【CGS-NDI銀河拾璀】穿越歷史的央地關系——從“寓封建于郡縣”到“寓活力于秩序”

來源：市場資訊

（來源：中國銀河證券新發展研究院）

導讀

中國作為一個廣土眾民的超大型國家，自古以來，中央與地方關系始終是關乎國家統一、政權穩定與經濟社會發展的重要命題。弱干強枝易致地方割據、政權動蕩；強干弱枝則地方活力受抑、發展緩慢甚至難以抵御外敵。集權還是分權？這一千年難題不僅困擾歷代統治者，也持續考驗當代國家治理實踐。在推進國家治理體系和治理能力現代化的今天，如何實現中央權威與地方積極性的有機統一，成為一個宏大且重要的現實議題。

圍繞這一話題，不同學者從不同視角進行了分析。錢穆先生強調中國需統一卻“不宜過分的中央集權”，指出這是一道值得謹慎應付的大題目。顧炎武則在《郡縣論》中提出“寓封建于郡縣”的天才方案，試圖在郡縣制的集權框架內注入地方活力的元素。周雪光等學者從組織社會學視角剖析中國官僚體制的“向上負責制”特征。財政聯邦主義理論則又多強調分權效率與激勵，但在中國語境下需要面對信息不對稱、偏好錯位等問題。現有研究或側重歷史制度分析，或聚焦財政分權機制但較少將活力與秩序作為核心維度進行系統整合，也較少從官員行為“事上”與“安下”的千年矛盾出發，貫通歷史、理論與改革實踐。

本書以國家能力為理論支點，將央地關系置于“活力”（市場增進能力驅動的經濟與社會活躍）與“秩序”（組織動員能力保障的政治穩定與統一市場）兩大治理目標的平衡框架中展開分析。作者在系統考察了郡縣制傳統下官員“事上”與“安下”的千年矛盾及其對政府行為、財政管理的影響后，構建了國家能力視角下的央地關系理論框架，進而深入剖析改革開放以來央地關系的演變邏輯、成效與現實困境。并在此基礎上，借鑒古代思想智慧，重點從政府間行政關系、財政關系以及地方稅系建設三個方面提出符合中國特點的改革思路。

本書兼具理論價值和現實意義。理論價值在于本書超越傳統集權—分權二元框架，提出“寓活力于秩序”的分析范式，為理解中國國家治理的獨特邏輯提供了系統工具。現實意義則體現在為大國治理貢獻了兼具歷史智慧與現代視野的政策思路，在保持全國統一市場和中央權威的同時，通過有效制度設計充分發揮中央和地方兩個積極性，最終實現超大型國家的活力與秩序相統一。

書籍內容

郡縣制自秦朝正式確立后，成為中國央地關系最核心、最持久的制度根基。它以自上而下的官僚體系為核心，通過嚴格的官員選拔、任用、考核、監察和流動機制，將人事任免權與重大決策權牢牢集中于中央，同時將日常行政執行權有條件地下放給地方各級政府。這種制度設計有效解決了廣土眾民大國的治理難題，既維持了國家統一和政治穩定，又在一定程度上降低了統治成本。郡縣制深刻塑造了歷代政府的層級設置、條塊關系劃分、財政收支模式以及官員行為邏輯。即使歷經王朝更迭，其基本框架和內在邏輯也始終未發生根本改變，被后世高度概括為“百代都行秦政法”，構成了理解中國央地關系無法繞開的歷史起點和強大制度慣性。

從春秋戰國時期郡縣制的萌芽，到秦統一后在全國推行，再到漢、唐、宋、明、清各代的不斷調整與強化，郡縣制始終強調中央集權，卻也在實踐中不斷面對地方活力不足或過度分權的問題。它不僅影響了政府機構的設置，還深刻制約了財政管理的模式，使得中央對地方的控制成為歷代統治者最核心的關切點。

郡縣制長期運行下，地方官員始終面臨著“事上”與“安下”的深刻行為矛盾。“事上”是指優先滿足上級政府的政策意圖、考核指標和政治要求，以獲得職位晉升、資源傾斜和個人發展；“安下”則是指積極回應當地居民的實際民生需求，提供教育、醫療、社會保障等公共服務。這一矛盾導致官員偏好嚴重錯位，即大多數官員更傾向于投資短期內可見、易于向上級匯報和展示的政績項目，而對回報周期長、外部性強、見效慢的民生領域往往重視不足。

