【文/觀察者網專欄作者 羅儀馥】

據報道，印尼中國商會總會近日向普拉博沃總統發出一封英文信函，直指該國“鎳礦政策缺乏穩定性與連續性”，控訴“過度嚴格的監管、執法過度”及“官員腐敗與敲詐勒索行為”。信函同時抄送中國駐印尼大使館，旋即引發中國和印尼政商界的高度關注。

這封信精準暴露了印尼當前發展模式的內在矛盾：既需要外資驅動產業升級，又急于從外資主導的增長中“拿回控制權”。這也是印尼在激進推行“資源下游化”（Downstreaming）戰略過程中，治理能力與產業雄心尚不匹配的結構性表征。

中企致信展露印尼營商環境的不足

從信件內容及相關報道看，中企所提出的具體問題主要包含六方面：

一是鎳礦開采配額被大幅壓縮。2026年，印尼將鎳礦工作計劃與預算（RKAB）年度生產配額從2025年的3.79億噸削減至2.6億至2.7億噸，部分大型礦山的配額驟降逾70%。 二是稅費負擔急劇攀升。礦產特許權使用費頻繁上調，鎳礦銷售基準價格（HPM）公式修訂將修正系數從17%上調至30%，并首次將鈷、鐵等伴生元素納入計價體系，導致綜合成本大幅上漲。 三是外匯留存制度不斷收緊。印尼從2025年起強制要求資源出口企業將全部外匯收入在印尼國內銀行存放一年以上，2026年進一步限定須存入國有銀行，并限制可兌換為印尼盾的部分。 四是稅務稽查力度驟然升級，甚至開出“數千萬美元”級巨額罰單。 五是林業執法趨嚴、工作簽證限制加強、多個重大項目被暫停，合規與運營成本全面上升。 六是執法標準不透明，基層官僚存在尋租和勒索行為。

在印尼中蘇拉威西省莫羅瓦利縣拍攝的中國印尼綜合產業園青山園區港口 圖源：新華社

這些具體問題集中反映了印尼營商環境的短板。

首先，政策缺乏連貫性與可預期性。在印尼，產業政策往往帶有強烈的“政令隨人走”色彩，缺乏中長期穩定承諾，導致投資者難以對投資回報周期做出科學測算。

其次，行政審批碎片化與官僚尋租仍存在。權力的條塊分割導致企業往往需要面對多頭審批，且法律執行層面存在極大的自由裁量空間。

最后，營商規則的“本土化保護”傾向較為明顯。在追求產業自主的名義下，部分政策調整缺乏與外資的充分協商，傾向于通過行政手段強制改變分配規則。

世界銀行的營商環境調查報告（Business Ready 2025）為我們提供了量化視角：

在規章制度（65.61分，全球排名前60%）、公共服務（62.00分，前40%）和運營效率（59.01分，前60%）三大維度上，印尼雖處于全球中游，但與同地區另一個新興市場經濟體越南相比，并未表現出優勢。尤其在運營效率方面，越南高達70.44分（前20%），遠超印尼。

這一對比深刻揭示了印尼的困境：在“硬實力”政策上，其試圖通過行政指令強行介入；但在“軟服務”的營商效率上，卻始終難以優化冗雜的官僚流程。

印尼“資源下游化”產業戰略的內在張力

印尼營商環境的不足，根源于該國的產業戰略及其背后的政治經濟結構。

作為典型的資源富集國家，印尼長期以鎳、煤炭、棕櫚油、天然氣、錫、銅等大宗商品出口為經濟支柱，其產業戰略也重點圍繞資源管理展開。印尼的資源管理模式經歷了從殖民依附到國有化、再到市場自由化、最終走向“下游化”的曲折歷程。

