摘要：縣域治理是觀察“中國之治”的窗口，也是夯實中國式現代化的基石。伴隨著現代國家建設的展開，縣域組織體系、服務體系與控制體系不斷完善，其治理方位也從傳統縣制向現代縣制、從秩序功能向服務功能、從科層本位向人民本位轉變。但在國家現代化轉型中，國家治理也通過目標設定、資源控制與標準規制嵌入縣域治理，使得縣域治理體制呈現出一定的剛性化特征，導致其適應復雜社會需求的機制創新未能擺脫組織過密化、壓力過載化與責任過泛化的治理困境，面臨治理結構僵化、治理回應低效與治理目標異化的風險。這亟須從體制層面進行縣域治理體系重構，推動縣域治理與國家治理、社會發展更好地相適應。從實踐經驗來看，行政上移、自治下沉與服務聯結的單元體系，上下貫通、條塊統合與多元共治的協同體系，壓力均衡、權責對稱與政經分離的權責體系，是實現縣域治理現代化的可能制度選擇。

關鍵詞：縣域治理；治理單元；治理協同；治理權責

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一、問題的提出

改革開放以來，中國縣域治理的結構和背景發生了巨大的變化。在快速的市場化和城鎮化背景下，城鄉與區域之間的人口快速流動，主體多元化、利益復雜化和需求多樣化成為縣域治理要直面的社會情境，縣域治理的難度前所未有。因此，作為基層治理核心部分的縣域治理得到了中央政府的高度關注。2021年，中共中央、國務院印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，對基層治理體系現代化和基層治理能力現代化提出了新要求、新部署。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，要“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強黨建引領基層治理和基層政權建設”，并對縣域在城鄉融合和鄉村振興中的功能定位作出更高要求。總體來看，縣域處于中央與地方、城市與鄉村、國家與社會的接點位置，推動縣域治理現代化不僅直接影響國家戰略落地和政策執行的成效，還對基層社會的穩定發展產生深遠影響，如何推動縣域治理現代化也因此成為學界和政界共同關注的熱點。

伴隨著基層治理問題日益復雜化，剛性化的治理結構導致縣域治理往往面臨“內卷”等多重問題。從縱向結構來看，縣域政府所需承擔的職責常常超出治理能力的限度，縣域治理面臨權責失衡問題。在屬地管理擴大化的背景下，上級政府往往有動力將行政任務“層層加碼”下放到基層政府，使得基層政府容易陷入責任“超載”的困境。特別是伴隨著監督檢查權的向上集中，基層治理面臨高強度反復動員的結構性困境，治理過程中的形式主義和痕跡主義問題日益突出。從條塊結構來看，由于縣域政府條塊關系錯綜復雜，部門之間、層級之間缺乏有效的協同機制，縣域治理普遍面臨著資源分散、權力分散等問題。為化解條塊分割帶來的治理矛盾，縣域政府不斷將部門工作轉化為中心工作，并將繁多的中心治理任務不斷傳導到基層，導致基層政府通過自我加壓和動員統合的方式來完成上級安排的各項重點任務，使得基層治理出現了“中心工作泛化”現象，造成了基層治理負擔加重。

面對縣域治理過程中出現的各種困境，越來越多的學者開始對縣域治理的體系結構進行反思，并從體制機制層面提出了推動縣域治理現代化的改革路徑。從體制上來看，既要厘清基層政府間的層級職責關系、創新“條塊”協同治理機制，推動縣鄉村治權重心適配和上下聯動；也需要調適好縣域政府“條條”與“塊塊”的張力，明晰縣級職能部門與鄉鎮政府的事項權力與責任邊界，避免縣級職能部門不斷通過屬地管理將治理壓力下沉到鄉鎮；同時還需要充分深化制度化分權改革，賦予縣域治理充分的自主性，為縣域治理能力的提升提供制度空間。從機制上來看，既要通過機制創新對人、財、物、權、政策等體制資源進行重組和優化配置，使縣域治理的體制優勢更好地轉化為治理效能，從而解決縣域治理體制與基層社會需求間存在的張力。同時也要重視縣域社會中的“情理”“關系”等治理資源，充分發揮非正式規范和非正式關系的積極作用，在“簡約治理”中推動縣域治理現代化。