這種行為模式不僅直接扭曲了財政資金的配置方向和政府機構設置，還在長期中固化了地方政府重增長、輕服務，重上級評價、輕居民感受的治理慣性，成為中國歷史上和現實中諸多治理難題的深層制度根源。黃六鴻在《福惠全書》中將地方官員施政原則概括為“事上安下”，卻也坦言二者常難兼得。明清時期的地方官常常在“順于下則上不之予，順于上則民不蒙其利”的兩難中掙扎。這種矛盾并非個別現象，而是郡縣制內在張力的集中體現。它不僅影響官員個人行為，更通過機構設置、資金配置和政策執行，傳導到當地市場和社會，對經濟社會發展產生深遠影響。在當代，這一矛盾依然以不同形式存在，提醒我們改革必須直面官員激勵機制的深層問題，才能真正擺脫治理困境。

本書突破傳統研究中集權與分權簡單的二元對立框架，以國家能力理論為分析核心，系統提出國家治理必須同時追求兩大根本目標：一是活力目標，即通過增強政府的市場增進能力，激發經濟活力、社會創造力和地方發展積極性；二是秩序目標，即通過強化政府的組織動員能力，維護全國統一市場、消除地方保護主義、有效應對內外挑戰，保障政治穩定與社會和諧。

國家能力分為市場增進能力和組織動員能力兩大維度。前者強調政府通過提供良好制度環境、消除市場分割、促進要素流動等方式，助力市場機制更好發揮作用；后者側重中央政府對社會資源的有效控制和動員，以應對內部挑戰和外部沖擊。

歷史上，中國作為小農經濟基礎上的超大型國家，更重視秩序的實現，因此郡縣制整體傾向集權。但在現代市場經濟條件下，單純強調秩序會導致活力不足，單純追求活力又易引發秩序失衡。作者認為，央地關系的設計必須嵌入國家治理范疇，服務于兩大能力的協同提升。

這一理論框架超越了傳統“集權－分權”的爭論，為重新理解中國央地關系提供了系統而深刻的分析工具，也為后續改革實踐奠定了堅實的理論基礎和方法論指導。它既解釋了歷代央地關系的循環往復，也為當代改革指明了方向，在保持中央權威的前提下，通過適度分權激發活力，在維護全國統一的同時，通過有效集權保障秩序。

作者深入挖掘明末思想家顧炎武“寓封建于郡縣”的思想精髓，創造性地提出“寓分權于集權”的現代改革框架。其核心理念是在堅持中央統一領導和全國統一市場的前提下，通過適度的、有序的、結構化的分權來充分激發地方活力，同時通過有效的、規范的集權來維護整體秩序，避免歷史上反復出現的集權過度或分權失控的極端循環。這一框架既繼承了中國傳統政治智慧的精華，又緊密契合當代超大型國家治理的現實需求，為中國國家治理體系和治理能力現代化提供了具有戰略高度和歷史深度的頂層設計思路，具有重要的理論創新價值和實踐指導意義。

顧炎武認為，郡縣制的弊端在于權力過分集中于上，封建制的弊端在于權力分散于下，因此提出在郡縣制框架內注入封建制的合理因素，即賦予地方一定自主權，同時保持中央的整體控制力。作者將這一思想轉化為“寓分權于集權”，強調在縣域層面賦予更大自主權以激發活力，在縣以上層面強化集權以保障秩序，形成以“強縣、強中央、調整省權、廢地市”為特點的央地關系改革方案。

這一方案不僅能同時提升市場增進能力和組織動員能力，還能促進國家與社會的良性互動，實現包容性治理。它超越了簡單放權或收權的思維，為解決當代央地關系中的信息不對稱、偏好錯位等問題提供了系統路徑。在這一框架下，縣級政府面向基層，更易回應民眾需求；中央和省級則專注于宏觀調控和監督，避免過度干預微觀事務。這一治理智慧體現了中國式現代化的制度自信，為超大型國家長治久安提供了可行之道。

