我國生態保護補償覆蓋范圍、受益人口、投入力度穩居世界首位

　　《方案》以“綜合”為關鍵詞，打破不同機制在目標指向、資金渠道、管理運行上協同的堵點，更好發揮各項補償機制和政策的疊加效應

　　《方案》通過制度創新健全市場化、多元化補償機制，明確提出探索建立生態保護補償基金等新舉措

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 張舒寧

　　生態綜合補償是統籌運用各類生態補償政策加強重點區域和重要生態系統保護、激發生態保護主體內生動力的有效方式，對筑牢國家生態安全屏障、促進區域協調發展、推進共同富裕具有重要意義。

　　近日，經中央深改委審議通過，并經國務院同意，國家發展改革委、財政部聯合印發《推進生態綜合補償實施方案》（以下簡稱《方案》）。這是我國在生態保護補償領域推出的又一重要制度文件。《方案》立足我國生態保護補償實踐進展與現實需求，系統部署生態綜合補償重點任務，對提升生態補償政策綜合效能、完善市場化多元化生態補償機制、調動各方參與生態保護積極性作出針對性安排，為各地探索和推進生態綜合補償指明方向。

　　在新起點上縱深推進

　　“我國的生態保護補償制度，經歷了從‘兜底保障’到‘局部試點’再到‘系統集成’的發展路徑。”生態環境部環境規劃院首席專家、生態環境補償研究中心主任劉桂環說。這項制度建設以1998年退耕還林啟動實施為標志性開端，以2016年《關于健全生態保護補償機制的指導意見》出臺為標志初步搭建起體系框架，以2024年《生態保護補償條例》頒布實施為標志邁入法治化新階段。

　　經過多年努力，我國已經在森林、草原、濕地、荒漠等8個重要領域和重點生態功能區等相關區域開展了大量生態保護補償實踐，中央財政每年投入2000多億元、地方財政每年投入600多億元以實施各類生態補償項目，24個省份建立33個跨省流域橫向生態保護補償機制，基本實現重要領域和重點區域補償全覆蓋。我國生態保護補償覆蓋范圍、受益人口、投入力度穩居世界首位。

　　與此同時，現階段生態保護補償仍面臨一些問題。比如，跨區域橫向補償推進難度大、重點區域補償力度不足、生態產品價值實現機制不暢、補償資金過度依賴財政等。

　　對此，黨的二十屆三中全會明確提出“推進生態綜合補償”的改革任務；黨的二十屆四中全會要求“完善多元化生態補償機制”；“十五五”規劃綱要提出健全重點生態功能區轉移支付和森林、草原等重要生態系統補償政策，以流域為重點深入開展橫向補償，發展市場化生態補償等任務，指明了制度完善的方向和重點。

　　此次出臺的《方案》，是落實上述任務的“施工圖”，在政策設計上體現出諸多亮點。“《方案》堅持因地制宜、分類施策，針對重點區域和重要生態系統分類提出政策舉措；堅持政府主導、社會參與，有效發揮財政資金對市場化補償的引導作用；堅持聚焦于人、激勵為主，激發生態保護主體參與生態保護的積極性主動性。”國家發展改革委地區振興司司長魏東說。

浙江省交通集團高速公路臺州市仙居收費站黨員、志愿者與河長一起在仙居縣永安溪清理雜物垃圾、打撈水面漂浮物（2026 年 4 月 21 日攝） 新華社發（王華斌攝）

　　提升補償機制協同效能

　　《生態保護補償條例》明確我國生態保護補償的三大機制，包括財政縱向補償、地區間橫向補償和市場機制補償。《方案》以“綜合”為關鍵詞，打破不同機制在目標指向、資金渠道、管理運行上協同的堵點，更好發揮各項補償機制和政策的疊加效應。

　　分類明確補償機制政策協同重點。《方案》對重點區域、重要生態系統分別提出生態綜合補償實施要點：重要水源區強調保護與發展的協同推進，自然保護地強調嚴格保護下的生態利用，重點生態功能區強調因地制宜綠色發展，重要生態系統強調健全補償政策，對影響補償成效的堵點問題提出了針對性破解舉措。

　　比如，跨省流域生態保護補償機制事關利益博弈，涉及補償標準制定、資金籌集分配、協議具體執行等方面，協調難度很大。《方案》明確以長江、黃河干流為突破口，中央層面建立統一的流域橫向生態保護補償機制，統一核算各省出資或受償金額，流域地區可在此基礎上自主協商開展跨區域橫向生態保護補償機制建設，推動實現經濟利益省際合理橫向轉移。

　　再如，自然保護地如何平衡生態保護、綠色發展和民生改善的關系，一直是實踐中的難點，有的保護地把握不準一般控制區可以發展哪些產業，生態價值實現不足。《方案》提出分區分類制定準入清單，明確一般控制區準入的業態、項目類型，支持自然保護地內原有居民和周邊居民、企業等規范開展生產生活活動，推動財政縱向補償資金兜底保障的輸血功能與生態價值適度實現的造血功能更好結合。

　　又如，重點生態功能區與欠發達地區高度重合，區域自我發展能力較弱，而各相關部門依據職責事權分別安排補償資金，較難形成合力。《方案》提出充分發揮差異化補償政策作用，管好用好重點生態功能區轉移支付資金，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度。