伴隨著中國式現代化的全面推進，縣域治理現代化正被賦予新的時代內涵與歷史使命，學界也從未停止對縣域治理現代化的探索。無論是立足社會轉型，形成從“鄉政村治”到“縣政、鄉派、村治”的頂層構想，還是當前基于現實問題對縣域治理的體制改革方向與機制創新路徑進行探索，學界的每次思考都希冀推動縣域治理向更加科學、規范、高效的方向發展。然而，當前縣域治理研究在理論層面仍存在一些亟待回應的核心議題：第一，在現代國家建設的總體布局中，如何科學界定縣域治理的功能地位與發展方位？第二，在國家現代化轉型過程中，縣域治理體系面臨哪些關鍵的治理挑戰？第三，如何推動縣域治理的適應性變革，以更好地契合國家治理與社會發展要求？以上問題構成了本文研究的出發點，也是推進縣域治理現代化中必須回應的關鍵命題。因此，本文嘗試在現代國家建設中尋找縣域治理的發展方位，并結合復雜社會中的縣域治理限度審視縣域治理現代化的改革方向。

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二、現代國家建設中的縣域治理及其發展方位

現代國家建設是一個國家在建構、發展和治理等方面不斷適應社會整體發展形態的系統過程，而縣域作為基礎性的政權組織與地域單元，成為現代國家建設進程中最為重要的實踐場域。因此，本文對現代國家建設中的縣域治理結構及其發展方位進行分析。

（一）現代國家建設中的縣域基礎

現代國家建設要求有效統籌好中央與地方、城市與鄉村、國家與社會三對核心關系。即通過統籌好中央與地方的關系來塑造制度化的國家權威，以此完成現代國家建構的任務要求；通過統籌好城市與鄉村的關系來推動國民經濟的整體發展，以此完成現代國家發展的任務要求；通過統籌好國家與社會的關系來推動民主政治與民生政治的發展，以此完成現代國家治理的任務要求。縣域在以上三對關系中發揮著關鍵性的承接作用。

從中央與地方的關系來看，現代國家建構呈現為由一個多元、分散的權威結構，逐步轉向以中央政權為核心的一體化治理體系的演進過程，國家政權體系建設構成現代國家建構的核心環節。傳統時期，中國政權體系在縣一級的基層行政中存在著結構性薄弱，近代中國在現代國家建構進程中更是面臨著中央權威衰落、地方軍閥割據等困境。如何構建具有高度統一性與強大執行力的中央政權，并能夠在國際體系中維持獨立自主的主權國家形態，成為中國現代國家建構的首要目標。在此基礎上，中央政府逐步推進縣級政權改革，以調適中央與地方之間的權力配置關系。中華人民共和國成立以后，中央政府也一直圍繞著權力“上收”與“下放”來對縣級政權進行改革與建設。由于縣級以上地方政府所行使的事權在很大程度上可視為中央政府在相應行政層級上的復制，在縣域單元內開展的基層政權建設顯得尤為重要。

從城市與鄉村的關系來看，現代化進程不僅重塑了城市的功能與結構，也打破了傳統城鄉間的均衡狀態，引致顯著的城鄉發展差距，進而成為影響社會協調發展的重要因素。從中國的現代國家發展過程來看，城市優先發展始終占據主要地位，這一傾向源自新中國成立初期國家生存壓力與實施趕超型工業化戰略的現實需要，并通過城鄉二元體制的一系列制度安排得以強化。此后，在快速工業化與市場化的推動下，城鎮化率及城市發展成為衡量現代化水平的重要指標，導致鄉村空間不斷面臨著衰敗風險。為應對城鄉發展失衡的現實挑戰，黨的十六大首次提出“統籌城鄉發展”戰略，并持續推出多項政策舉措，矯正城市過度擴張、推動城鄉融合發展。而縣域作為“連城帶鄉”的重要空間場域，不僅是大城市的“腳”，更是鄉村的“腦”，成為促進城鄉要素雙向流動、實現融合發展的重要空間單元。

