本文刊載于《瞭望東方周刊》（2026年第12期，總第961期），原題為《常住地提供基本公共服務須因城施策——專訪中國城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員高國力》。

文丨《瞭望東方周刊》記者鄂璠 編輯覃柳笛

推動符合條件的農業轉移人口享有與遷入地戶籍人口同等的公共服務權利，讓能進城、愿進城的農業轉移人口更快更好融入城鎮。

日前，國務院印發《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》（以下簡稱《意見》），這是國家層面首次圍繞常住地提供基本公共服務出臺專門文件，受到社會各界廣泛關注。

當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，在中國城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員高國力看來，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率仍有較大差距，大量“人戶分離”人口長期在城鎮就業居住，保障其公平享有常住地基本公共服務，是提高城鎮化質量的一項重要任務。

圍繞《意見》的出臺背景、改革亮點、落地實施等相關問題，《瞭望東方周刊》記者對高國力進行了專訪。

三重考量

《瞭望東方周刊》：在你看來，《意見》在出臺時機上有何考量？

高國力：我認為《意見》的出臺兼具現實緊迫性和長遠戰略意義。

首先，我國新型城鎮化進程已進入新的發展階段，對于進一步提升城鎮化質量有更加迫切的要求。

黨的十八大以來，我國走出一條中國特色新型城鎮化道路，取得歷史性成就。2012—2025年，我國常住人口城鎮化率從53.10%提高至67.89%，城鎮常住人口從7.22億人增加到9.54億人。

科學有序推進農業轉移人口市民化，是新型城鎮化的首要任務。推行常住地提供基本公共服務，有利于推動符合條件的農業轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等的公共服務權利，讓能進城、愿進城的農業轉移人口更快更好融入城鎮。這既是衡量城鎮化質量的重要方面，也是城鎮化發展到當前階段的必然要求。

其次，正如《意見》提到的，這是釋放國內需求潛力的重要舉措。

消費和投資是內需的兩個重要組成部分，由常住地提供基本公共服務，會催生大量投資于物和投資于人相結合的需求。隨著大量農業轉移人口進入城鎮，必然產生對教育、醫療、文化、住房等方面的需求，這將促使常住地加大公共服務配套設施建設，即“投資于物”；依托建成的公共服務載體對勞動者開展就業培訓，幫助他們提升職業技能和專業素養，即“投資于人”。與此同時，常住地提供基本公共服務，才能讓外來常住人口安心定居、長期發展，有效提振居民消費意愿和消費能力，進而促進內需潛力釋放。

第三，推行常住地提供基本公共服務，還有利于加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

從空間上看，暢通國內大循環首先要暢通城鄉經濟循環，促進城鄉融合發展。由常住地提供基本公共服務，農業轉移人口就會平穩流入、安心留在常住地，實現長期穩定就業與定居生活，促進城鄉人員流動與要素高效配置，為城鄉循環提供了有力支撐。城鄉循環的暢通進一步支撐國內大循環，促進與國際大循環的對接互動，加快形成國內國際雙循環互促的發展格局。

讓未落戶常住人口更感溫暖

《瞭望東方周刊》：你認為《意見》中的亮點是什么？重點要解決哪些突出問題？

高國力：《意見》提出了六個方面的重點任務和七個方面的支撐保障舉措，形成了由常住地提供基本公共服務的頂層設計，搭建了今后一段時期內相關機制建設的“四梁八柱”和整體性框架。這是最大的亮點，也是這份文件的重要貢獻。

六個方面的重點任務包括：加強隨遷子女教育保障、擴大公租房保障范圍、健全就業地參加職工社會保險制度、加強常住地基本醫療保障、強化就業基本公共服務、完善兜底性基本公共服務。這些任務系統而全面地勾勒出今后一段時期內，常住地提供基本公共服務的重點方向。

近年來，一些地方已在上述領域開展了積極探索。《意見》印發后，將進一步統一各地思想認識，明確改革方向和工作重點，從頂層層面強化政策與落地保障力度。接下來，各地要根據自身條件和能力，進一步制定分階段目標，持續推動重點任務的落實。

比如，在加強隨遷子女教育保障方面，《意見》提出要鞏固提升義務教育階段隨遷子女就讀公辦學位比例。實際上，近年來很多城市持續加大學位供給力度，推動隨遷子女在小學、初中入讀公辦學校，但區域發展水平不同，各地仍存在差距。“鞏固提升”這一表述，既提振了各地推進工作的信心，也對這一指標占比偏低的城市提出了更加明確的要求。

又如，在健全就業地參加職工社會保險制度方面，《意見》明確將研究出臺相關舉措，促進靈活就業人員參加職工基本養老保險。據測算，我國靈活就業人員規模已超2億人，提高這一群體的參保積極性、參保比例，對于增強其城市歸屬感、切實保障基本民生權益大有裨益。

