【銀河ESG】地方碳考核辦法推進，碳排放雙控加速落地

來源：市場資訊

（來源：中國銀河證券新發展研究院）

【報告導讀】

1. 《辦法》將地方碳考核納入黨政責任體系，地方推進綠色低碳轉型的約束強度進一步提升。

2. 《辦法》以“5+9”指標體系和差異化目標分解方式，構建地方碳達峰碳中和年度考核框架。

3. 《辦法》對“兩高”項目、能源結構、碳市場和數據質量形成更明確的制度約束。

4. 與能耗雙控相比，《辦法》將碳排放雙控要求進一步落實到地方年度評價考核，制度變化主要體現在管理對象、指標安排、項目約束和考核運用四個層面。

5. 《辦法》將推動地方產業規劃、項目準入、能源結構調整、碳市場履約和企業碳管理要求進一步強化。

核心觀點

事件：近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》適用于“自2026年度起”對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府落實碳達峰碳中和目標任務、加快經濟社會發展全面綠色轉型進展情況開展評價考核，地方“雙碳”工作由政策部署進一步進入年度化、制度化、責任化考核階段。

《辦法》將地方碳考核納入黨政責任體系，地方推進綠色低碳轉型的約束強度進一步提升。《辦法》提出，評價考核工作“由中央組織部統籌指導，由國家發展改革委會同有關部門實施”，并實行“黨政同責、一崗雙責”；評價考核結果作為省級地區黨委和政府領導班子及有關領導干部“綜合考核評價、選拔任用、監督管理的重要參考”。地方“雙碳”工作由部門專項任務進一步轉向地方黨委和政府共同履責事項。

《辦法》以“5+9”指標體系和差異化目標分解方式，構建地方碳達峰碳中和年度考核框架?？刂浦笜税ā疤寂欧趴偭俊⑻寂欧艔姸冉档?、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比”；支撐指標覆蓋節能、工業、城鄉建設、交通運輸、公共機構、碳排放權交易和森林蓄積量等領域。同時，《辦法》要求各省制定省級碳達峰行動方案，按照國家層面目標確定五年目標和分年度目標，并經銜接審核后作為考核依據，體現對地區差異和落實可操作性的兼顧。

《辦法》對“兩高”項目、能源結構、碳市場和數據質量形成更明確的制度約束?！掇k法》要求督促地方落實新建、改建、擴建“兩高”工業項目實施“碳排放等量或者減量置換”等要求，并要求“堅決遏制‘兩高’項目盲目上馬”；同時提出“力爭年度新增清潔能源電量逐步覆蓋全社會新增用電量”，并要求“積極發揮碳市場等各類市場化減排機制的作用”。碳排放空間、清潔能源供給、碳市場履約和碳數據質量將成為地方治理與企業經營的重要約束。

與能耗雙控相比，《辦法》將碳排放雙控要求進一步落實到地方年度評價考核，制度變化主要體現在管理對象、指標安排、項目約束和考核運用四個層面。管理對象由能源消費約束延伸至碳排放約束，評價對象由省級人民政府擴展至省級地區黨委和政府；指標安排由能耗強度和能源消費總量，擴展為碳排放、化石能源消費和非化石能源消費等指標組合；項目管理由節能審查和用能管理，延伸至碳排放評價和碳排放置換；考核機制由能耗雙控目標責任考核，進一步轉向碳達峰碳中和年度評價考核。

《辦法》將推動地方產業規劃、項目準入、能源結構調整、碳市場履約和企業碳管理要求進一步強化。對于地方政府而言，后續經濟增長、產業布局和項目建設需要更加主動嵌入碳排放目標約束；對于企業而言，碳排放核算、節能降碳改造和碳市場履約的重要性將繼續上升。對于資本市場而言，綠色低碳轉型將進一步體現為地方治理約束、行業擴張條件和企業合規成本的變化。

風險提示：政策實施不及預期的風險；政策理解不到位的風險。

正文

一、《辦法》幾大關注點

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《辦法》），標志著碳達峰碳中和目標由宏觀政策部署進一步進入年度化、制度化和責任化考核階段?！掇k法》明確，其制定目的在于“發揮碳達峰碳中和的戰略牽引作用，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系”，適用于“自2026年度起”對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府落實碳達峰碳中和目標任務、加快經濟社會發展全面綠色轉型進展情況開展評價考核。由此看，《辦法》的核心并不只是增加一套指標，而是將碳排放雙控要求嵌入地方黨委和政府責任體系，使“雙碳”目標從中長期戰略安排進一步轉化為地方年度治理約束。

從考核對象看，《辦法》強化了地方黨委和政府的共同責任?！掇k法》提出，評價考核工作“由中央組織部統籌指導，由國家發展改革委會同有關部門實施”，并實行“黨政同責、一崗雙責”，正式將碳排放雙控要求納入黨內法規體系。這一安排意味著，碳達峰碳中和不再僅是發展改革、生態環境、能源等部門的專項工作，而是納入地方黨政綜合治理和領導干部履責評價之中。尤其是《辦法》明確“評價考核結果將作為省級地區黨委和政府領導班子及有關領導干部綜合考核評價、選拔任用、監督管理的重要參考”，地方推進綠色低碳轉型的激勵約束將進一步增強。