從國家與社會的關系來看，傳統國家更多表現為以資源汲取為主、社會治理為輔的“懸浮型”政權形態。長期以來，中國傳統國家保持著“皇權不下縣”的治理模式，縣級政權是國家與社會、政權與民眾的關鍵“接點”，而作為鄉村精英的鄉紳階層則在鄉村權力體系中承擔著重要角色。中華人民共和國成立后，中央政府依托行政下鄉、政權下鄉、政黨下鄉等一系列社會整合機制，逐步在鄉村建立了垂直且穩定的行政體系，使得國家政策能夠通過垂直的組織體系有效落地。在這一過程中，縣域政府作為國家政權在基層社會的基礎單位，承擔起銜接中央政策下達與基層落地實施的關鍵職能，上級政策常需經由縣域政府的本地化建構，順利嵌入基層社會，實現社會整合與現代國家建設的整體目標。

（二）現代國家建設中的縣域治理構型

縣域是現代國家建設的基礎，縣域治理則關乎現代國家建設成敗。通常而言，縣域治理主要包括兩大方面的內容：一是縣域政府對基層社會的治理，縣域政府需要通過組織化的方式實現對社會秩序的有效控制，并通過服務化的方式來回應社會民眾的治理需求；二是國家政權對縣域政權的治理，國家需要通過政權體系延伸來實現對縣域層級的有效控制，推動組織體系和控制體系不斷下沉縣域。綜合縣域治理的兩大維度，現代國家建設中的縣域治理構型主要聚焦在以下方面。

一是建構縣域組織體系，解決“誰來治理”的問題。近代以來，中國被卷入全球現代化浪潮，面臨深重的國家生存危機。為實現有效的社會動員與整合，將分散的民眾組織起來成為現代國家建設中的核心任務，國家政權與政黨組織隨之逐步深入縣域社會。新中國成立后，國家通過高度組織化的方式直接管理社會，建立了“政社合一”的人民公社體制和城市“單位”制，國家權力借此滲透到基層社會。改革開放以來，市場經濟的發展催生了社會的“個體化”趨勢，國家迫切需要重構組織體系對社會進行再整合，縣域作為承上啟下的關鍵層級，其基礎性作用被重新重視。一方面，國家通過強權擴縣改革給予縣級政府更多的發展空間，縣一級有了更大的行政管理與審批權限來推動經濟社會發展；另一方面，國家治理權力也進一步地向縣級以下的鄉鎮、行政村乃至樓棟延伸，推動縣域政權組織體系的縱深到底。

二是建構縣域服務體系，解決“治理什么”的問題。中國是典型“早熟”的現代國家，早在秦朝時期就建立了世界上最早的大規模郡縣制國家，形成了一套精密、穩定的政權組織體系。但是，這套政權組織體系長期以征收稅賦和維護秩序為主要職能，國家較少向社會提供公共服務。伴隨著農業稅的廢除和民眾需求的擴大，國家越來越需要為基層社會提供更多的公共服務，縣域治理模式也因此發生了根本性轉變。一方面，縣域政府承擔了越來越多的公共服務職責，不斷加強在教育、養老、醫療以及文化等領域的公共財政支出，逐步建立健全城鄉一體的公共服務體系，推動公共服務走向普惠化與均衡化。另一方面，縣域政府也不斷推動治理重心下移、干部力量下沉與服務觸角下延，盡可能把資源、服務、管理下放到鄉鎮，努力構建權責相稱、簡約高效的基層治理體制。

三是建構縣域控制體系，解決“怎么治理”的問題。現代國家建設的一個重要特征就是擺脫傳統治理體系中的隨意性和非正式性，實現治理過程和結果的公開化、透明化，推動國家治理從單純注重結果向注重過程的深刻轉變。雖然歷史上的中央政府都曾不斷通過檢查、監督、考核等方式強化縣級政權的控制能力，但其更多的是為了維系政權的穩定性，并未真正走向縣域治理的規范化與標準化。伴隨著農業稅取消以后的資源下鄉與項目下鄉，中央政府對于縣域政權組織的規范化運轉越來越重視。特別是黨的十八大以來，中央政府為了規范縣域治理行為，形成了一整套從中央到地方的完整監督問責體系。既表現為通過巡視巡察等方式確保縣域政府按照法定職權與程序進行履職，也表現為通過督察督辦體系加強對縣域日常中心工作的督促檢查，同時還表現為利用屬地管理模式，強化縣域政府的責任約束。