再如，針對完善兜底性基本公共服務，《意見》提出完善臨時救助政策，對遭遇突發性、緊迫性、災難性困難，致使生活陷入困境的人員，取消按照戶籍地申請的限制，在急難發生地依規給予臨時救助。我認為這一點是以人為本的具體體現，非常具有人文情懷。

不少未落戶常住人口，已長期生活在城市，成為城市建設的參與者和貢獻者，卻難以同等獲得常住地戶籍人口所享有的兒童關愛、養老助老、社會救助、扶殘助殘等服務。尤其面對突發事件，需要臨時救助時，他們常常舉目無親、無所適從。《意見》的出臺，會讓這部分人感到更有保障、更加溫暖。

分類施策、因地制宜

《瞭望東方周刊》：《意見》的出臺對于破除城鄉二元結構、深化戶籍制度改革，能夠發揮哪些作用？

高國力：總體來看，推行常住地提供基本公共服務，有利于進一步深化戶籍制度改革，縮小城鄉二元差距，破除城鄉二元結構。

一是有利于讓農業轉移人口“進得來、留得住、過得好”。隨著我國城鎮化轉向穩定發展階段，在仍然保持一定數量的農村人口進城居住的同時，對于農業轉移人口市民化的質量有著更高的要求。推行常住地提供基本公共服務，目的就是更好地引導農村人口進城就業生活，使他們能公平地享受與常住地戶籍人口同等的基本公共服務，從而進一步暢通城鄉間的要素流動和資源配置，促進城鄉融合發展。

二是有利于保障同一地區所有常住人口的基本權益。基本公共服務具有公平普惠性質，戶籍人口與未落戶常住人口在同一地方就業、生活和居住，理應同樣享有常住地提供的基本公共服務，這是實現基本公平的必然要求。

三是《意見》特別強調“常住地”概念，同時突出了居住證的功能，推廣居住證互通互認、常住年限或常住積分轉換等經驗，在一定程度上淡化了戶籍制度所帶來的戶籍人口與未落戶常住人口之間的差異，推動基本公共服務覆蓋所有常住人口，逐步實現“公平、均衡、普惠、可及”的要求。

《瞭望東方周刊》：《意見》中提到“盡力而為、量力而行”，如何理解其中的涵義？

高國力：我國幅員遼闊，各地城鎮化發展水平、發展階段與財政實力均存在差異。基于這一現實情況，推行常住地提供基本公共服務必須摒棄“一刀切”模式，堅持分類施策、因地制宜，分城市、分領域、分群體制定科學可行的差異化實施細則，允許各地根據自身實際情況把握推進節奏。

“分城市”層面，我國城市和縣城數量多、類型豐富，既有超大特大城市，也有一般城市和縣城，既有人口流入地，也有人口流出地。各類城市及下轄縣域常住人口的規模、分布和結構不同，公共服務供需也有差異。因此，《意見》中提出要“一城一策”建立健全常住地提供基本公共服務制度。

“分領域”層面，國家基本公共服務現行標準規定的81項服務內容中，約3/4的項目已實現由常住地提供，剩余項目主要集中在城鄉居民基本養老保險、最低生活保障、特殊和困難群體補貼等需要本地財政支出的項目，要按照這些不同領域，制定切實可行的推進辦法。

“分群體”層面，我國城鎮常住未落戶群體包含農業轉移人口及其隨遷子女和父母、持有工作居住證的就業群體等多個類別，各類群體的城市貢獻、就業場景、生活需求存在明顯差異，需針對不同群體細化差別化服務政策，明確各類群體可享受的基本公共服務領域、供給優先級以及服務供給標準，精準匹配不同群體的實際需求。

由于基本公共服務供給涉及各類補助標準、服務水平量化等剛性指標，差異化政策體系需建立動態調整機制。各地可依據自身城市發展水平、人口結構、財政能力等實際情況，適時優化調整基本公共服務供給領域、服務水平和配套標準，確保各項工作在地方財政可承受范圍內，實現常態化穩步化推進。

《意見》中提出的七個方面支撐保障舉措，也體現了“盡力而為、量力而行”的原則。以財政轉移支付保障為例，《意見》優化了公共服務轉移支付的分配方式，指出根據保障標準、常住人口規模、支出分擔比例等因素統籌測算分配資金，同時鼓勵省級財政加強對人口流入地的財力支持。

總之，“盡力而為”，就是立足新發展階段人民群眾對美好生活多元化多層次的需求積極作為；“量力而行”，就是各地立足常住人口規模、國土空間、財力水平以及配套資源等現實條件，分步驟、分階段推進工作，保持足夠耐心，保證工作實效。

來源：《瞭望東方周刊》（2026年第12期，總第961期）

微信編輯：今朝

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