4月1日，在約旦河西岸城市希伯倫，行人經(jīng)過(guò)關(guān)閉的店鋪。新華社發(fā)

一座城市的歸屬，并不總在炮火、立法和邊界重劃中改變，也可能從一張建筑許可證開(kāi)始。當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月16日，以色列財(cái)政部長(zhǎng)斯莫特里赫宣布，約旦河西岸南部城市希伯倫部分敏感區(qū)域的規(guī)劃與建設(shè)管轄權(quán)已由巴勒斯坦市政當(dāng)局轉(zhuǎn)交以色列民政局。

這看似只是審批機(jī)關(guān)更換，實(shí)際涉及土地如何使用、住房能否修繕、道路通向哪里以及社區(qū)能否延續(xù)。軍事力量決定人們能否進(jìn)入一片土地，規(guī)劃制度則影響他們能否長(zhǎng)期生活在那里。希伯倫由此呈現(xiàn)出一種新的領(lǐng)土控制方式：無(wú)須公開(kāi)宣布吞并，也不必改變邊界，只要逐步接管土地登記、城市規(guī)劃、建筑許可和行政執(zhí)法，就能重塑當(dāng)?shù)貦?quán)力結(jié)構(gòu)。這種方式可以被稱(chēng)為“治理型吞并”。

巴方權(quán)益遭受蠶食

1997年《希伯倫重新部署議定書(shū)》將希伯倫劃分為H1和H2兩個(gè)區(qū)域。H1區(qū)占城市大部分，由巴勒斯坦方面承擔(dān)民事和安全職責(zé)；H2區(qū)包括老城、猶太人定居點(diǎn)及易卜拉欣清真寺等敏感地點(diǎn)，由以色列維持安全控制。原有安排下，希伯倫市政當(dāng)局在相關(guān)區(qū)域仍保有規(guī)劃和建設(shè)職能。

此次轉(zhuǎn)移沒(méi)有覆蓋整個(gè)希伯倫，也未正式廢除1997年的議定書(shū)，只改變了一項(xiàng)具體權(quán)利。正因范圍有限，它更容易被解釋為技術(shù)調(diào)整，而非領(lǐng)土政治的一部分。

但規(guī)劃?rùn)?quán)并不中性。房屋改造長(zhǎng)期得不到許可，居民便難以改善居住條件；街區(qū)缺少道路和公共設(shè)施，人口與商業(yè)活動(dòng)就會(huì)外移；規(guī)劃、土地登記和執(zhí)法若集中到控制土地的一方，城市未來(lái)也會(huì)按其政治目標(biāo)重新安排。

以色列方面以歷史和宗教聯(lián)系、保護(hù)圣地、保障定居者安全等理由為這個(gè)決定辯護(hù)。但歷史聯(lián)系不等于現(xiàn)代領(lǐng)土權(quán)利，安全職責(zé)也不包含永久改變被占領(lǐng)土政治地位的權(quán)力。當(dāng)安全控制進(jìn)入住房、道路、土地和公共資源配置，原本臨時(shí)的軍事占領(lǐng)便可能沉淀為穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)。

今年2月以來(lái)，以色列政府已推出多項(xiàng)涉及約旦河西岸土地登記、定居者購(gòu)地和行政執(zhí)法的措施。公開(kāi)吞并容易引發(fā)國(guó)際危機(jī)，行政權(quán)力逐項(xiàng)轉(zhuǎn)移卻很少出現(xiàn)“決定性時(shí)刻”。每一步的規(guī)模都有限，外部反應(yīng)也容易停留在單項(xiàng)爭(zhēng)議上，待這些變化連成一體，原有治理結(jié)構(gòu)可能已經(jīng)被改寫(xiě)。巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)仍可保留名稱(chēng)、人員和公共服務(wù)職能，只是會(huì)逐漸失去對(duì)土地、住房和城市發(fā)展的決定權(quán)。巴以1993年簽署的《奧斯陸協(xié)議》因而無(wú)須公開(kāi)宣告便會(huì)迎來(lái)實(shí)質(zhì)性終結(jié)。