（三）現代國家建設中縣域治理的發展方位

當前，我國已經進入全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，現代國家建設的全面推進賦予了縣域治理新的時代坐標和使命擔當。這迫切要求縣域治理需要從傳統的“上傳下達”的行政樞紐，向國家治理體系中承上啟下、連接城鄉、服務民生的關鍵節點轉變，從以下層面確立其治理坐標。

從結構維度來看，縣域治理現代化要求推動傳統縣制向現代縣制轉變。傳統縣制表現為一種相對封閉、層級分明的“單一金字塔”模型，而現代國家建設則催生了從傳統縣制向現代縣制的深刻轉型。這一轉型的本質是治理結構為適應工業化、城市化、信息化帶來的高度復雜性與流動性而進行的系統性重構，推動縣域治理結構轉變為一個開放、多元、網絡化的治理樞紐。一方面，縣域政府需要在落實國家意志的同時，具備結合本地實際進行政策創新與資源整合的自主能力，以此化解權威體制與有效治理之間的張力；另一方面，縣域政府也需要從“全能政府”轉向有能力的“有限政府”，建構多層級協商機制，激活內生治理能力，以更靈活、更集成的組織方式應對現代治理挑戰。

從功能維度來看，縣域治理現代化要求推動秩序功能向服務功能轉變。傳統縣域治理的首要目的是維護政治統治與社會穩定，有限的公共服務供給大多是出于維持秩序或道德教化的衍生結果。而在現代國家建設進程中，縣域治理乃至國家治理的合法性基礎越來越取決于其提供公共產品、滿足人民美好生活需要的能力，縣域治理的功能本質上轉向以滿足社會需求為導向的公共服務體系。在治理內容上，縣域政府的功能范疇從傳統的治安、稅收拓展至經濟發展、社會保障、公共衛生、生態環境等幾乎所有現代公共生活領域；在治理方式上，縣域治理也需要從政府大包大攬的單一供給，轉向政府、市場、社會多元主體合作供給，更好地為基層社會提供精準化、精細化的公共服務。

從目標維度來看，縣域治理現代化要求推動科層本位向人民本位轉變。傳統縣域治理模式深層受“科層本位”邏輯的支配，縣域行政體系的運作很大程度上是圍繞官僚體制的規則、利益、晉升考核指標來運轉的，從而導致發展目標容易異化為對上級負責的、可量化的政績指標。而現代國家建設的最終歸宿是人的全面發展，即縣域治理的一切制度設計、政策過程、資源配置和績效衡量，都必須將以人民為中心作為根本出發點和落腳點。這既要求以“人民需要”為導向，推動縣域治理轉向及時、快速、精準滿足人民群眾訴求的回應性治理；也需要以“人民滿意”為旨歸，使人民群眾在共建共治共享發展中獲得實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

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三、縣域剛性體制下的機制創新及其治理限度

雖然現代國家轉型對縣域治理的發展方向提出了更高要求，但伴隨著國家治理嘗試自上而下地建立更加統一、規范的現代化縣域治理體系，縣域治理體系的剛性化特征也愈加明顯，從而使得國家積極治理目標與縣域政府的現實處境間產生了較大張力。因此，本文進一步探討縣域治理體制剛性化的生成邏輯及其治理限度。

（一）縣域治理體制剛性化的生成邏輯

從歷史發展來看，現代國家建設過程中會不斷強化制度供給的規范化和標準化，在提高治理效能的同時，也不可避免地帶來了制度的剛性約束。當中央政府的治理要求層層傳導至縣域政府，縣域政府出于合規化目的往往會嚴格按照上級設定的框架處理社會事務，從而在客觀上壓縮了縣域自主治理空間。具體來看，縣域體制剛性化的生成邏輯包括以下方面。

一是縣域治理目標的國家設定。較長一段時間內，國家在縣域層面的治理內容主要表現為圍繞宏觀政治目標行使統合性權力，其職能范圍主要集中于農業稅收取、計劃生育政策執行與社會秩序管控等有限領域，對鄉村公共事務及農民日常生活的直接介入相對有限。伴隨著鄉村振興、城鄉融合等國家戰略不斷下沉縣域空間，縣域在治理目標設定上的自主空間日益受到國家權力的控制，國家意志以更為具體和直接的方式嵌入縣域治理的過程之中。特別是在縣域政府的治理職能上，國家不斷拓展縣域政府在基層社會治理領域的職能，將治理任務延伸到農民的日常生活秩序中，從而推動了縣域治理重心從“問題導向”轉向“任務導向”。

