人民法院案例庫:行政賠償要彌補當事人實際損失的理解與運用

——余某仕訴廣西壯族自治區平南縣人民政府行政賠償案

入庫編號：2025-12-3-020-001 / 行政 / 行政賠償 / 最高人民法院 / 2024.11.11 / （2023）最高法行再230號 / 再審 / 入庫日期：2025.07.02 / 修改日期：2025.07.17

裁判要旨

1.行政賠償要彌補當事人的實際損失。無論是土地整治所導致的青苗清理，還是土地征收所導致的青苗清理，都應對實際產生的損失進行填平，不應因產生原因不同而采取不同的標準。行政相對人要求依法補償的，人民法院應予支持。

2.依法行政是國家行使公權力的核心原則，在行政補償、賠償程序中，行政機關行使行政職權確定補償、賠償標準時應當遵守合法合理、程序正當等基本原則，不應在缺乏明確法定事由的情形下以內部函件等形式降低相應補償、賠償標準。人民法院應當支持依法行政，監督行政機關依法承擔賠償責任，保護行政相對人合法權益，維護社會和諧穩定。

關鍵詞：行政；行政賠償；土地綜合整治；賠償標準；實際損失

基本案情

2020年，廣西壯族自治區平南縣人民政府組建土地綜合整治工作領導小組，推動實施平南縣土地綜合整治項目。2021年8月20日，土地綜合整治工作專班向成員單位廣西壯族自治區平南縣農文旅投資發展有限公司（以下簡稱農文旅公司）作出《關于平南縣土地綜合整治項目青苗補償款標準的復函》（以下簡稱《復函》）載明：青苗補償款按照《平南縣人民政府辦公室關于印發平南縣新一輪被征土地青苗和地上附著物拆遷補償標準的通知》（平政辦發〔2020〕11號）（以下簡稱11號文件）相關要求進行計算。同時縣委縣政府要求，石硤龍眼和柑桔類賠補不得高于人民幣1萬元（幣種下同）每畝。但是11號文件載明：龍眼、荔枝樹根據樹冠、胸徑等不同，補償標準為每畝1千元—3萬元。2021年12月10日，原告余某仕種植的2.668畝龍眼樹被強制清理。余某仕提起訴訟稱，其龍眼樹自1993年開始種植，符合最高等級條件，應當按照11號文件規定的最高每畝3萬元進行賠償。

2023年10月27日，廣西壯族自治區貴港市中級人民法院作出（2023）桂08行初10號行政判決：一、確認平南縣政府強制清除余某仕種植土地上附著物的行為違法；二、責令平南縣政府采取補救措施，對余某仕實際被清表土地面積及地上附著物進行查實,并于本判決發生法律效力之日起60日內協商賠償或作出賠償決定；三、駁回余某仕的其他訴訟請求。2023年10月27日，廣西壯族自治區高級人民法院作出（2023）桂行終 964 號行政判決：維持一審判決第一項、第三項；撤銷一審判決第二項；責令平南縣政府于判決生效之日起30日內賠償余某仕地上物損失2.668萬元。宣判后，余某仕申請再審。

最高人民法院作出（2023）最高法行申 3824 號行政裁定：本案由本院提審。2024年11月11日，最高人民法院作出（2023）最高法行再230號行政判決：一、維持貴港市中級人民法院（2023）桂08行初10號行政判決第一項；二、撤銷貴港市中級人民法院（2023）桂08行初10號行政判決第二項、第三項；三、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2023）桂行終964號行政判決；四、責令平南縣政府于本判決生效之日起30日內賠償再審申請人余某仕地上物損失80040元。

裁判理由

最高人民法院經審查認為，涉案強制清理行為發生于平南縣政府組織實施的土地綜合整治工作中，其法律責任應由平南縣政府承擔；強制清理行為未取得實際種植人余某仕的同意，應當確認違法；以及土地面積應按照余某仕起訴的面積進行認定，一、二審法院已經詳細論述，予以認可，不再贅述，故本案再審階段的核心是賠償標準問題。

其一，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第四十七條第一款規定，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規定，在行政賠償、補償案件中，因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。平南縣政府清理前未充分做好青苗清點、登記工作，現已不具備重新核查條件，現有證據顯示余某仕自1993年開始在案涉土地上種植龍眼，距強制清理時已有28年，余某仕認為涉案龍眼樹符合11號文件規定的最高等級標準具有合理性，且沒有相反證據推翻，故應當予以支持。

其二，《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（法釋〔2022〕10號）第二十七條規定，違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財產損害，不能返還財產或者恢復原狀的，按照損害發生時該財產的市場價格計算損失。市場價格無法確定，或者該價格不足以彌補公民、法人或者其他組織損失的，可以采用其他合理方式計算。由此可見，賠償的基本要求是要彌補當事人的實際損失。就本案而言，雖然不是土地征收，而是土地整治工作，但是土地整治所導致的青苗清理，和土地征收所導致的青苗清理，后果相同，都應當對實際產生的損失進行填平，不應當因產生原因不同而采取不同的標準。對于土地征收過程中的青苗損失補償，11號文件規定了明確的標準，其中龍眼樹根據樹冠、胸徑、實生或嫁接等因素規定了九個等級，每畝補償價格一千元至三萬元不等。《復函》規定石硤龍眼和柑桔類賠補不得高于每畝一萬元，明顯低于11號文件規定的標準，且11號文件的制發時間距強制清理僅僅一年，故應認為《復函》規定的標準不能彌補當事人的實際損失，不能采用該標準進行賠償。

其三，11號文件系平南縣政府第80次常務會議討論通過，而《復函》是平南縣政府成立的土地綜合整治工作專班向農文旅公司制發的內部函件，僅僅通過一個復函的形式，就排除了11號文件的適用，將石硤龍眼和柑桔類的最高補償標準從3萬元降低到1萬元，程序上缺乏正當性。

關聯索引

《最高人民法院關于適用的解釋》（法釋〔2018〕1號）第47條第1款 《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（法釋〔2022〕10號）第27條

一審：廣西壯族自治區貴港市中級人民法院（2023）桂08行初10號行政判決（2023年6月19日）

二審：廣西壯族自治區高級人民法院（2023）桂行終964號行政判決（2023年10月27日）

其他審理程序：最高人民法院（2023）最高法行申 3824 號行政裁定（2024年8月12日）

再審：最高人民法院（2023）最高法行再230號行政判決（2024年11月11日）