2026.05.25

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作者 |第一財經 祝嫣然

為促進基本公共服務均等化水平明顯提升，有力支撐深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，國務院日前印發《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》（下稱《意見》）。

“十五五”規劃綱要提出，全面推進常住地提供基本公共服務。《意見》聚焦未落戶常住人口在教育、住房、社保、就業、社會救助等方面的急難愁盼，提出一系列增量政策、細化舉措和實施要求，

基本公共服務一頭連著民生冷暖，一頭連著發展信心。業內專家表示，推行常住地提供基本公共服務，有利于讓更多人在常住地安下心、扎下根、有奔頭，把人口流動帶來的發展活力轉化為擴大內需的現實動力，促進人口、產業、公共服務布局更加協調，為暢通國民經濟循環、加快構建新發展格局提供有力支撐。

中國宏觀經濟研究院社會發展研究所所長劉旭表示，推動公共服務“隨人走”，是順應人口流動發展規律、優化民生保障制度設計的重大政策取向，旨在通過打破地域與身份界限，加快實現常住人口同等享有基本公共服務。《意見》推動公共資源配置與常住人口規模相匹配、公共服務制度與人口跨域流動相銜接、服務經辦方式與服務接續享有要求相適應，持續優化完善“隨人走”的政策支撐和要素保障體系。

公共服務“隨人走”

近年來，我國深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，統籌戶籍制度改革和常住地提供基本公共服務，城鎮基本公共服務供給擴面提質。2025年末，我國常住人口城鎮化率已達67.89%。在國家基本公共服務標準規定的81個項目中，約四分之三已實現按常住地提供。

同時也要看到，我國戶籍與常住人口城鎮化率還有較大差距，意味著大量“人戶分離”人口長期工作居住在城鎮。保障這些未落戶人口公平享有常住地基本公共服務，是提升城鎮化質量的一項重要任務。

科學有序推進農業轉移人口市民化，是新型城鎮化的首要任務。國家統計局《農民工監測調查報告》顯示，2025年末在城鎮居住的進城農民工有1.3億人。再加上隨遷子女和老人，進城農民工及其隨遷家屬在1.7億人左右。這類群體最關心的是穩定就業、子女教育、住房保障、社會保險等問題。

此外，加快都市圈同城化步伐，推進公共服務便利共享是關鍵。我國已批復實施21個重點都市圈，因就業、就醫、就學、居住等原因，都市圈內形成了大量城市間流動人口。比如，首都都市圈日均有約40萬居住在環京地區的人口進京通勤，緊鄰上海的昆山花橋鎮承接了相當規模的上海外溢居住人口。這類群體最關心的是社保關系轉移接續、異地就醫直接結算、服務事項跨城通辦等問題。推行常住地提供基本公共服務，保障城市間流動人口連續享有基本公共服務，有利于加快培育一批同城化程度高的現代化都市圈。

中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力強調，推行常住地提供基本公共服務，有利于推動符合條件的農業轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等公共服務權利，讓能進城、愿進城的農業轉移人口更快更好地融入城鎮。加快補齊縣城公共服務短板，有利于增強城鎮綜合承載能力，促進潛力地區農業轉移人口就近就地城鎮化。

聚焦急難愁盼

隨遷子女教育是流動人口家庭最大的關切，也是流動人口家庭更好地融入城市的重要標志。《意見》要求學齡人口流入多的城市做好存量學位資源挖潛和整合利用，按需新增學位，鞏固提升義務教育階段隨遷子女就讀公辦學位比例；對暫時無法保障義務教育階段公辦學位的，要求常住地政府切實落實購買學位責任，減輕隨遷子女家庭教育支出負擔。同時，推動將隨遷子女納入常住地學前教育、高中階段教育公共服務范圍。強調落實符合條件的隨遷子女在常住地參加升學考試政策。

習近平經濟思想研究中心主任、研究員史育龍撰文分析，相關部署抓住了流動人口家庭最牽掛的問題，有利于促進教育機會公平，增強流動人口家庭在常住地長期發展的信心，用情聚力解決群眾急難愁盼。

