作者：趙遠坤

區域協調發展是中國式現代化的核心要義，更是破解發展不平衡不充分主要矛盾、扎實推進共同富裕、筑牢民族復興根基的重大戰略命題。新發展階段，我國區域發展格局持續優化，但省際交界地帶受行政分割、資源錯配、跨域規劃缺位、中心城市要素虹吸等多重因素制約，已然淪為發展落差懸殊、產業聯動斷裂、要素流通不暢、民生保障薄弱的發展洼地，成為制約高質量發展、阻礙全域協同的突出短板。這一問題并非單一區域經濟滯后現象，而是區域演進規律、行政管理體制、資源配置模式、府際治理博弈交織形成的系統性、結構性頑疾，其負面影響超越地域范疇，關乎全域協調、共同富裕與國家安全。立足社會主義現代化建設新征程，錨定中國式現代化與民族復興戰略全局，踐行新發展理念，系統界定省際毗鄰塌陷區內涵特征，深挖其形成根源、多維危害與治理價值，結合萬達開統籌發展區跨域協同實踐，從頂層統籌、政策傾斜、協同機制等維度提出系統化治理方略，推動塌陷區從發展洼地邁向協調高地，既能補齊區域發展短板、破除跨域協同壁壘，更為暢通國內大循環、建設全國統一大市場提供理論參考與實踐路徑，兼具重要理論與現實意義。

一、省際毗鄰塌陷區的核心內涵與理論界定

（一）區域發展差異的客觀規律與合理邊界

區域發展非均衡是經濟社會演進的客觀常態。我國幅員遼闊，各區域資源稟賦、區位條件、產業基礎差異顯著，必然形成發展梯度分化，這是契合經濟規律的客觀現象。區域發展初期，適度非均衡布局利于集中資源培育增長極，以極點突破帶動全域發展，是科學務實的發展選擇。

步入高質量發展新階段，區域發展核心矛盾從“追求增速”轉向“追求均衡提質”，若發展差距突破合理閾值，良性梯度將轉化為全域協同的核心阻礙。判斷區域差異合理性，核心并非數據差距大小，而是是否阻礙全國高質量發展、違背共同富裕要求、影響國家發展安全。當省際交界區域滯后演變為阻斷要素流動、割裂產業鏈條、侵蝕民生福祉、拖累全域效能的系統性問題，便成為亟需統籌攻堅的戰略課題。

（二）省際毗鄰塌陷區的本質界定

省際毗鄰塌陷區，特指跨兩省及以上行政交界的邊緣區域，受行政壁壘、政策傾斜不均、中心城市要素虹吸、跨域協同缺失等因素影響，與省內核心區、發達地區形成遠超合理區間的發展鴻溝，在經濟能級、產業層級、公共服務、要素集聚、基層治理等方面呈現全方位洼地化特征，其失衡態勢已阻礙省際協同、拖累全域發展、威脅區域穩定，是新階段區域發展的核心短板。

此類區域地處行政末梢、政策傳導末端、資源投放尾端，重大項目、財政資金、政策紅利覆蓋不足，發展水平遠落后于省內核心板塊。需明確的是，普通省際邊緣欠發達區域不等同于塌陷區，唯有差距過度失衡、負面影響全域、危及民生與安全的省際毗鄰區域，才是本文核心治理對象。

二、省際毗鄰塌陷區的典型特征與現實表征

結合武陵山、秦巴山、淮海經濟區等六大典型區域實際，省際毗鄰塌陷區呈現六大核心特征：

（一）區位末梢化，政策輻射覆蓋不足

區域位于省際交界地理末梢，遠離核心增長極，深陷政策、資源、產業、基建落地末端盲區。各省規劃優先聚焦中心城區與核心腹地，交界地帶長期被排除在發展重點之外，政策紅利與優質要素傳導損耗嚴重，難以獲得均等發展扶持，陷入“無人重視、無人統籌”的發展困境。

（二）差距懸殊化，發展鴻溝持續固化

相較于省內發達區域，塌陷區發展差距呈斷崖式、固化態勢，突破良性梯度極限。武陵山、秦巴山等連片特困區域，縣域人均GDP普遍低于省均40%以上，部分僅為發達地市三分之一，城鎮化率差距達15—30個百分點；淮海、粵湘贛交界區域毗鄰世界級城市群，人均生產總值僅為核心區三分之一至四分之一，居民收入差距超2倍。區域產業以傳統農業、低附加值粗加工為主，高端要素集聚能力薄弱，自我追趕動力嚴重不足。