　　“在落實好國家縱向轉移支付、保障基層政府基本財力與公共服務供給水平的前提下，依法賦予這些地區更大的資金整合使用權，推動重點生態功能區轉移支付等一般性資金與森林、草原、濕地等分類補償資金在縣域層面統籌安排、集中使用，投向基礎設施、公共服務、生態產業制約區域綠色發展的關鍵薄弱環節。”劉桂環說，在這方面，福建已先行試點按比例統籌發改、財政、自然資源等9部門20項生態環保專項資金，設立綜合性補償資金池，依據生態質量改善與產品供給能力統籌項目實施，提供了可復制的經驗。

　　生態綜合補償涉及多部門、多行業、多區域，客觀上存在一定協調難度。對此，在通過上述舉措完善相關機制的同時，《方案》明確由國家發展改革委、財政部牽頭加強統籌指導，協調解決跨部門、跨行業、跨區域的困難問題，確保生態綜合補償各項任務落地見效。

　　完善市場化多元化機制

　　《方案》通過制度創新健全市場化、多元化補償機制，明確提出探索建立生態保護補償基金等新舉措，激發全社會參與生態保護的內生動力。

　　探索建立生態保護補償基金。目前，我國生態保護補償資金仍以各級財政投入為主，來源結構相對單一，尚難完全覆蓋日益增長的生態保護需求。在浙贛等省先行實踐的基礎上，《方案》在拓展市場化補償渠道方面，要求“鼓勵引導與自然資源利用密切相關的企業和其他社會資本建立市場化運作的生態保護補償基金”“自然資源等部門按規定為生態保護補償基金支持的項目提供用地等要素保障”，從資金來源、運行方式、要素保障等方面明確了實施要點，構成了基金規范運行的基本制度框架，為社會資本參與提供清晰指引。

　　中國國際工程咨詢有限公司農村經濟與地區業務部主任王才君說，水資源開發、礦產開采、森林經營、旅游開發等相關企業是生態效益的直接受益者，同時也對生態系統造成不同程度的擾動，理應承擔相應的補償責任。政策鼓勵其參與出資建立生態保護補償基金，有助于將資源利用與生態保護有機銜接。同時，《方案》向其他社會資本敞開參與通道，只要遵循市場化運作規則，均可依法參與。

　　“《方案》強調生態保護補償基金‘市場化運作’，意味著資金募集、項目篩選、投資決策、投后管理退出機制均需按照市場通行規則進行，實現自我造血和滾動發展。”王才君說。

　　健全資源環境要素市場化配置體系。《方案》明確健全自然資源資產產權制度，推廣應用數智化技術，推動統一確權登記；推進碳排放權、用水權、排污權、碳匯權益等市場化交易；引導金融機構開發與資源環境要素相關的綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產品和服務，多措并舉推動生態價值通過市場機制實現有效轉化。

　　鼓勵多元化協作補償方式。《方案》提出依托既有產業園區開展共建共營，推動適宜產業轉移承接、綠色科技成果轉移轉化等合作。“這肯定了新安江—千島湖生態環境共同保護合作區在流域保護補償方面的探索成果。”中國生態補償政策研究中心執行主任、中國農業大學人文與發展學院教授靳樂山說，圍繞新安江流域保護，上游安徽和下游浙江已經從之前單一的資金補償，升級到對口協作、共建園區、人才交流等多元化補償新階段。基于這一實踐經驗，《方案》進一步明確了健全多元化生態補償機制的方向和路徑。

　　聚焦惠及“兩個主體”

　　《方案》堅持以人為本，著眼增強生態補償政策對生態產業經營主體培育和生態保護主體幫扶功能，推動將生態優勢轉化為經濟優勢，讓生態保護者、貢獻者持續得到實惠，實現高水平保護和高質量發展的有機統一。

　　聚焦生態產業經營主體，《方案》明確支持發展就業容量大的生態產業，壯大一批縣域支柱性生態產業相關企業，實施生態品牌精品培育計劃，鼓勵高校畢業生回鄉創業、創客等在鄉村生活就業。針對不同生態系統特色，《方案》提出鼓勵發展的產業方向，如在草原發展生態循環畜牧業，鼓勵自主探索濕地保護與生態農業、漁業、牧業融合發展，推廣“光伏+治沙”等產業模式等。

　　聚焦生態保護主體，《方案》提出充分利用對口協作、對口支援、定點幫扶等機制，完善促進生態保護重點區域群眾增收的支持政策和幫扶措施，并對合理確定生態管護崗位補貼標準、擴大林草生態等領域以工代賑實施范圍和提高勞務報酬發放比例、加強對林農牧民等開展生態產業崗位能力培訓等作出安排，強調引導生態產業經營企業與合作社、家庭農場、農戶合作，讓群眾共享產業增值收益，促進生態保護與民生改善實現良性循環。

　　生態綜合補償是牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑。貫徹實施《方案》，將推動完善與生態保護貢獻相匹配的生態綜合補償機制，充分調動各方面參與生態保護的積極性，為提升生態系統質量、筑牢國家生態安全屏障、譜寫綠色發展新篇章提供有力保障。■