導讀

近日，2026年第5期《前線》雜志刊登北京市規劃和自然資源委員會黨組書記、主任，首都規劃建設委員會辦公室主任張維文章《堅持規劃引領 建設以首都為核心的世界一流都市圈》。

本文字數：5024字

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京津冀協同發展上升為國家戰略以來，以首都為核心的世界級城市群主干構架基本形成，首都都市圈對于鞏固提升京津冀高質量發展動力源作用的重要性愈發凸顯。為全面貫徹習近平總書記關于京津冀協同發展、首都規劃建設的重要講話和重要指示精神，三地共同編制《現代化首都都市圈空間協同規劃（2023—2035年）》，堅持以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，以優化提升和服務保障首都功能為主線，構建空間嵌套的多圈層結構，促進實現產業、交通、生態、公共服務、文化旅游、安全韌性等重點領域功能協同，形成“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”的率先實踐。

2026年1月22日，黨中央、國務院批復《現代化首都都市圈空間協同規劃（2023—2035年）》（以下簡稱“《規劃》”）。這是全國首個由黨中央、國務院批復的都市圈規劃，是全面貫徹落實習近平總書記重要講話精神、深入推進京津冀協同發展的重大舉措。站在京津冀協同發展新起點上，三地深刻領會和把握黨的二十屆四中全會、中央城市工作會議、中央經濟工作會議精神，將《規劃》作為貫徹落實國家戰略的重要抓手，充分發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應，打造區域高質量發展增長極。

編制《規劃》是貫徹落實習近平總書記關于京津冀協同發展重要論述的生動實踐

京津冀協同發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的首個區域重大戰略。黨的十八大以來，習近平總書記多次考察三地并發表重要講話，為京津冀協同發展指明前進方向。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報。習近平總書記深刻指出，“京津冀協同發展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰略層面”，并提出著力加強頂層設計等7點要求。2015年黨中央、國務院印發《京津冀協同發展規劃綱要》，2017年黨中央、國務院批復《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，為區域協同發展構建了頂層設計。總體上，這一時期處于謀思路、打基礎、尋突破的階段。

2018年以來，黨中央、國務院先后批復《河北雄安新區規劃綱要》和《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》，新的“兩翼”建設由此全面啟動。2019年1月，習近平總書記在京津冀考察，主持召開京津冀協同發展座談會并發表重要講話，提出緊緊抓住“牛鼻子”不放松，積極穩妥有序疏解北京非首都功能等6個方面的要求。進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，三地繼續堅持規劃引領，并以北京大興國際機場臨空經濟區、通州區與北三縣等重點地區統一規劃為突破，在重點領域加強要素保障，推動重大項目落地。特別是2023年5月，習近平總書記在河北考察并主持召開深入推進京津冀協同發展座談會，強調要“推動京津冀協同發展不斷邁上新臺階，努力使京津冀成為中國式現代化建設的先行區、示范區”。為貫徹落實習近平總書記重要講話精神，三地黨委、政府決定，共同編制《規劃》，攜手建設以首都為核心的世界一流都市圈、先行示范中國式現代化的首善之區。

更好服務保障首都功能

《中共中央 國務院關于〈現代化首都都市圈空間協同規劃（2023—2035年）〉的批復》（以下簡稱“《批復》”）要求，更好服務保障首都功能。“四個中心”是黨中央賦予北京的城市戰略定位，加強“四個中心”功能建設、提高“四個服務”水平是首都規劃工作的出發點和落腳點。從國際經驗來看，大國首都都需要拓展空間腹地來完善首都職能。例如倫敦、巴黎、東京等，普遍以培育都市圈為重要策略，統籌區域發展布局、科學組織城市功能，進而更好發揮首都核心職能。對于首都北京而言，必須“跳出北京看北京”。一方面，要在疏解北京非首都功能的基礎上，更好服務保障首都功能，將功能的轉移承接放在一定的空間范圍內整體統籌，一體解決產業布局、就業容量、居住空間、配套服務、生態環境等問題。另一方面，要更有力地彰顯北京優勢，對周邊形成輻射帶動，將首都“四個中心”蘊含的巨大能量轉化為區域高質量發展動能。