（三）發展空心化，內生造血動能匱乏

產業結構低端固化、城鎮品質偏低、公共服務供給不足是共性短板。優質要素持續被中心城市單向吸附，本地產業同質化、碎片化、低端化突出，產業鏈競爭力薄弱，空心化趨勢加劇；教育、醫療等民生配套短板明顯，優質資源匱乏，既無法滿足群眾需求，又削弱要素集聚能力，形成“要素外流—發展滯后”惡性循環，內生動力亟待激活。同時，數字新基建布局滯后，新舊動能轉換放緩，進一步加劇區域邊緣化。

（四）行政割裂化，府際協同壁壘凸顯

受行政區劃體制制約，塌陷區普遍存在跨域規劃不銜接、交通路網不對接、產業布局不同步、政策標準不互通、治理權責不清晰問題。各省秉持屬地管理思維，常態化跨省協同機制不健全，各自為政現象突出，即便資源互補性強，也因行政壁壘難以凝聚合力，行政壁壘成為破解塌陷困局的核心阻礙。

（五）全局梗阻化，拖累國家發展大局

塌陷區發展滯后絕非局部問題，而是制約全國區域協調的“中梗阻”、拖累高質量發展的全局性短板。其洼地效應阻斷要素自由流動、割裂產業鏈供應鏈布局、阻礙城市群聯動，弱化中心城市輻射力，拉低全域發展效能，制約國內大循環暢通，與新發展理念、中國式現代化本質要求相悖。

（六）治理薄弱化，雙重邊緣化困局顯現

省際交界地帶長期處于規劃、政策、資金、治理薄弱環節，重大項目與扶持資源落地偏少，面臨省級扶持不足、市級傾斜有限、縣級治理薄弱、跨域統籌缺失的困境。治理資源投入不足，治理能力有待提升，發展痛點長期無解，形成發展滯后與治理薄弱相互交織的雙重邊緣化困局。

三、省際毗鄰塌陷區的形成根源與深層機理

（一）行政本位思維凸顯，條塊分割制約發展

我國以省級行政區為核心的行政管理體制下，各省發展戰略優先布局核心板塊，資源、政策、項目向省會及都市圈集聚，對交界邊緣區域關注不足、投入有限。屬地本位思維與條塊分割模式，導致跨區域發展缺乏頂層制度保障，規劃、要素難以統一調配，行政壁壘是塌陷區形成的根本性、體制性根源。

（二）非均衡發展路徑依賴，資源向核心區集聚

長期非均衡發展戰略在培育增長極的同時，形成資源配置路徑依賴，優質要素持續向中心城市單向集聚，省際邊界區域處于資源投放底端，發展基礎不斷弱化，差距逐年累積。固化的發展慣性使失衡態勢難以通過市場自發調節扭轉，逐步形成發展塌陷。

（三）差距管控缺位，失衡糾偏不及時

區域發展前期重極點突破、輕差距管控，缺乏對發展梯度的動態監測與科學界定；步入高質量發展階段，針對性調控舉措不完善，過度失衡問題未能及時化解。各界對良性差異與塌陷失衡界定模糊，對塌陷苗頭預判干預滯后，局部落后演變為系統性塌陷，錯失最佳治理窗口期。

（四）跨域統籌不足，發展支撐根基薄弱

各級規劃多以行政轄區為邊界，對省際交界區域統籌布局弱化，規劃、項目、政策空白長期存在，發展支撐不足。缺乏統一規劃引領，基礎設施、產業布局分散雜亂，重復建設、資源浪費問題突出，難以形成規模效應，加劇區域邊緣化。

（五）中心城市虹吸過強，輻射帶動作用不足

周邊中心城市依托完善配套與優質服務，形成強要素虹吸效應，持續吸納邊界區域人口、資本、科創資源，輻射帶動作用未充分發揮。要素吸附力遠超輻射力，直接弱化邊緣區域發展根基，加劇產業與人口外流，區域發展活力不足。

（六）認知存在偏差，協同治理共識不足

各界對塌陷區的認知存在偏差，對其深層危害重視不夠，系統性理論研究與跨省專項治理政策欠缺，跨省份協同治理共識未完全凝聚，各方合力不足，錯失早期干預時機，小范圍滯后演變為全局性難題。