二是縣域治理資源的國家控制。伴隨著國家與農民的關系從資源汲取到資源輸入轉變，不少縣域都面臨著財政收入不足、支出過大、債務壓力加劇等問題，僅有少部分經濟發展較好的縣域財政運轉水平處于較好狀態。在此背景下，國家不斷通過專項資金與項目資金的方式，來保障國家在縣域范圍內的戰略任務能夠得到有效完成。本著專款專用、單獨核算、不得挪用的管理原則，國家在專項資金與項目資金下沉過程中，也對資金使用范圍與用途進行了一系列的控制，從而保障財政資金能夠真實用于社會民生與公共服務，并通過財權配置的手段將國家意圖傳達到縣域職能部門和基層社會。

三是縣域治理標準的國家規制。長期以來，國家治理體系主要遵循一種結果導向的控制邏輯，即中央政府對管轄事項往往僅設定宏觀治理目標，而對于如何達成這一治理目標并沒有非常詳細的具體規定。然而，伴隨國家發展戰略重心下移及大量資源持續注入基層社會，國家的治理邏輯開始從“結果控制”轉向“過程控制”，即通過精細化、標準化的方式高度強化政策執行的過程管理，包括對操作規范乃至執行細節實施嚴格監督與考核。例如，縣域政府往往要求基層建立各類“臺賬”，通過可視化、可量化的工作記錄來接受上級監督，通過執行過程的剛性約束實現國家治理在基層場域的深層次嵌入。

（二）縣域剛性體制下的機制創新實踐與適用邊界

由于縣域處于國家與社會的“接點”位置，縣域治理現代化需要在國家主導下適應社會發展需求。面對復雜社會發展需求帶來的治理壓力，縣域政府也會在剛性體制的約束下尋求機制創新，以此適應縣域社會治理情境的新變化。但剛性體制的約束也導致機制創新實踐存在一定的適用邊界，具體表現為以下方面。

一是多層級治理中的組織過密化。面對人口在城鄉、區域、行業間流動的現實趨勢，原有的屬地管理模式已經不能夠適應基層社會治理的需要。為進一步滿足基層社會的服務與管理需求，縣域政府開始逐步推動行政權力向更微小的單元下沉，形成了片區、網格、平臺等層級單元，從而在縣鄉結構的基礎上形成多層級、多單元治理的機制創新。然而，隨著行政組織的觸角持續向基層延伸，大量自上而下的行政任務也通過科層體系源源不斷地匯聚于治理末端。一方面，行政權力的下沉往往伴隨著組織結構的疊加和人員編制的擴充，但無論是正式行政組織、半行政化組織還是自治性組織，其設立與運行均需相應的經費保障。另一方面，過密的行政化干預也對基層自治空間產生了擠壓效應，村民委員會等原本的自治組織行政化色彩日益濃厚，導致村級組織及其干部的角色定位容易發生偏移，將更多的精力放在承接上級指派的行政任務，基層民主的自治活力有所不足。

二是多中心工作中的壓力過載化。面對縣域社會治理需求的不斷增長，縣域政府往往需要同時回應經濟發展、社會治理、民生保障、安全生產、環境保護等諸多領域的治理任務。與此同時，上級政府高度重視的事務性工作也隨著社會需求的增多而不斷增加，使得縣域政府的治理模式日益呈現出行政業務向中心工作轉化的趨勢。雖然多中心工作極大地發揮了縣域政府統合資源的體制優勢，能夠快速解決社會發展中面臨的復雜問題，但也容易導致縣域政府處于過度動員的超負荷運轉狀態。一方面，隨著縣域中心工作的不斷增多，基層工作人員的主要精力日益集中于應對上級分派的各項指標、整理各類臺賬報表等內部規范化事務，工作重心在一定程度上從解決實際問題的一線治理，轉向按程式完成既定任務。另一方面，高強度、高密度的治理活動并未有效拉近基層與群眾的距離，反而在部分領域與鄉村實際需求形成回應性差距，基層治理在一定程度上呈現出“懸浮”于鄉村社會的特征。

