城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，大約四分之三的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，持居住證的未落戶(hù)常住人口均可享有

文｜《財(cái)經(jīng)》記者 孫穎妮

編輯 | 王延春

中國(guó)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活但未落戶(hù)的群眾超過(guò)2.5億人，持居住證的未落戶(hù)常住人口與戶(hù)籍人口同等享有當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)。

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），提出由常住地提供基本公共服務(wù)，逐步消除基本公共服務(wù)與戶(hù)籍掛鉤因素，促進(jìn)未落戶(hù)常住人口與戶(hù)籍人口同等享有基本公共服務(wù)。

這是國(guó)家層面首份圍繞常住地提供基本公共服務(wù)出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)文件，是中國(guó)公共服務(wù)供給的一次重大改革，引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)常住地提供基本公共服務(wù)，《實(shí)施意見(jiàn)》提出了六個(gè)方面重點(diǎn)任務(wù)，包括加強(qiáng)隨遷子女教育保障、擴(kuò)大公租房保障范圍、健全就業(yè)地參加職工社會(huì)保險(xiǎn)制度、加強(qiáng)常住地基本醫(yī)療保障、強(qiáng)化就業(yè)基本公共服務(wù)、完善兜底性基本公共服務(wù)。

“應(yīng)該說(shuō)，這份文件具有一定標(biāo)志性的意義。”5月26日，國(guó)家發(fā)展改革委副主任鄭備在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上介紹該《實(shí)施意見(jiàn)》時(shí)表示，中國(guó)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活但未落戶(hù)的群眾超過(guò)2.5億人，其中，進(jìn)城農(nóng)民工及隨遷家屬有1.7億人。“推行常住地提供基本公共服務(wù)，讓新市民在穩(wěn)定就業(yè)居住的城市，獲得隨遷子女教育、住房保障、就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的基本服務(wù)，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一項(xiàng)迫切任務(wù)，是廣大新市民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益訴求。”

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院副研究員李棟表示，此次《實(shí)施意見(jiàn)》的發(fā)布是公共服務(wù)由“依賴(lài)戶(hù)籍”向“常住地提供”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著國(guó)家區(qū)域和空間治理邏輯從“身份管控”向“契約服務(wù)”的底層轉(zhuǎn)變。

打破限制，外地戶(hù)籍可享教育、住房等同城服務(wù)

長(zhǎng)期以來(lái)，教育、住房、社保醫(yī)療等核心公共服務(wù)與戶(hù)籍深度綁定，導(dǎo)致眾多為城市建設(shè)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的外來(lái)務(wù)工人員、新市民，受戶(hù)籍壁壘限制，無(wú)法平等享受流入地公共服務(wù)。

這種服務(wù)與居住身份脫節(jié)的現(xiàn)狀，催生了留守兒童、留守老人、家庭分居等一系列社會(huì)民生問(wèn)題。

隨遷子女教育問(wèn)題最受流動(dòng)人口家庭牽掛，此次《實(shí)施意見(jiàn)》將加強(qiáng)隨遷子女教育保障放在了重點(diǎn)任務(wù)中的首位，提出學(xué)齡人口流入多的城市政府做好存量學(xué)位資源挖潛和整合利用，按需新增學(xué)位，鞏固提升義務(wù)教育階段隨遷子女就讀公辦學(xué)位比例。

對(duì)暫時(shí)無(wú)法保障義務(wù)教育階段公辦學(xué)位的隨遷子女，常住地政府切實(shí)落實(shí)購(gòu)買(mǎi)學(xué)位責(zé)任，減輕隨遷子女家庭的教育支出負(fù)擔(dān)。隨遷子女在義務(wù)教育階段因常住地變化或父母工作調(diào)動(dòng)等需要轉(zhuǎn)學(xué)的，常住地政府按規(guī)定予以保障。