四、新階段省際毗鄰塌陷區的深層危害與多維影響

新階段塌陷區危害已從經濟層面延伸至經濟、社會、民生、安全、生態、戰略全維度，呈全局性、深層次特征，若不及時根治，將制約國家高質量發展大局。

（一）偏離新發展理念，阻滯中國式現代化進程

協調是新發展理念核心，共同富裕是中國式現代化本質要求。塌陷區長期存在持續拉大區域、城鄉差距，打破全國均衡發展布局，與以人民為中心的發展思想相悖，阻礙中國式現代化穩步推進。

（二）梗阻國內大循環，削弱高質量發展效能

要素自由流動、產業鏈協同聯動是新發展格局的核心支撐。塌陷區作為跨域聯動堵點，阻礙產業鏈跨域延伸、資源高效配置與城市群一體化發展，放緩全國統一大市場建設，降低資源配置效率，削弱國家經濟實力與發展韌性。

（三）拉大民生保障差距，延緩共同富裕實現

塌陷區民生配套供給不足、品質偏低，與發達地區公共服務差距顯著，群眾難以享有均等基本公共服務，獲得感、幸福感不足，貧富與區域差距持續存在，影響社會公平正義，延緩共同富裕進程。

（四）固化馬太效應，加劇區域失衡格局

塌陷區形成“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應，要素流失、產業空心、基建滯后等問題惡性循環，區域深陷低質量發展層級，自身突圍難度極大，且拖累周邊區域，加劇更大范圍發展失衡。

（五）誘發治理難題，影響區域安全穩定

人口持續外流引發鄉村空心、基層組織弱化、留守群體保障等問題，阻礙鄉村振興落地；行政壁壘阻斷城鄉要素流動，加劇城鄉失衡，易引發民生與穩定風險，影響區域和諧與基層安全。

（六）浪費國土空間，削弱生態安全屏障

交界區域國土空間開發滯后、利用粗放，生態、人文等特色資源未能轉化為發展優勢，造成資源浪費；跨域生態保護協同不足，水土流失、生態退化等問題顯現，削弱國家生態安全屏障功能，違背綠色發展理念。

五、破解省際毗鄰塌陷區困局的必要性、緊迫性與可行性

（一）事關全局、關乎根本，極端必要

破解塌陷區困局是新階段必須推進的戰略任務：是貫徹新發展理念、推進區域協調的核心要務，是暢通國內大循環、建設全國統一大市場的必然選擇，是實現共同富裕、維護公平正義的根本要求，是筑牢生態與基層安全屏障的戰略保障，更是培育新質生產力、激發全域活力的重要抓手。

（二）刻不容緩、勢在必行，現實緊迫

當前破解困局已到關鍵階段，拖延代價極大、治理難度劇增：發展差距持續固化，將徹底失去追趕機遇；國內大循環暢通迫在眉睫，塌陷區梗阻效應凸顯；2035年共同富裕目標臨近，民生短板亟待補齊；區域治理與社會風險累積，需及時防范化解；新一輪科技革命機遇窗口期有限，必須搶抓轉型。

（三）條件具備、基礎夯實，切實可行

新階段破解困局具備堅實基礎與可行路徑：政策層面，國家出臺系列跨區域協同扶持政策，頂層支撐有力；經濟層面，我國綜合國力提升，具備充足財力與產業基礎，全國統一大市場建設助力要素流動；實踐層面，萬達開統籌發展區探索出可復制的協同治理模式，累計推進重大合作項目89個、重點事項198項，區域GDP占比顯著提升，為全國提供實踐借鑒；資源層面，塌陷區擁有生態、人文等特色稟賦，具備轉型潛力；機制層面，跨域協同共識逐步凝聚，為治理掃清思想障礙。

六、新階段破解省際毗鄰塌陷區困局的總體思路與實施方略

（一）總體治理思路與核心原則

立足區域協調發展戰略全局，秉持頂層統籌、破立結合、分類施策、協同聯動、長效長治原則，以打破行政壁壘為突破口，以補齊發展短板為著力點，以激活內生動力為核心，以培育增長極為引擎，構建跨區域一體化治理體系，推動塌陷區實現從洼地到高地的跨越式蝶變。