三是多任務包干中的責任過泛化。伴隨社會利益分化與多元化發展，縣域政府常常需要調動各種力量來應對各種常規或超常規治理事務，以化解治理壓力和規避社會風險。但是，由于利益矛盾復雜、治理風險具有不可預期性，科層治理體系往往難以應對緊急性和突發性事務，進而導致基層治理呈現效能弱化狀態。為此，縣域政府開始通過將各類突發性事務領域的具體責任分解到相應的組織或個體，形成包干責任的治理機制創新。然而，這種多任務包干的責任機制也容易走向責任泛化的困境。一方面，當所有事務都被納入“包干”范疇，且責任邊界缺乏清晰界定和剛性約束時，往往容易出現“責任甩鍋”或“責任連帶”現象，反而影響治理積極性。另一方面，治理責任的過度細化和泛化，使得基層干部需要同時應對來自多個領域、多個層級的責任要求，在資源和精力有限的情況下，難以做到對每一項責任都精準落實，往往只能采取被動應對策略。

（三）縣域治理體制剛性化的潛在風險

雖然縣域治理體制剛性化能夠更加規范基層治理行為，但如果缺乏適度彈性，也可能積累和引發一系列潛在風險，對縣域治理的可持續性和治理效能產生負面影響，難以滿足縣域治理現代化的發展要求。

從結構維度來看，縣域治理體制剛性化可能導致治理結構的僵化，難以適應快速變化的社會環境和差異化的治理需求。在高度剛性的體制框架下，縣域政府的自主決策權限和政策試驗空間被大幅壓縮，治理行為都需嚴格遵循上級設定的規范和程序。這種“上級定規、下級執行”的模式，雖然保證了政策執行的統一性和規范性，但也在一定程度上削弱了縣域政府結合本地實際進行治理創新的積極性和可能性。當縣域治理面臨復雜多變的本地問題和差異化需求時，標準化的剛性制度可能顯得“水土不服”，難以提供精準有效的解決方案。長此以往，縣域治理易形成按部就班的路徑依賴，缺乏應對新問題、新挑戰的靈活性與創新活力，進而導致治理效能邊際遞減。

從功能維度來看，縣域治理體制剛性化可能導致治理回應效率不高，難以實現精準化、精細化的服務供給目標。剛性體制往往伴隨著科層化程度不斷加深，表現為規章制度日益繁瑣、考核指標層層加碼、監督檢查較為頻繁以及臺賬報表工作任務繁重。縣域政府為應對這些剛性要求，不得不將大量精力投入到痕跡管理、材料整理等事務性工作中，一定程度上導致工作流于形式，難以有效回應群眾實際需求。與此同時，過度剛性的治理體制也可能造成服務重心偏離，縣域政府為完成上級規定的“硬指標”，可能將大量資源集中于易于量化考核的領域，而對那些關乎民眾切身利益卻難以量化的“軟需求”重視不足，進而造成公共服務供給與民眾實際需求之間的錯配。

從目標維度來看，縣域治理體制剛性化可能加劇治理目標的偏差，容易背離以人民為中心的根本價值取向。傳統縣域治理模式受到“科層本位”邏輯支配，而治理體制的過度剛性化則可能進一步強化這一傾向。當上級考核指標、任務要求及程序規范成為縣域政府行動的主要遵循時，治理目標容易從滿足人民美好生活需要偏向完成上級任務要求，一定程度上忽視治理長遠效益與民眾真實感受。與此同時，縣域治理體制剛性化往往也體現為政府內部科層體系的自我強化，對社會力量的吸納與整合不足。這不僅使政府在提供公共服務、解決社會問題時面臨資源與能力局限，也導致治理過程缺乏廣泛社會認同與支持。長此以往，縣域治理可能演變為政府的“獨角戲”，治理的社會基礎逐漸薄弱，難以有效應對日趨復雜的社會治理難題。

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四、中國式現代化進程中縣域治理的改革進路

縣域治理現代化是中國式現代化的重要組成部分。面對當前縣域治理體制剛性約束下的潛在風險，必須進一步從治理實踐中審視與明晰縣域治理體制改革的基本方向，以此適應國家現代化建設對縣域治理的發展要求。從實踐經驗來看，縣域治理現代化的改革進路可從以下三個方面進行探索。

