為規范本市工業用地二級市場管理，彰顯工業用地的公共資源和生產資料屬性，推動土地要素暢通流動，提高資源市場化配置效率，發揮有為政府的作用，突出產業發展導向和空間保障，促進工業用地資源要素對發展新質生產力和推進新型工業化建設的保障作用，近日市規劃資源局會同市經濟信息化委、市國資委和市市場監管局正式印發《上海市工業用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。

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背景情況

黨的二十屆三中全會提出“優化工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場”。上海市委五次全會提出“加快發展建設用地二級市場”?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》將“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”列為“十五五”期間的戰略任務?！渡虾Ｊ袊窠洕蜕鐣l展第十五個五年規劃綱要》提出“加強土地全周期價值管理”。

工業用地作為實體經濟發展的核心載體，其二級市場的健康運行直接關系到土地資源集約利用與產業發展活力提升。近年來，本市圍繞工業用地保量控價、降本增效出臺了多項政策舉措，持續優化營商環境，維護工業用地市場秩序。為深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，落實市委市政府工作要求，市規劃資源局會同相關市級部門，多次組織市、區相關部門、園區平臺、企業和協會開展研討與意見征詢，圍繞工業用地使用權轉讓、出租、抵押管理及平臺建設、綜合服務等方面，進一步細化明確具體管理要求和工作舉措，形成本《辦法》。

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主要考慮

從堅持工業用地基礎性特點與生產資料屬性出發，緊緊圍繞“規范二級市場交易行為，強化產業準入、多部門協同治理及價格管理，推動土地資源要素更好服務新質生產力和新型工業化建設”的工作目標，確立以下四項原則：

堅持規劃引領、加強產業引導。強化產業發展空間保障，確保資源配置符合發展定位、產業布局和行業準入要求。

堅持依法合規，統一規范管理。重點針對土地交易及整宗地一并交易的情況，轉讓形式上包括物權改變和股權實控人改變。

堅持質效導向，落實“保量控價”。規范轉讓、出租行為和價格機制，防止工業用地市場價格異常波動。

堅持有為政府，建設有效市場。建立多部門協同機制、加強全過程統一管理，強化“高效辦成一件事”理念，推動流程簡化、信息集聚等。

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政策要點

（一）明確適用范圍

適用于本市范圍內以出讓方式取得的國有工業用地使用權（下稱“工業用地使用權”）的轉讓、出租、抵押行為，重點針對土地交易及土地連同地上建筑物、構筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。

（二）完善轉讓規則

1、工業用地轉讓形式和條件。各類導致工業用地使用權轉移的行為都視為工業用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的工業用地使用權轉移。

工業用地使用權整宗地轉讓需經出讓人同意。工業用地使用權人的股權結構、出資比例變化導致實際控制人發生改變，可能導致不符合規劃、產業用地準入要求等，應當事先經出讓人同意；國有建設用地使用權出讓合同另有約定的，從其約定。轉讓對象應當為符合產業發展導向的企業。《辦法》對土地分割轉讓、合并轉讓和預告登記轉讓也作了進一步規范。

2、工業用地轉讓價格。為維護工業用地價格平穩，強化對實體經濟的支撐，根據《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、國務院辦公廳《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，《辦法》規定土地使用權交易價格比同期同區域同類工業用地使用權出讓價格低20％以上的，市、區人民政府可行使優先購買權；比同期同區域同類工業用地使用權出讓價格高20%以上的，區人民政府可依法采取必要的限制措施。出讓合同對轉讓價格有約定的，應當符合相關約定。

3、工業用房轉讓管理。為落實“工業姓工”，《辦法》規定工業用房的轉讓對象應當符合產業發展導向以及出讓合同、產業發展合作協議約定，國家公告開發區內的工業用房轉讓應當征求開發區管理機構的意見。園區平臺、領軍企業轉讓工業用房，應經產業部門或開發區管理機構組織相關部門審核轉讓方案，報區人民政府（管委會）審定。

4、轉讓統一監管。明確轉讓行為監管的職責分工，區人民政府依法依規實施工業用地使用權轉讓行為的統一監管。市相關部門按職責加強對涉地企業股權轉讓、涉地資產處置、涉地司法處置的協同監管。

（三）規范出租管理

重點明確工業用地用房出租利用需符合產業導向，加強日常巡查監管。探索構建工業用地和工業用房的租金體系和租賃登記備案制度，合理引導市場租金水平，強調園區平臺、領軍企業物業出租價格需遵循開發區相關管理要求。

（四）完善抵押機制

重點明確工業用地抵押價值不得超出合同剩余年期地價與合法建（構）筑物及其他附著物殘值之和；抵押權實現應當符合法律法規規定和出讓合同約定。抵押權實現時，抵押物競買人資格應征詢產業部門、規劃資源部門和園區管理機構的意見，后續開發利用需符合產業導向和規劃土地管理要求。

（五）健全交易平臺

1、轉讓平臺。以上海市土地交易市場為基礎，建立健全工業用地二級市場交易服務平臺，承擔信息發布匯集、轉讓交易實施、監測統計分析、政策咨詢服務等功能，保障交易安全。涉及本市工業用地整宗地轉讓，包括土地分割轉讓、合并轉讓、預告登記轉讓，及其他依法依規依約的情形，納入二級市場平臺實施交易。涉及其他交易事項的，經營主體可自行交易，也可委托二級市場平臺進行交易。

2、轉讓流程。形成“交易申請—信息發布—產業準入—合同簽訂—履約服務”的工作流程。

（六）提升服務水平

1、加強市場交易綜合服務。提出建立全市工業用地用房集成數據平臺，發布供需信息，開展工業用地價格監測；推動交易與登記聯辦；加強與相關部門合作，提供金融、法律、建設等相關咨詢服務，以及項目招商推介等服務。

2、加強部門工作聯動。與市場監管部門、司法機構、涉地資產處置機構做好工作銜接。

3、加強全周期履約監管。本市規劃資源、產業、市場監管、國資等部門建立全周期履約監管機制，對工業用地用房的轉讓、出租、抵押等交易行為和使用狀況實施全過程動態監測。屬地政府（開發區管理機構）以及相關部門應當主動對接經營主體需求，協調解決其在土地開發、用房利用中涉及的產業準入、規劃實施、生態環境、權屬登記等方面的困難和問題，強化全生命周期履約跟蹤與服務保障。

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政策意義

通過建立多部門聯合監管機制、健全規則完善機制，重點規范存量工業用地使用權交易秩序；通過轉讓、出租行為管理及價格引導，形成二級市場土地要素價格與工業用地基礎屬性相匹配、功能相吻合的推動機制；通過健全交易平臺、促進信息集聚、提升交易服務等，激發市場交易活力，提高存量工業用地市場化配置效率。 相關措施與現有產業政策、土地政策充分銜接，是推動工業用地高質量利用、提升產業空間治理效能的重要舉措。

供稿：產業處、土地交易中心

上觀號作者：上海規劃資源