從指標體系看，《辦法》采用“控制指標+支撐指標”的雙層結構，兼顧目標約束與過程支撐。其中，控制指標包括“碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比”，均直接對應2030年前碳達峰及相關目標；支撐指標則覆蓋節能、工業、城鄉建設、交通運輸、公共機構、碳排放權交易、森林蓄積量等領域，突出重點部門和關鍵環節對“雙碳”目標的支撐作用。國家發展改革委負責同志在答記者問中指出，“5+9”的指標體系“既突出重點、又覆蓋全面，既立足當下、又著眼長遠”。其政策意義在于控制指標負責鎖定碳達峰方向，支撐指標負責約束地方在能源、產業、建筑、交通、公共機構和碳市場等具體領域形成可執行的減排路徑。

從目標分解方式看，《辦法》強調差異化和可操作性，避免簡單“一刀切”。《辦法》要求“‘十五五’時期各省制定省級碳達峰行動方案，按照國家層面目標確定本地區各項指標的五年目標和分年度目標”，并“經國家發展改革委會同有關部門銜接審核后，報黨中央、國務院審定，作為后續評價考核依據”。國家發展改革委負責同志在答記者問中進一步指出，《辦法》不再沿用以往能耗雙控“自上而下”的方式分解目標，而采用“上下結合”方式，并明確銜接審核要體現差異化。由此看，對地方的碳考核既強化剛性約束，也保留因地制宜空間，綜合考慮了不同地區的主體功能定位、產業和能源結構、自然資源稟賦等因素。

從產業影響看，《辦法》進一步強化了“兩高”項目與高碳產能擴張的碳排放約束?！掇k法》提出，銜接審核省級碳達峰行動方案時，要督促地方落實新建、改建、擴建“兩高”工業項目實施“碳排放等量或者減量置換”等要求，并要求地方“堅決遏制‘兩高’項目盲目上馬”。這表明，后續“兩高”項目管理將不再僅以能耗強度、能耗總量和產業準入為主要約束，還將進一步納入碳排放空間和碳排放置換要求。對于高耗能高排放行業而言，新增產能和改擴建項目需要更加充分地考慮地方碳達峰目標、碳排放指標約束和節能降碳審查要求，項目投資、產能布局和運營節奏均可能受到更強約束。

從能源轉型看，《辦法》將化石能源控制與非化石能源替代同時納入考核，有助于推動地方從“控能耗”轉向“控化石能源和控碳排放”。《辦法》在控制指標中分別設置煤炭消費總量、石油消費總量和非化石能源消費占比，并提出“實現煤炭消費總量和石油消費總量達峰，合理控制煤電裝機規模和發電量，力爭年度新增清潔能源電量逐步覆蓋全社會新增用電量”。這意味著未來地方新增用能空間的核心約束不是簡單壓縮能源消費，而是提高新增用電中清潔能源的覆蓋比例，推動能源供給結構和用能結構同步調整。對于電力系統而言，新能源消納、儲能、調峰、電網建設和綠電交易等配套能力的重要性將進一步上升。

從市場機制看，《辦法》把碳市場納入地方“雙碳”考核體系，有助于推動行政考核與市場化減排機制銜接。《辦法》的支撐指標包括“全國碳排放權交易市場覆蓋行業的碳排放控制目標”，并要求地方“堅持有效市場和有為政府相結合，積極發揮碳市場等各類市場化減排機制的作用”。這并不意味著地方可以通過碳市場簡單“消納”高耗能高排放行業，而是意味著碳市場履約、配額管理、碳排放數據質量和行業控排目標，將更直接地服務于地方碳達峰碳中和評價考核。對納入全國碳市場及未來可能納入的重點排放行業而言，碳排放管理將從企業合規事項進一步上升為地方政府考核的重要支撐。

從數據治理看，《辦法》提高了碳排放統計核算和數據真實性的重要性。《辦法》提出，“評價考核主要依據國家統計數據，統計數據缺失或者時效性暫不能滿足評價考核需要的，可以采用全國碳市場數據和有關部門統計、調查、監測、核算數據”。同時，《辦法》要求“持續完善碳排放統計核算制度”，“建立重要數據動態監測預警制度”，并對“徇私舞弊、謊報瞞報、篡改數據、偽造資料”等造成評價考核結果嚴重失真失實的行為，直接將有關?。ㄗ灾螀^、直轄市）評價考核結果確定為“不合格”。由此看，碳數據不再只是企業披露或部門統計問題，而是影響地方考核等次和責任追究的基礎性制度環節。