（一）單元體系：行政上移、自治下沉與服務聯結

一是推動行政單元上移到縣級政府。縣級政府始終是我國治理體系中最完備的基層單元，承擔著連接國家與鄉村社會的重要“接點”功能。雖然在現代國家建設過程中，行政權力始終嘗試向鄉鎮層級延伸，但鄉鎮政府的權責和職能始終是不完善的，其主要角色在于承接和轉化縣級行政指令。因此，在當前推進鄉村振興與城鄉融合發展的背景下，亟須強化縣級政府的統籌協調功能。在空間上，構建縣域統籌的空間規劃系統，統籌城鄉產業發展、基礎設施和公共服務空間布局，發揮好規劃對城鄉發展的統領作用。在財政上，由縣級政府統籌分散在部門之間的涉農資金，推動跨部門、跨領域的項目與資金統籌，增強縣域治理的資源配置能力。在權責上，由縣級政府按照鄉鎮實際需求，差異化下放權責清單與治理資源，推動治理體系更加高效運轉。

二是推動自治單元下沉到自然村組。近年來，國家通過項目制推動專項資金下沉鄉村，并將治理重心延伸至基層“生活化”事務，村委會“行政化”傾向日益明顯。與此同時，合村并組在全國范圍內廣泛推行，村莊規模不斷擴大，農民群體呈現原子化、需求碎片化特征，導致村委會難以有效承載自治功能。與之形成對比的是，村民小組或自然村通常以血緣、地緣為紐帶，形成規模適度的“熟人社會”，成員間互動頻繁、信任度較高，更易形成共同利益認知與一致性的地方性規范。因此，將自治單元下沉至村民小組、自然村等微觀層面，有助于降低組織成本，激活基于情感共同體的治理動能。在此基礎上，應根據利益關聯的沖突性與共通性，積極探索多類型、多層次自治單元協同運作的實踐路徑，不斷增強基層社會的內在活力與發展韌性。

三是推動鄉—村兩級成為服務綜合體。隨著國家資源持續向鄉村傾斜，農村公共基礎設施與基本公共服務體系顯著改善，中央也多次強調應加快鄉鎮政府職能向服務型轉型，強化其民生保障與公共服務能力。因此，在“行政上移、自治下沉”的基礎上，有必要推動鄉村兩級共同構建服務綜合體，將鄉村兩級作為行政與自治的“中間”界面，實現對鄉村居民的精準化、精細化服務。一方面，應提高鄉鎮政府的行政服務能力，通過資源下放、人員下放以及權力下沉，推動工作重心從強化管理向服務供給轉變，著力建設以服務為導向的鄉鎮政府。另一方面，應提高村級組織的自治服務能力，培育發展公益性與互助性社區組織，完善多元主體協同治理的服務機制，激發村莊內在的自我組織與服務能力。

（二）協同體系：上下貫通、條塊統合與多元共治

一是通過上下貫通回應社會。在社會高度復雜且充滿不確定性的背景下，縣域治理常常面臨超越自身行政邊界的復雜公共問題，因此優化省、市、縣三級治理的組織結構顯得尤為重要。一方面，要根據公共事務的受益范圍與外溢效應，科學劃分并動態調整各級政府的事權。對于受益范圍外溢性較弱的公共產品，應由縣級政府自主供給；對于具有跨區域性、強外溢性特征的公共事務，則需推動事權上移，細化各級政府的成本分擔比例與協作方式。另一方面，要立足不同縣域的發展需求，建立有利于激發縣域發展活力的財政體制。針對經濟基礎薄弱、發展任務較重的縣域，適度提高稅收留存比例，擴大其可支配財力；針對市場化程度較高、發展動能較強的縣域，引導財政資源向優化營商環境傾斜，形成上下聯動、激勵相容的財政支持體系。

二是通過條塊統合服務社會。條塊碎片化容易導致縣域治理走向責任推諉、資源錯配與回應滯后，要通過組織結構重組與技術流程再造，推動部門分工轉向回應性治理。一方面，在厘清鎮街職能基礎上，合并功能業務相近、職責職能相似的內設機構和下屬事業單位，構建跨層級、跨領域的“模塊化”管理模式，并對分散在派駐機構和鎮街內部的職能、人員、資源進行深度整合與重組，實現鎮街功能向扁平高效過渡。另一方面，以“一網通管”“一網通辦”兩大平臺為支點，實現對市政設施、公共安全、突發事件的“智能預警、協同處置”，推動治理從事后應對轉向實時感知與主動干預。同時深化公共服務業務流程再造，打通不同部門的業務壁壘與數據孤島，推動服務事項“全程網辦”“跨域通辦”。