1945年獨立后，蘇加諾時期以經濟民族主義為主軸，將荷蘭企業收歸國有；蘇哈托時期則轉向對外開放，允許外資進入但在關鍵領域保持國家控制。2009年，印尼出臺《礦產和煤炭礦業法》，提出“礦產資源必須在印尼境內加工、提高附加值后方可出口”的原則，成為“下游化”戰略的開端。這表明印尼不再滿足于出口原礦，而是通過禁止原礦出口、強制在國內建設冶煉廠，推動產業鏈從采礦向加工制造延伸。

這一戰略在佐科執政十年間達到高潮。借助中國資本的涌入，印尼建成了全球最大規模的鎳冶煉產業集群。2021至2025年，中國對印尼投資主要流向基礎金屬加工業，占比達44%，集中在鎳下游冶煉行業，累計投資額達139億美元。青山控股、華友鈷業、格林美等一批中國龍頭企業深度嵌入印尼鎳產業鏈，推動印尼從原礦出口國躍升為全球鎳加工中心。

普拉博沃2024年底上臺后，在延續“下游化”戰略的基礎上明顯加強了國家對資源的控制力度。他公開表示，“印尼人民不想成為別人的‘稻田’”，強調印尼的財富應由印尼人民掌握和享用。

2024年10月20日，在印度尼西亞雅加達印尼人民協商會議大樓，印尼總統普拉博沃（左一）和副總統吉布蘭·拉卡布明·拉卡（左三）出席就職儀式。 圖源：新華社

上任以來，普拉博沃不斷深化“下游化”戰略并推動其向農業等領域擴容。印尼投資與下游化部發布《2025-2029年戰略計劃》，核心目標是到2029年吸引總投資3414.8萬億印尼盾，其中制造業投資額計劃翻倍，推動礦產、能源、農業與海洋資源的下游化產業轉型，使印尼從原材料出口國邁向高附加值工業國。與之相配套，普拉博沃還于2025年正式成立下游化工作小組，由下游化部與能礦部、林業部、海洋漁業部、農業部等共同參與，重點關注36種商品的下游化工作。

更具標志性意義的是出口管控的國有化轉向。近日普拉博沃宣布，所有戰略性自然資源大宗商品的出口銷售，需通過政府指定的國有企業實行單一窗口統一管理。這一系列舉措表明，印尼政府正在系統性地收緊對外資的“制度讓利”空間，致力于從“歡迎來投資”轉向“按我的規則來投資”。

然而，這一系列戰略舉措在實施過程中面臨難以彌合的內在矛盾。

印尼“資源下游化”戰略面臨的第一重內在張力，是現實約束與戰略目標之間的鴻溝。

現階段，印尼本身尚不具備獨立推進鎳產業鏈垂直整合的技術能力與資本儲備。從鎳礦到鎳鐵、從鎳鐵到不銹鋼、從不銹鋼到新能源電池材料，這條產業鏈的每一個環節都需要高度專業化的技術、大量長期資本投入以及成熟的市場銷售渠道。而這些恰恰是中企在過去十余年間積累的核心競爭優勢。正是在此背景下，中企大規模進入印尼鎳產業，建設冶煉廠、雇傭工人、創造稅收，并在事實上幫助印尼實現了“禁止原礦出口”政策的落地。

換言之，印尼的“資源下游化”戰略在很大程度上是由外資（尤其是中資）來執行完成的。

然而，當這些企業深度嵌入產業體系之后，印尼政府開始通過提高稅費、壓縮配額、強化監管來爭取更大的利益分配份額。這種做法在博弈邏輯上可以理解，但若處置不當，極易演變為一種“引資-套牢-收割”的惡性循環，最終動搖外資對印尼的整體信心。

更深層的矛盾在于，印尼真正希望實現的產業自主并非簡單的本國資本替代外國資本，而是本土技術能力的積累與本國企業的成長壯大。然而，在缺乏系統性產業政策支持的情況下，本土企業往往難以填補外資可能留下的技術與管理空缺。這使得“趕走外資”與“實現自主”之間存在一道難以逾越的現實鴻溝。