（二）強化國家頂層統籌，破除行政壁壘桎梏

建立國家級、常態化、實體化跨區域協同治理機構，打破屬地本位與行政分割桎梏。將六大典型塌陷區納入國家級區域專項規劃，實施“一區一策”統籌，明確發展定位、產業方向、基建布局與政策體系，賦予跨域機構統籌規劃、資源調配、權責協調、督導落實權限，實現全國“一盤棋”推進。借鑒萬達開經驗，由國家牽頭搭建協同平臺，理順跨省權責關系，破除治理壁壘。

（三）實施超常規政策傾斜，補齊發展核心短板

轉變資源投放慣性，構建國家、省級雙重政策傾斜機制，出臺特惠性扶持政策，改變邊界區域資源覆蓋不足現狀。聚焦交通、產業、民生、數字基建四大領域，布局重大工程項目，打通省際斷頭路，構建跨省交通網絡；補齊教育、醫療、養老等民生短板，推進公共服務均等化；布局5G、工業互聯網等新基建，以新質生產力賦能轉型，夯實發展根基。

（四）構建一體化協同機制，實現全域聯動發展

推行規劃同編、交通同網、產業同鏈、服務同享、生態同治、利益共享、責任共擔的跨省協同模式，建立長效化制度機制。聯合編制統一發展規劃，杜絕規劃沖突；統籌基礎設施互聯互通；共建錯位互補的特色產業集群，避免同質化競爭；統一公共服務標準，實現資質互認、人才互通；協同開展生態保護；建立財稅分成與利益共享機制，凝聚治理合力。萬達開構建的三級協同機制、跨界流域共治模式，為該路徑提供了實踐范例。

（五）堅持分類精準施策，激活內生造血動能

立足不同塌陷區稟賦差異，因地制宜精準施策，杜絕一刀切治理。生態型區域堅守生態底線，發展生態康養、鄉村文旅、特色農業，打造綠色發展示范區；資源型區域推動傳統產業綠色轉型與精深加工，延伸產業鏈、提升附加值；毗鄰城市群區域主動承接產業轉移，培育配套產業集群，走出差異化發展之路。

（六）培育跨省域中心城市，打造核心增長引擎

塌陷區發展乏力的核心癥結是缺少核心增長極，需重點培育跨省域中心城市。篩選交界核心節點城市，每個塌陷區打造1—2座中心城市，集中資源全方位賦能，提升城市首位度，打造經濟、交通、產業、服務、治理五大中心，賦予先行先試權限，構建跨省協同共同體，形成“中心引領、縣域配套、全域崛起”格局。萬達開以萬州為核心培育跨省中心城市，有效發揮了輻射帶動作用。

（七）激活沉睡要素資源，筑牢長效發展支撐

完善人才引進、返鄉創業、企業扶持全鏈條政策，優化營商環境，吸引優質要素回流。深挖區域特色資源，推動資源優勢向產業、經濟、民生優勢轉化。實施返鄉創業工程，出臺稅收、金融、場地扶持政策，培育本土市場主體，扭轉要素外流態勢，筑牢長效發展根基。

（八）搭建動態監測體系，防范失衡反彈風險

建立國家級塌陷區發展差距監測預警體系，動態跟蹤經濟、要素、民生、治理等核心指標，科學劃定預警線。實施分層精準調控，對苗頭性失衡問題提前介入、快速處置，常態化鞏固治理成效，杜絕反彈回潮，保障區域長效穩定發展。

省際毗鄰塌陷區是我國區域發展不平衡不充分問題的集中體現，是推進區域協調、實現共同富裕、建設現代化國家必須攻克的難題。其形成非一日之積，治理亦非一蹴而就，需精準施策、久久為功。

站在新的歷史起點，新一輪科技革命縱深推進，新質生產力蓬勃興起，全國統一大市場加快建設，為塌陷區轉型帶來重大機遇。心懷“國之大者”，踐行新發展理念，以統籌之力破行政壁壘、以超常之舉補發展短板、以精準之策激內生活力、以長久之功謀長效振興，必能攻克這一歷史性難題。

征程萬里風正勁，重任千鈞再出發。我們堅信，隨著治理舉措落地見效，昔日行政末梢將成開放樞紐，昔日發展洼地將蝶變協調高地，昔日薄弱區域將建幸福家園，為推進中國式現代化、實現中華民族偉大復興注入強勁動能！