總體來看，《辦法》建立了地方落實“雙碳”目標的年度考核閉環。前端通過省級碳達峰行動方案明確目標，中端通過“5+9”指標體系約束重點領域，后端通過評價等次、約談整改、通報提醒、通報表揚和干部考核評價形成結果運用。其影響將逐步傳導至地方產業規劃、項目準入、能源結構調整、碳市場履約和企業碳管理等環節。對于資本市場而言，綠色低碳轉型不再只是長期主題，而將具體轉化為地方治理約束、行業擴張條件和企業合規成本的變化。

二、《辦法》相關政策對比

《辦法》是在能耗雙控制度持續完善、碳排放雙控制度體系加快構建的基礎上，對地方落實碳達峰碳中和目標任務作出的評價考核安排。2021年國家發展改革委印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，明確“實行能源消費強度和總量雙控”，并提出“國家繼續將能耗強度降低作為國民經濟和社會發展五年規劃的約束性指標，合理設置能源消費總量指標”。國務院《“十四五”節能減排綜合工作方案》進一步提出，“強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性”，并要求“加強能耗雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接”。2024年國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”，并要求“加快構建碳排放總量和強度雙控”制度體系。在上述政策基礎上，《辦法》明確自“2026年度起”對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府落實碳達峰碳中和目標任務、加快經濟社會發展全面綠色轉型進展情況開展評價考核。

制度管理對象由能源消費約束延伸至碳排放約束，評價對象也由省級人民政府進一步擴展至省級地區黨委和政府。能耗雙控相關政策主要圍繞能耗強度降低和能源消費總量控制展開，《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出“嚴格能耗強度控制”，并要求“合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性”?！都涌鞓嫿ㄌ寂欧烹p控制度體系工作方案》則提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”，并在“十五五”時期“實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度”?！掇k法》進一步將這一制度轉向落到地方年度評價考核中，考核對象明確為各省（自治區、直轄市）黨委和政府落實碳達峰碳中和目標任務、加快經濟社會發展全面綠色轉型進展情況。

指標安排由能耗強度和能源消費總量，擴展為碳排放、化石能源消費和非化石能源消費等多項指標組合。能耗雙控相關政策強調能耗強度和能源消費總量，《“十四五”節能減排綜合工作方案》提出，到2025年“全國單位國內生產總值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消費總量得到合理控制”?！都涌鞓嫿ㄌ寂欧烹p控制度體系工作方案》進一步提出，“十五五”時期“將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標”。《辦法》則設置“控制指標、支撐指標”，并將“碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比”等列為控制指標。

項目管理由節能審查和用能管理，進一步延伸至碳排放評價和碳排放置換和地方碳達峰目標銜接?！锻晟颇茉聪M強度和總量雙控制度方案》要求，各地區建立在建、擬建、存量“兩高”項目清單，對不符合要求的“兩高”項目“嚴把節能審查、環評審批等準入關”；《“十四五”節能減排綜合工作方案》提出“堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展”?！都涌鞓嫿ㄌ寂欧烹p控制度體系工作方案》進一步提出，“將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查”，并將有關審查評價意見作為固定資產投資項目開工建設、竣工驗收和運營管理的重要依據?！掇k法》則要求，銜接審核省級行動方案時，應督促地方落實新（改、擴）建“兩高”工業項目實施“碳排放等量或者減量置換”等要求。

考核機制由能耗雙控目標責任考核，進一步轉向碳達峰碳中和年度評價考核。能耗雙控相關政策已經將考核結果與省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價相銜接，《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出，考核結果經國務院審定后，交由干部主管部門作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據；《“十四五”節能減排綜合工作方案》也提出開展“十四五”省級人民政府節能減排目標責任評價考核?！都涌鞓嫿ㄌ寂欧烹p控制度體系工作方案》進一步要求“建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度”。《辦法》則明確評價考核工作按照年度開展，綜合評價考核結果分為“優秀、合格、不合格”3個等次，并作為省級地區黨委和政府領導班子及有關領導干部“綜合考核評價、選拔任用、監督管理的重要參考”。

風險提示

政策實施不及預期的風險；政策理解不到位的風險。

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本文摘自：中國銀河證券2026年4月28日發布的研究報告《【銀河ESG】地方碳考核辦法推進，碳排放雙控加速落地》

分析師：馬宗明、王新月

研究助理：方嘉成

評級體系：

評級標準為報告發布日后的6到12個月行業指數（或公司股價）相對市場表現，其中：A股市場以滬深300指數為基準，新三板市場以三板成指（針對協議轉讓標的）或三板做市指數（針對做市轉讓標的）為基準，北交所市場以北證50指數為基準，香港市場以恒生指數為基準。

行業評級

推薦：相對基準指數漲幅10%以上。

中性：相對基準指數漲幅在-5%～10%之間。

回避：相對基準指數跌幅5%以上。

公司評級

推薦：相對基準指數漲幅20%以上。

謹慎推薦：相對基準指數漲幅在5%～20%之間。

中性：相對基準指數漲幅在-5%～5%之間。

回避：相對基準指數跌幅5%以上。

法律申明：

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