印尼“資源下游化”戰略面臨的第二重內在張力，來自其政治經濟結構的深層制約。

印尼是全球少數幾個寡頭經濟色彩較為濃厚的民主國家之一。少數政商家族通過錯綜復雜的持股關系，控制著從礦山開采到港口物流、從媒體輿論到金融信貸的廣泛產業版圖。這種寡頭結構在蘇哈托時代已具雛形，歷經民主轉型后非但未能瓦解，反而以更為分散、更難追蹤的方式延續至今。在資源領域，寡頭與政治精英之間的利益交換尤為明顯。礦業許可的審批、開采配額的分配、特許權使用費的厘定，往往難以擺脫政商關系的影子。

這意味著，政策調整的受益方并非總是“國家”這一抽象主體，而很可能是特定的利益集團。外資企業在這種政商生態中往往處于弱勢地位：既缺乏本地政治資源，又難以通過正式的法律渠道獲得有效救濟；既要應對頻繁變動的政策規則，又要防范來自競爭對手的非市場手段。這種結構性不平等，使得“公平營商”在現實中遠比政府文件中描述的要復雜得多。

在位于印尼中蘇拉威西省莫羅瓦利縣的中國印尼綜合產業園青山園區，工人在鎳鐵生產線上工作。 資料圖：新華社

印尼經濟發展的出路

面對這封聯名公開信，印尼政府的回應呈現出耐人尋味的多聲部格局。

總統普拉博沃并未直接回應信函，但隨即公開承認外國投資者對“許可審批太多、耗時太長”普遍不滿，并宣布將成立專門的放松管制工作組，以克服法規繁雜、權限重疊和高昂經商成本等問題。他還借機將矛頭指向低效的官僚體系，稱“有些規則之所以一層套一層，不是為了服務國家發展，而是給基層官僚制造尋租機會”。這番表態既順應了對外資友好的外交需要，又迎合了國內整治官僚主義的輿論期待，顯示出總統在維系多重政治平衡方面的政治技巧。

財政部長普爾巴亞措辭相對強硬。他明確表示，國家政策“堅持國家利益優先原則”。這在某種程度上代表了印尼政策圈內資源民族主義立場的聲音，即認為在全球能源轉型浪潮中，印尼手握鎳等關鍵礦產資源，具有足夠的市場議價能力。

能礦部長巴赫利爾的立場更為居中。他強調與中方的溝通渠道始終保持暢通，部分政策“目前僅做適度調整”，涉及特許權使用費上調的方案“尚未正式實施，仍處于政策規劃階段”。這種表態既不全面否定中企訴求，也不正面承認政策失當，試圖為雙方談判留出回旋余地。

上述三方立場格局折射出印尼決策體系內部在戰略取向上的真實分歧：是以更開放的姿態吸引外資，維護印尼作為全球礦業投資目的地的聲譽？還是以更強硬的立場保護國家資源利益，推動本土產業的加速自主？兩種邏輯各有其合理性，也各有其代價。這場分歧，短期內恐難以從根本上消解。

事實上，更為關鍵和長遠的問題并不在于“要不要對外資讓步”，而在于如何在開放與自主之間尋求可持續的動態平衡。這是一道沒有標準答案的政策難題，但歷史并非無跡可循。

回望全球范圍內資源型國家的發展實踐，成功者無不在兩個方向上同時發力：一方面，清晰界定國家對資源的主權邊界，通過立法確保本土利益的可持續分享；另一方面，建立透明、可預期的政策框架，降低外資進入和長期經營的制度風險，從而維持充足的資本與技術流入。

不僅如此，真正意義上的產業自主（即本土企業在技術、管理與市場能力上的實質性成長）并不能僅靠對外資施壓來實現。它需要一套配套完善的工業政策體系：職業技術教育、研發投入、金融支持以及市場培育。而這些，恰恰是印尼目前相對薄弱的環節。

如果在尚未建立起替代性本土產業能力之前便過早趕走外資，填補空缺的未必是印尼本土企業，而很可能是競爭對手國家的產業鏈。最終受損的將不只是外資企業的商業利益，更是印尼自身工業化進程的歷史機遇。

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