以國際科技創新中心建設為例，《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》實施以來，北京科技創新和產業融合發展水平持續提升，但在青年人才吸引力、城市活力等方面還面臨諸多挑戰。如北京面臨常住人口老齡化加劇、青年人群規模降低、高校畢業生整體留京率下降等問題。同時，京津冀區域內創新鏈和產業鏈對接有待提升。2014—2023年間，北京累計輸出的技術合同交易額中只有不足10%流向天津、河北。近兩年在三省市的共同努力下，2025年這一指標提升至18%，北京科技成果向區域外“蛙跳”“孔雀東南飛”的現象得到一定程度扭轉。因此，《規劃》立足于京津冀重要交通廊道和產業鏈群的發展規律，在空間上進一步引導區域內創新要素和生產要素有序流動、優化配置，從而更好發揮北京資源優勢，帶動提升首都都市圈核心競爭力。

規劃引領的創新實踐

《批復》指出，《規劃》堅持深化改革、系統布局，堅持多規合一、協同實施，對全國其他都市圈空間協同工作具有示范作用。在我國的規劃體系中，發展規劃發揮統領作用，國土空間規劃發揮基礎作用。2026年3月新出臺的《中華人民共和國國家發展規劃法》進一步明確了這一分工定位，并要求形成規劃合力。《規劃》聚焦高質量發展，創新統籌發展規劃和空間規劃內容。從縱向上，深化落實《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》《京津冀協同發展規劃綱要》《京津冀國土空間規劃（2021—2035年）》；從橫向上，貫通三省市國土空間總體規劃，從空間要素保障到重大項目支撐，最大程度凝聚各方共識，是都市圈規劃編制方法上的一次探索創新。

在《規劃》編制過程中，北京市規劃和自然資源委員會牽頭京津冀國土空間規劃協同專題工作組，充分發揮京津冀聯合辦“組組聯動”優勢，將產業、交通、生態、公共服務、文化旅游、安全韌性6個重點領域“多規合一”在一張空間底圖上，推動資源配置效率最優化和效益最大化，形成“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”的率先實踐。具體而言，在產業協同方面，提出“兩廊四帶”的產業空間格局，聚焦京津、京雄走廊，聯動京保石、京唐秦、京張承產業帶和沿海經濟帶，因地制宜發展新質生產力。在交通協同方面，加強三港聯動、四網融合，構建“八廊兩環”交通綜合廊道。“兩環”中的內環線位于北京市內，通過串聯放射型廊道，提升市域內交通連接效率；外環線是由多條高速、鐵路形成的復合型廊道，通過疏解過境客貨運交通、釋放既有鐵路資源，更好服務通勤圈一體化發展。在生態協同方面，立足首都都市圈山水林田湖草沙要素齊聚的資源稟賦，統籌實施一體化保護和系統治理，形成通山達海、藍綠交織、功能復合的區域生態空間格局，以高水平保護支撐高質量發展。在公共服務方面，踐行以人民為中心的發展思想，基于空間圈層結構，優化基本公共服務設施資源配置，推動高校、醫療機構等優質公共服務資源向區域延伸布局。在文化旅游方面，彰顯區域文化與自然資源特色價值，完善歷史文化遺產保護傳承體系，共建山、海、城休閑游憩空間。在安全韌性方面，以首都安全保障為核心，進一步提升區域防災減災水平，健全央軍地防災救災協調聯動機制。

在空間和功能布局上把握好三對關系

基于首都都市圈的特殊性，《規劃》在范圍劃定、空間格局和圈層結構上注重把握“都”與“城”、首都與首都都市圈、首都都市圈與京津冀城市群的關系，這也是《批復》提出的明確要求。與以往聚焦一個行政區編制規劃不同，首都都市圈的空間范圍既要考慮自然地理要素和經濟社會聯系，也要統籌京津冀三省市的發展訴求。深化落實首規委會議精神，《規劃》劃定了約4.2萬平方公里的實體范圍，提出構建“一核兩翼、雙城多點、雙廊多圈”的首都都市圈空間格局。其中，“一核”“兩翼”是基礎，落實國家戰略、落實疏解北京非首都功能的要求。“雙城”指的是北京和天津兩座超大城市，“多點”包括北京10個新城，天津武清、寶坻等5個外圍區縣和河北各節點城市，主要是為了優化完善區域城鎮體系。“雙廊”“多圈”強調高質量發展，推進京津、京雄新質生產力走廊建設，在通勤圈、功能圈和產業協同圈的基礎上，將平原新城、生態涵養區等北京城市空間結構融入首都都市圈圈層，形成更加緊密的協同發展格局。