在5月26日的政策例行吹風(fēng)會(huì)上，教育部基礎(chǔ)教育司負(fù)責(zé)人游森表示，下一步，教育部將落實(shí)由常住地提供基本公共教育服務(wù)。一方面，建立基本公共教育服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)強(qiáng)化人口流入地政府責(zé)任。另一方面，加快推進(jìn)基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)。

教育之外，住房也是另一項(xiàng)重大民生問(wèn)題，《實(shí)施意見(jiàn)》指出，擴(kuò)大公租房保障范圍，推動(dòng)更多城市將穩(wěn)定就業(yè)居住的未落戶(hù)常住人口家庭納入公租房保障范圍，按照就業(yè)居住年限、住房困難程度確定保障對(duì)象，穩(wěn)步推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度等舉措。

為落實(shí)任務(wù)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)徐亮表示，下一步住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將細(xì)化政策舉措，指導(dǎo)各地優(yōu)化公租房政策，制定完善未落戶(hù)常住人口家庭申請(qǐng)準(zhǔn)入條件，明確就業(yè)、居住年限要求，住房、收入困難標(biāo)準(zhǔn)。

社保方面，《實(shí)施意見(jiàn)》指出，全面取消在就業(yè)地參加職工社會(huì)保險(xiǎn)的戶(hù)籍限制，大力推進(jìn)全民參保計(jì)劃，引導(dǎo)支持各類(lèi)勞動(dòng)者在就業(yè)地參加職工社會(huì)保險(xiǎn)。

同時(shí)，健全農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)制度，完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，研究促進(jìn)靈活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策措施，將新就業(yè)形態(tài)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到更多地方和平臺(tái)企業(yè)。持續(xù)推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工按項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，穩(wěn)妥推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，鞏固工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌成效。

醫(yī)療方面，《實(shí)施意見(jiàn)》提出，加強(qiáng)常住地基本醫(yī)療保障，加力落實(shí)持居住證參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策，加強(qiáng)異地就醫(yī)直接結(jié)算管理服務(wù)等舉措。

對(duì)此，國(guó)家醫(yī)保局規(guī)劃財(cái)務(wù)和法規(guī)司司長(zhǎng)蔣成嘉表示，下一步，將按照《實(shí)施意見(jiàn)》部署，進(jìn)一步擴(kuò)大異地就醫(yī)直接結(jié)算險(xiǎn)種范圍，進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)職工醫(yī)保個(gè)人賬戶(hù)跨省共濟(jì)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更多高頻服務(wù)事項(xiàng)“異地可辦、就近能辦”。

就業(yè)方面，《實(shí)施意見(jiàn)》指出，強(qiáng)化就業(yè)基本公共服務(wù)，對(duì)符合條件的城鎮(zhèn)常住人口，依申請(qǐng)認(rèn)定為就業(yè)困難的人員，按規(guī)定落實(shí)就業(yè)援助政策，支持農(nóng)民工參與技能人才評(píng)價(jià)等舉措。

《實(shí)施意見(jiàn)》還指出，完善兜底性基本公共服務(wù)，提出逐步將未落戶(hù)常住人口納入常住地兒童關(guān)愛(ài)、養(yǎng)老助老、社會(huì)救助、扶殘助殘等基本公共服務(wù)范圍。

直面落地挑戰(zhàn) ，多項(xiàng)保障助力改革推進(jìn)

《實(shí)施意見(jiàn)》明確了各項(xiàng)公共服務(wù)“隨人走”改革的具體任務(wù)，但這項(xiàng)面向數(shù)億群眾的改革，在落地過(guò)程中必然面臨諸多挑戰(zhàn)。《財(cái)經(jīng)》注意到，此次文件也配套出臺(tái)了多項(xiàng)支撐保障措施。

當(dāng)更多常住人口都同樣享受城市的教育、養(yǎng)老等公共資源時(shí)，短時(shí)間內(nèi)必然導(dǎo)致流入地在教育等方面的公共服務(wù)壓力陡增、供需嚴(yán)重失衡。