外部支持助長(zhǎng)擴(kuò)張

以色列現(xiàn)政府應(yīng)為自身政策負(fù)責(zé)，但這一進(jìn)程能夠持續(xù)也同外部環(huán)境密切相關(guān)。美國(guó)曾公開(kāi)反對(duì)正式吞并約旦河西岸，卻不愿把這種反對(duì)轉(zhuǎn)化為對(duì)以色列漸進(jìn)行動(dòng)的有效約束。美國(guó)在現(xiàn)行協(xié)議下承諾在2019年至2028年為以色列提供總額380億美元的軍事援助，同時(shí)繼續(xù)給予重要的外交和戰(zhàn)略支持。華盛頓沒(méi)有直接策劃希伯倫權(quán)限轉(zhuǎn)移，但美國(guó)同樣也未將約旦河西岸的土地變動(dòng)、定居點(diǎn)擴(kuò)張與行政權(quán)限滲透，納入對(duì)以援助及合作的明確約束條件之中。從結(jié)果來(lái)看，正式吞并可能招致外交沖突，逐步加強(qiáng)對(duì)約旦河西岸的控制卻仍處在美以關(guān)系可以承受的范圍內(nèi)。

歐洲等西方國(guó)家也多次批評(píng)猶太人定居點(diǎn)擴(kuò)張，一些國(guó)家對(duì)參與暴力襲擊巴勒斯坦平民的猶太定居者和以色列極右翼官員實(shí)施限制措施，但相關(guān)政策尚未普遍延伸到軍售、投資、貿(mào)易和技術(shù)合作等更具影響力的領(lǐng)域。西方為烏克蘭領(lǐng)土完整投入巨大資源，面對(duì)巴勒斯坦領(lǐng)土日益破碎時(shí)卻重復(fù)克制與談判。盡管烏克蘭與巴勒斯坦不能簡(jiǎn)單等同，但一項(xiàng)原則若被稱(chēng)為普遍原則，其約束力就不應(yīng)取決于行為者同西方的關(guān)系。這種落差也將不斷消耗“基于規(guī)則的秩序”所需要的信譽(yù)。

國(guó)際社會(huì)必須警覺(jué)

對(duì)巴勒斯坦而言，若無(wú)法管理城市的土地，就很難形成完整的國(guó)家能力。定居點(diǎn)、道路和不同管轄區(qū)不斷切割約旦河西岸，未來(lái)巴勒斯坦國(guó)的領(lǐng)土將更加破碎。“兩國(guó)方案”的危機(jī)早已不限于談判中斷，未來(lái)即使恢復(fù)談判，巴勒斯坦國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的空間也正被不斷壓縮。

這一進(jìn)程還會(huì)波及周邊。約旦需要面對(duì)人口流動(dòng)、邊境安全和國(guó)內(nèi)輿論壓力。其他阿拉伯國(guó)家可以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和地區(qū)緩和，卻無(wú)法繞過(guò)巴勒斯坦問(wèn)題積累的政治與社會(huì)后果。更深的風(fēng)險(xiǎn)在于，先以力量改變現(xiàn)實(shí)、再把新現(xiàn)實(shí)作為談判起點(diǎn)的做法正在常態(tài)化。領(lǐng)土無(wú)須公開(kāi)更名，也可以被切割成定居區(qū)、緩沖區(qū)、安全區(qū)和缺乏完整權(quán)力的自治飛地。

希伯倫的命運(yùn)提醒各國(guó)：巴勒斯坦領(lǐng)土的持續(xù)切割，不能永遠(yuǎn)被視為同自身安全無(wú)關(guān)的局部事件。政治空間在內(nèi)部分裂、外部依賴(lài)和連續(xù)的局部妥協(xié)中逐漸收縮。規(guī)劃?rùn)?quán)變更、土地登記、定居點(diǎn)道路和人口遷移風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)被放在同一條政策鏈上觀察，而不能分別當(dāng)作市政、土地或安全爭(zhēng)議。聯(lián)合國(guó)和各國(guó)政府也需要把既有法律立場(chǎng)落實(shí)到更具體的外交、貿(mào)易、投資和公共采購(gòu)政策中。

希伯倫的命運(yùn)也提醒世界：戰(zhàn)爭(zhēng)可以重畫(huà)地圖上的邊界線，規(guī)劃圖紙、土地檔案與建筑許可，也會(huì)慢慢掏空地圖原本承載的主權(quán)內(nèi)涵。當(dāng)吞并被拆解為一項(xiàng)項(xiàng)行政程序，國(guó)際法若只能在結(jié)果形成之后重申原則，留下的就只會(huì)是地圖改變后的文字記錄。

（作者系蘭州交通大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院副教授，浙江外國(guó)語(yǔ)學(xué)院環(huán)地中海研究院研究員）

原標(biāo)題：《“治理型吞并”：以色列切割巴勒斯坦的新方式》