具體到三個圈層，通勤圈聚焦職住協同，穩妥有序推進同城化發展，是近期實施的重點。在嚴守北京常住人口總量上限的前提下，推動就業人口在環京地區合理布局，統籌解決就業活力、人口老齡化與青年人才吸引等方面問題。北京平原新城作為構建現代化首都都市圈的重要一環，在通勤圈中發揮內攜外聯作用，是承接中心城區功能疏解、服務通勤人口的重要載體，更是帶動跨界地區高速發展的重要引擎。功能圈聚焦疏解提升，是首都都市圈發展的核心區域和實體范圍。從空間上看，河北雄安新區、通州區與北三縣、天津濱海新區三個國家級政策區形成了三個頂點，也是三個戰略支點。進一步分析發現，每個頂點都有一對協同聯動關系，進而《規劃》提出發揮北京中心城區與北京城市副中心主副結合、天津“津城”與“濱城”協同發展、河北雄安新區與保定中心城區聯動發展作用，依托京津、京雄走廊發展新質生產力，強化津雄互動聯系，培育京津雄地區創新三角。產業協同圈是首都都市圈發展輻射的開放區域，促進形成面向全國乃至全球的多層次協同開放格局。首先是在京津冀城市群內部，通過分工協作并以首都都市圈為主引擎，加強都市圈和城市群的功能聯系。其次是與周邊遼中南、山東半島等城市群和環渤海地區協調發展，承擔起帶動整個北方地區發展的使命。最后是通過高效聯結長三角、珠三角等國內主要城市群，在國內國際雙循環中進一步發揮京津冀區域比較優勢，共同打造全國高質量發展動力源。

堅持以釘釘子精神抓好《規劃》落實

《批復》要求，創新《規劃》組織實施，明確了三地黨委、政府的主體責任，北京市的牽頭作用，自然資源部、國家發展改革委等中央單位推動《規劃》實施的共同責任。基于《規劃》同時屬于首都規劃和京津冀協同發展兩個體系的特點，涉及首都規劃實施的重大事項納入首都規劃建設委員會工作體系，及時向黨中央、國務院報告；實施工作方案和年度計劃納入京津冀三地協同發展工作體系。

為抓好《規劃》落實，從2024年底開始，三地規劃自然資源部門提前謀劃制定實施工作方案。經三地黨委、政府研究審議，2026年3月，方案已由三地聯合印發，實現了一本規劃、一個方案、一體落實。方案內容聚焦《規劃》實施第一階段目標，將6個重點領域協同發展要求進一步落實落細為39項重點任務。同時，匯總《規劃》中的實施要點和三地結合“十五五”規劃研提的項目任務，形成實施項目任務庫，有力支撐地方高質量發展。下一步，三地還將共同建立規劃實施年度體檢和定期評估機制，堅持一張藍圖繪到底，堅決維護規劃嚴肅性和權威性。

《規劃》獲批以來，國家發展改革委、自然資源部、交通運輸部、科技部等國家部委積極出臺政策支持，北京城市副中心管委會、通州區政府聯合印發了落實《規劃》實施工作方案。在國家“十五五”規劃綱要中，“建設現代化首都都市圈”已被納入國家未來五年經濟社會發展總體部署，為央地聯動、三地協同實施《規劃》打下了良好基礎。

站在京津冀協同發展的新起點上，我們將切實把思想和行動統一到習近平總書記重要講話和重要指示精神上來，緊緊圍繞優化提升和服務保障首都功能這一主線，牢牢把握推動高質量發展這個主題，帶頭抓好《規劃》落地實施，奮力譜寫現代化首都都市圈建設的嶄新篇章。

本文來源：《前線》雜志 2026年第5期

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