對(duì)此，《實(shí)施意見(jiàn)》提出了優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施空間布局的保障舉措，提出開(kāi)展常住人口總量、結(jié)構(gòu)、流動(dòng)趨勢(shì)和公共服務(wù)需求預(yù)測(cè)，按常住人口和服務(wù)半徑完善公共服務(wù)設(shè)施空間布局，優(yōu)化建設(shè)運(yùn)行資金分配、人力資源配置，加強(qiáng)人口流入城市和縣城的公共服務(wù)能力。

建立健全基礎(chǔ)教育各學(xué)段學(xué)齡人口變化和教育資源需求監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，根據(jù)學(xué)齡人口“洪峰”推移靈活設(shè)置各學(xué)段學(xué)位。

加強(qiáng)人口流入地醫(yī)院病房改造提升，改善群眾就醫(yī)條件。開(kāi)展人口流入地社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，就近為隨遷老人、兒童、殘疾人提供照料看護(hù)服務(wù)。

在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，這樣做把公共服務(wù)設(shè)施布局從 “按戶(hù)籍靜態(tài)配” 改成“按常住人口動(dòng)態(tài)適配”，能夠避免政策一落地就擠兌、空轉(zhuǎn)。

同時(shí)，大城市學(xué)位、公租房等公共資源有限，短時(shí)間實(shí)現(xiàn)全部流動(dòng)人口的公共服務(wù)完全平等供給并不現(xiàn)實(shí)。

對(duì)此，《實(shí)施意見(jiàn)》提出規(guī)范基本公共服務(wù)梯度供給，對(duì)供需矛盾突出的基本公共服務(wù)，各地可通過(guò)積分制等方式，在一定時(shí)期內(nèi)采取以就業(yè)、居住等時(shí)間因素為主要條件的梯度供給辦法。

這種做法也意味著政策不會(huì)搞 “一刀切”，而是用居住、就業(yè)年限、社保年限等條件積分排序，逐步擴(kuò)圍、降低門(mén)檻。

此外，推行 “常住即服務(wù)” 后，流入地的財(cái)政壓力必然加大。對(duì)此，《實(shí)施意見(jiàn)》提出，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障。根據(jù)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口進(jìn)度，完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付考慮常住人口因素進(jìn)行分配的做法。對(duì)符合條件的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，探索根據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)、常住人口規(guī)模、支出責(zé)任分擔(dān)比例等因素進(jìn)行分配。鼓勵(lì)省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加強(qiáng)對(duì)人口流入地的財(cái)力支持。

針對(duì)城市用地緊張、存量空間利用不足問(wèn)題，《實(shí)施意見(jiàn)》提出優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地配置。建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制，增加人口流入地民生建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先保障學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、保障性住房等建設(shè)需要。人口流入地政府依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、城市更新規(guī)劃，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和空間布局安排，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，為盤(pán)活存量閑置房屋和低效用地提供緊缺基本公共服務(wù)。

鄭備表示，這些支撐保障舉措表明《實(shí)施意見(jiàn)》充分考慮了常住地提供基本公共服務(wù)帶來(lái)的增量成本，落實(shí)落細(xì)“人、錢(qián)、地、設(shè)施”掛鉤政策，讓人口流入地政府接得住、擔(dān)得起、辦得好。

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華還指出，由常住地提供基本公共服務(wù)還面臨部分地區(qū)在公共服務(wù)理念上存在滯后性的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，很多城市只聚焦于人口流入所帶來(lái)的短期經(jīng)濟(jì)效益，將流動(dòng)人口單純視作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具，而忽視了其作為社會(huì)成員應(yīng)享有的公共服務(wù)權(quán)益。從根源上講，這是由于地方政府在政績(jī)考核導(dǎo)向下，過(guò)于側(cè)重 GDP 等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，對(duì)公共服務(wù)的長(zhǎng)期價(jià)值和社會(huì)公平性的認(rèn)識(shí)明顯不足。因此，常住地提供基本公共服務(wù)制度的落實(shí)還需要各地各城市樹(shù)立起正確的政績(jī)觀。

責(zé)編 | 張生婷

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