作者認為未來改革的核心是系統優化政府間行政與財政兩大核心關系，構建激勵相容、權責清晰的現代政府間關系體系，為高質量發展提供堅實的制度支撐。

在行政關系優化上，需重點理順中央、省、市、縣各級政府的權責邊界，減少疊床架屋的制度設計，化解層級摩擦與條塊沖突，避免上級對下級微觀事務的過度干預，切實提升行政效率與政策執行力；同時強化中央政府宏觀調控、統一市場建設與政治權威維護的核心職能，將省級政府職能聚焦于行政監察、官員升遷與區域協調發展，順勢取消地市級政府層級，既通過縱向權力制衡保障國家治理的秩序與穩定，又大幅壓縮行政層級、降低行政運轉成本，最終實現集權與分權的動態平衡，協同提升國家的組織動員能力與市場增進能力，真正發揮中央和地方兩個積極性。

在財政關系改革上，要構建以有效激勵為導向的制度體系，按照受益性、效率性和激勵相容原則，科學調整事權與支出責任的匹配度，破解當前事權與財力不匹配的突出問題。其中轉移支付改革是關鍵抓手，需優化轉移支付的結構與使用方式，著力提高一般性轉移支付和分類撥款的比重，壓縮專項轉移支付規模、減少其使用的隨意性，全面提升財政資金使用的透明度、規范性和激勵相容性。此舉既能讓地方政府既有動力，也有能力更好地履行公共服務和社會治理職責，實現財政資源配置效率與公平的有機統一，也能有效緩解地方政府隱性債務壓力，引導地方發展邏輯從短期政績導向轉向長期可持續發展。

作者認為地方稅系的構建應當重點按照受益性原則，其核心要義是“誰受益、誰負責，受益范圍與行政層級相匹配”。它有助于引導地方從過去以經濟增長為主的“發展型政府”逐步轉向以提供優質公共服務和改善民生為主的“服務型政府”。通過穩定的地方稅源和合理的激勵約束機制，最終實現中央和地方兩個積極性的充分發揮，在更高水平上實現活力與秩序的長期統一，為中國這樣一個超大型國家在新時代的長治久安、高質量發展和國家治理現代化提供堅實可靠的制度保障。

按照受益性原則選擇稅種，能讓地方政府更多承擔與本地居民直接相關的公共服務責任，減少對土地財政和非稅收入的過度依賴。這一轉型不僅能改善民生供給質量，還能促進地方政府行為更加規范和可持續。在“寓分權于集權”框架下，地方稅系建設將與行政關系改革相互配合，形成良性循環。最終，通過發揮中央和地方兩個積極性，中國能在保持統一秩序的同時，持續釋放發展活力，實現國家治理的更高境界。這一改革方向體現了作者對大國治理規律的深刻洞察，具有重要的現實針對性和前瞻性。

思考與拓展

郡縣制作為中國央地關系最持久的制度框架，既提供了強大的秩序保障，也留下了深刻的治理難題。其核心矛盾在于官員長期面臨的“事上”與“安下”張力。在這一傳統下，官員行為更多指向滿足上級考核與政治要求，而對基層民眾的真實需求回應不足。這種“向上負責”的激勵結構，在當代中國治理中已演變為制約現代化轉型的隱形障礙。

歷史上，郡縣制有效維持了國家統一和中央權威，使中國能夠在廣土眾民的條件下實現長期穩定。然而，在信息高度透明、民眾權利意識顯著增強的今天，“事上”優先的邏輯日益顯現負面效應，比如一些地方熱衷于形象工程和短期政績，忽視長期民生投入。環保、安全生產等領域頻繁出現“一刀切”現象。根源便是向上集中的考核指揮棒未能形成科學的政績導向，未能平衡好即期見效的顯績與為民造福的潛績、當前發展與長遠民生的關系。這種慣性不僅導致治理資源錯配，還削弱了民眾的獲得感、幸福感與信任感。

沿著本書的思路，緩和“事上”與“安下”的天然張力，需要從制度層面讓縣級政府成為真正的責任主體和活力主體，比如通過擴大縣級自主權、加強民生滿意度在考核中的比重等方式將“安下”從道德要求更好轉化為制度硬約束。此外，“十五五”規劃綱要提出要教育和引導各級干部樹立和踐行正確政績觀，自覺為人民出政績，以實干出政績，也體現出將“事上”與“安下”更好結合的理念。