安居是樂業的前提。住房、社保、醫保等直接關系到未落戶常住人口能否在城里“住得下、穩得住、有保障”。《意見》提出，推動更多城市將穩定就業居住的未落戶常住人口家庭納入公租房保障范圍。在社保方面，全面取消在就業地參加職工社會保險的戶籍限制，健全農民工、靈活就業人員、新就業形態人員參加社會保險制度。在醫保方面，加力落實持居住證參加城鄉居民基本醫療保險政策，對持居住證參保人員按照戶籍人口相同標準給予財政補助，加強異地就醫直接結算管理服務。

史育龍表示，一系列暖心務實舉措，有效提升流動人口社會保障整體水平，推動勞動者在就業地安心參保、持續享有各項保障。這些制度設計既充分考慮未落戶常住人口及其家庭的現實需求，也注重服務的均等化和政策的可持續性，有利于把基本公共服務更加精準、有效地送到常住人口身邊。

就業是最大的民生，也是未落戶常住人口融入城市的重要基礎。《意見》提出，對符合條件的城鎮常住人口依申請認定為就業困難人員，按規定落實就業援助政策；加強農民工職業教育和培訓，支持其參與職業資格評價、職業技能等級認定、專項職業能力考核等技能人才評價。在兜底保障方面，逐步將未落戶常住人口納入常住地兒童關愛、養老助老、社會救助、扶殘助殘等基本公共服務范圍，重點完善流動兒童關愛、臨時救助等政策。

健全長效機制

常住地提供基本公共服務，涉及群眾現實需求和長遠保障，既要完善設施供給，也要強化制度銜接。推動服務跟著人走，關鍵在于健全與常住人口變化相適應的資源配置和支撐保障機制。

《意見》圍繞設施布局、財政轉移支付、建設用地配置、區域共建共享、服務事項協同經辦、常住人口登記統計等方面完善政策安排，為常住地提供基本公共服務穩妥有序落地提供保障。

常住地提供基本公共服務，首先要把公共服務資源配置同常住人口規模、結構和流動趨勢更好地銜接起來。《意見》提出，開展常住人口總量、結構、流動趨勢和公共服務需求預測，按常住人口和服務半徑完善公共服務設施空間布局，加強人口流入城市和縣城公共服務能力。針對教育、醫療、社區服務等重點領域，支持建設公辦普通高中，加強人口流入地醫院病房改造提升，開展社區嵌入式服務設施建設和運營管理。相關部署有利于提升公共服務供給的精準性、均衡性和可及性。

常住地提供基本公共服務，既要明確服務對象，也要完善保障條件。《意見》提出，要根據基本公共服務覆蓋常住人口進度，完善相關轉移支付考慮常住人口因素進行分配的做法，鼓勵省級財政轉移支付加強對人口流入地的財力支持；建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，增加人口流入地民生建設用地指標。

史育龍認為，財政、土地等要素保障機制的進一步完善，有利于推動公共資源配置及時跟上人口流動變化，切實增強人口流入地的公共服務承載能力。

我國城市和縣城數量多，類型豐富，既有超大特大城市，也有一般城市和縣城，既有人口流入地，也有人口流出地。不同類型的城市、城市內不同縣（市），因常住人口的規模、類型和結構不同，對應的基本公共服務供給和需求也有所不同。《意見》提出，要“一城一策”建立健全常住地提供基本公共服務制度。

史育龍表示，推行常住地提供基本公共服務是一項系統性、漸進式改革。各地人口流入規模、公共服務基礎和財政承受能力不同，推進過程中既要積極作為，也要穩妥有序，堅持盡力而為、量力而行。人口流入城市和縣城要加大基本公共服務供給力度，增量資源優先保障未落戶常住人口公平享有基本公共服務；超大城市要按照常住人口規模目標，轉變城市發展方式，因城施策積極探索；人口總量穩定或流出的城市和縣城要根據實際居住人口數量和結構優化資源配置，做到提質增效。

微信編輯| 雨林

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