三是通過多元共治共建社會。在現代社會治理體系中，單純依靠國家資源投入或行政權力下沉，已難以有效回應基層社會多元、異質的需求。面對日益復雜的社會治理環境，依賴任何單一主體都難以實現善治目標，必須推動行政、市場與社會三類主體的有效協同。一方面，要充分發揮市場組織的競爭作用，通過政府購買服務、公共服務外包等方式，提升資源配置效率，并將市場競爭理念融入公共服務的供給過程。另一方面，要充分激發社會組織活力，引導社會組織在公益性、補充性服務領域發揮作用，破解單純依靠行政組織與市場組織在特定領域產生的失靈問題。與此同時，還需強化基層黨組織的政治引領功能，依托嵌入政府、企業及社會組織的黨組織網絡，統籌多元主體共同參與公共事務治理。

（三）權責體系：壓力均衡、權責對稱與政經分離

一是減少中心工作促進壓力均衡。長期依賴高強度、非常規化的動員治理手段難以持續，縣域治理最終還是需要回歸制度化、常規化的治理方式。當前，條線部門競相下達專項任務，持續將工作責任下沉至鄉鎮，使得縣域治理呈現“條線為主”的格局。鄉鎮層面多數時間忙于處理上級“條條”職責范圍內的事務，難以聚焦本級核心職能，無法充分履行應盡職責。條線部門權力強化的關鍵，在于其掌握著對鄉鎮的考核權。為此，需要在縣域范圍內重新調整條塊關系，明確條線部門以業務指導而非督查考核為核心職能，避免縣級部門“督查化”、鄉鎮政府“機關化”、村級組織“行政化”傾向。進一步削減針對縣鄉兩級的“一票否決”事項，減少對縣鄉政府開展評比達標、示范創建等活動的頻次。同時，要賦予鄉鎮政府對條線部門打分的逆向考核機制，以此重塑縣鄉協同的治理生態。

二是通過還權賦能確保權責對稱。縣域政權作為國家治理體系中的基礎單元，其權力來源職能邊界與資源配置需要在制度層面具有明確的法律規定。然而，伴隨社會主要矛盾的轉化與國家治理重心的下移，縣域層面普遍面臨權小責大的倒掛困境，導致治理效能與活力受到制約。一方面，要健全責任清單與負面清單管理制度，清晰界定縣域各級政府必須履行的法定職責，理清其不應承擔的額外事項。同時，在上級政府下放職責的過程中，要同步配套相應的人力、財力資源與必要的執法權限，實現“權隨責走、費隨事轉”。另一方面，要完善精準問責與容錯糾錯機制，區分失誤與失職、敢為與亂為、為公與謀私的界限，保障基層干部在依法依規前提下享有合理的履職空間，從而系統性提升治理效能、優化基層政治生態。

三是推進政經分離優化社會治理。目前，無論是鄉鎮還是村級都承擔著相對應的經濟職能，鄉鎮需要在轄區范圍內推動各類產業發展，村莊則需要推動集體經濟發展。但從調研情況來看，無論鄉鎮干部還是村干部，普遍反映經濟發展的工作壓力過大，單純依靠鎮村推動產業發展難度較大。因此，可以嘗試在鎮村兩級開展“政經分離”改革，增強鎮村兩級的社會服務職能。一方面，推動鄉鎮產業發展職能向園區集中，將更多的社會服務與社會治理職能下放至鄉鎮。另一方面，推進村（社區）的社會事務與經濟事務相分離，明確村集體經濟組織的市場主體地位，賦予其自主經營權，使其通過市場化運營促進農民集體資產保值增值。特別是在財政資金使用上，推動村“兩委”與村集體經濟組織實行差異化的資金監管機制，避免過度剛性的監管約束制約集體經濟發展。

作者簡介：王敬堯，四川大學公共管理學院教授、博士生導師，四川大學中國縣域發展研究中心主任；鄭鵬，四川大學中國縣域發展研究中心研究人員；鄉村發現轉自:《江淮論壇》2026年第3期