這一調整并非否定郡縣制的秩序優勢，而是對其進行適應性改造。只有當官員的晉升與資源獲取同本地治理績效形成強關聯，郡縣制的千年框架才能在新時代轉化為推動治理現代化的積極力量，而非歷史包袱。2026年十四屆全國人大四次會議審議通過的中央預算報告中，明確部署了增加地方財力性轉移支付、開展轉移支付資金整合統籌使用試點兩大舉措，正是中央圍繞“破解‘事上’優先治理慣性、夯實縣級政府‘安下’主體權責”這一改革方向，從財政制度層面落地的核心實踐。它表明，中國治理現代化的深層挑戰在于如何平衡歷史慣性與現代需求。郡縣制提供的組織能力值得繼承，但其“事上”文化必須進行實質性轉型，才能適應高質量發展階段對回應性治理的要求。

本書以國家能力為理論支點，將活力（市場增進能力）與秩序（組織動員能力）確立為央地關系的核心目標，這一框架具有重要解釋力。但兩種能力之間存在結構性張力，而非天然協同。在資源和注意力有限的條件下，提升組織動員能力往往要求權力向上集中，這在短期有助于強化秩序，卻可能長期擠壓市場主體的創新空間。

中國過去四十余年的成就，得益于兩種能力在特定階段的相對兼容，分稅制既激發了地方積極性，又保留了中央再分配能力。然而，隨著經濟增長模式轉向創新驅動和高質量發展，兼容窗口正在收窄，活力和秩序面臨中國經濟社會改革發展穩定進入更高階段下的兼容與平衡。需要更高層次的制度完善。這種完善不能僅停留在財稅分權或層級調整上，而應延伸至體系化的規則設計與完善，包括法治對行政權力的硬約束、產權保護的穩定性，以及中央與地方在規則制定權上的合理分工。當秩序主要建立在透明、可預期、普遍適用的規則之上，就可以為市場增進能力的持續成長筑牢堅實的制度根基。

“寓分權于集權”作為本書提出的核心改革方案，試圖在保持中央權威的前提下注入地方活力，具有顯著的現實針對性。該方案主張構建“啞鈴式”結構：強化中央戰略統籌與縣級自主權，適度瘦身中間層級，以實現活力與秩序的有機統一。這一思路直擊當前央地事權有待于進一步明晰、激勵一定程度上存在扭曲等治理實踐中的突出挑戰，從而有望推動地方政府職能向服務型轉型。

但從長遠看，這一框架的可行性與潛在風險并存。其優勢在于路徑依賴較低，可在現有制度內進行優化。但執行中面臨現實挑戰，即省級政府讓渡權力的意愿、中間層級利益調整，以及中央如何防止下放權力被用于新的市場分割或債務擴張。這些問題若處理不當，分權容易淪為階段性、選擇性的工具，而非穩定制度安排。

現實中，一些地區在擴大縣級財權和事權后，基層公共服務供給能力和創新活力明顯增強，但也有地方在獲得更多自主權后，出現隱性債務增加或重復建設的問題，印證了分權與集權平衡的難度。更深層的風險在于集權邏輯的自我強化傾向。歷史上類似理念往往因危機或績效壓力而被收緊，導致分權難以固化。

從本書貫穿始終的活力與秩序二元平衡視角審視本輪全國統一大市場建設，核心主線便是對央地關系的再次調整，以期實現全國市場秩序統一與地方發展活力釋放的共生共贏，寓活力于秩序。

本書指出，中國央地關系的歷史困局，始終圍繞活力與秩序的失衡展開。傳統治理體系下“事上優先”的考核邏輯，疊加分稅制下的稅基設計，一定程度上催生了地方保護、市場分割等行為。這種模式雖在特定階段激發了短期發展活力，卻破壞了全國市場的統一秩序，最終也會侵蝕經濟長期發展的活力根基。

而本輪統一大市場建設在“五統一、一開放”的基本要求下，通過統一市場基礎制度、統一政府行為尺度、統一市場監管執法等舉措從制度根源上破除地方保護與行政壁壘，筑牢全國市場高效運行的秩序底線。高度契合本書強調的中央在維護統一市場、實施宏觀調控上的核心事權定位，達成秩序目標。

與此同時，本輪全國統一大市場建設也關注地方活力釋放。契合本書“縣級以上強調秩序、縣級強調活力”的改革原則。本輪改革剝離了地方政府不當干預市場的越界權力，但進一步明確了其在公共服務、民生保障、基層治理等領域的核心事權。與此同時，配合本書倡導的以受益性原則重構地方稅系的改革方向，更能推動地方競爭重心從“為增長而競爭”轉向“為服務而競爭”，讓地方活力獲得更可持續的釋放空間。

推薦人：路自愿