記者 杜濤

支柱二（全球最低稅率）的首個全球防止稅基侵蝕規則（GlobalAnti-BaseErosionRules,GloBE）信息申報表（GIR）即將在2026年6月30日迎來填報的截止日期。該申報表的填報情況可反映各國對支柱二規則的意向。

從當前公開信息看，已批準、已實施或已完成實質立法推進的主要司法轄區包括：歐盟多數成員國、英國、法國、德國、日本、意大利、加拿大、中國香港和新加坡等。歐盟整體推進較快，G7中除美國外，多數國家亦已進入立法或實施階段。

尚未實施、尚未完整實施和明確延期的主要司法轄區，包括美國、中國內地、歐盟內部部分選擇延期的成員國以及其他發展中國家。美國目前尚未實施GloBE規則，而是主張本國制度與支柱二并行；中國內地雖深度參與“雙支柱”（支柱一、支柱二）方案設計，但截至目前尚未公布具體實施時間安排；歐盟中愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他等成員國選擇延期實施，斯洛伐克亦采取了階段性安排。

尚未實施的經濟體中除了中國基于自身的特殊情況，需要考慮雙向影響并希望有更大的自主權和獨立性外，多數國家的延遲是因為自身對稅收優惠制度的依賴，或者在技術上的判斷。

支柱二是OECD（經濟合作與發展組織）/G20包容性框架下“雙支柱”國際稅改方案的重要組成部分，其主要目的是通過建立全球最低稅規則而實現全球防止稅基侵蝕的目標。根據支柱二規則，對符合適用門檻的跨國企業集團——原則上為全球合并收入達到7.5億歐元以上的集團——要求其在每一經營轄區承擔不低于15%的最低有效稅負；如某一轄區有效稅率低于15%，則應就差額繳納補足稅。支柱二主要通過合格國內最低補足稅（QDMTT）、收入納入規則（IIR）和低稅利潤規則（UTPR）等機制加以實現。

6月17日，經濟觀察報就支柱二能否順利按照預期落地，對跨國企業有何影響等問題專訪了安理律師事務所合伙人葉永青。他自2000年加入德勤之后就一直從事國際稅收相關的工作，作為德勤合伙人主導了國際稅收研究會的多個項目，曾在德勤美國工作，專注于國際稅收和轉讓定價。

葉永青表示，支柱二已經從規則構建階段轉入實施協調階段。目前仍然有大量國家在觀望或者猶豫中。支柱二無論是否順利落地，都會對跨國企業產生實質影響。從全球經濟發展和共識來看，稅負上升似乎是一個難以避免的趨勢。

|對話|

經濟觀察報：為什么各國逐漸在支柱二政策上形成了部分共識？

葉永青：支柱二本質上是為了應對跨國企業長期利用不同司法轄區之間稅制差異進行利潤轉移、稅基侵蝕的問題。隨著數字經濟和無形資產經濟的發展，傳統以物理存在為基礎的國際稅收分配體系受到明顯沖擊，利潤更容易被安排至低稅率或零稅率地區。支柱二旨在通過設置全球最低稅負底線，壓縮跨國企業通過低稅轄區進行激進稅收籌劃的空間。

宏觀視角下，支柱二的目的并不僅僅是提高稅負，更重要的是，它試圖改變長期以來各國圍繞企業所得稅進行“逐底競爭”的格局，使國際稅收競爭從單純的低稅率競爭，逐步轉向更具協調性的稅收分配和治理機制。

經濟觀察報：OECD計劃如何推進支柱二落地？

葉永青：根據OECD于2021年10月發布的《應對經濟數字化帶來的稅收挑戰的雙支柱解決方案聲明》，支柱二原本的推進時間表較為明確且節奏較快：2022年完成國內立法，2023年開始生效，UTPR于2024年生效。這一安排體現了當時包容性框架希望主要經濟體盡快同步實施全球最低稅規則的政策意圖。

從政策設計看，OECD原始方案強調由各成員轄區將支柱二規則盡快轉化為國內法，并通過統一的規則框架與行政指引，實現跨轄區協調適用，以減少重復征稅和規則沖突。同時，支柱二被設計為“雙支柱”方案中更易推進的一部分，其目標是在全球范圍內建立最低有效稅負的基本秩序。為此，OECD除了在內部的推行外，對外也積極游說。對于非成員轄區實際上是通過國際協調機制來推進的，有賴于各國國內法和相互協調機制的設計。

經濟觀察報：支柱二現實實施與原計劃相比有哪些差異？目前各國態度如何？

葉永青：支柱二在全球范圍已進入實質性落地階段，但并未完全按照原計劃實現全球同步實施，而是呈現出“部分先行、分批推進、進度分化”的特點。

第一，最明顯的差異是時間表整體后移。原計劃為2023年起實施IIR、2024年起實施UTPR，但現實中多數轄區調整為2024年實施IIR/QDMTT、2025年實施UTPR，個別國家或地區甚至更晚。

第二，現實中的實施并非完全統一，而是表現出較強的區域和國別差異。例如，歐盟雖然整體推進較快，但仍有成員國依據指令選擇延期，或存在延遲實施、追溯適用的情形。

在歐盟范圍內，截至2025年，27個成員國中已有22個實施了QDMTT、IIR和UTPR，另有部分成員國依據歐盟指令的延期條款推遲實施。在G7國家中，英國、法國、德國、日本、意大利和加拿大等多數國家已通過不同形式的立法推動支柱二規則落地。

在亞洲地區，中國香港已于2025年起實施全球最低稅及香港最低補足稅，相關修例已于2025年生效，首階段申報系統已于2026年1月開放。新加坡亦已明確自2025年起實施支柱二規則。相比之下，中國內地目前尚未公布具體實施時間表。

第三，美國路徑與原始多邊設想發生明顯偏離。美國并未直接采納GloBE規則，而是在2025年提出“side-by-side”并行方案，即美國母公司集團可在一定條件下被排除適用IIR和UT－PR，理由是美國已有本國最低稅制度。OECD在2026年亦就此推進相關并行安排。

總體而言，支柱二并非沒有落地，而是已經從規則構建階段轉入實施協調階段。當然，目前仍然有大量國家在觀望。當前的難點，不在于是否啟動，而在于支柱二多長時間能夠真正成為一個全球化的體系以及各主要經濟體之間又能否形成更高程度的一致實施和征管協同。

從制度效果看，支柱二并未簡單終結國家間競爭，而是使競爭形式趨于復雜化。未來各國之間的競爭，可能從單純稅率競爭，轉向財政補貼、稅收抵免、產業激勵等更綜合的政策競爭。

經濟觀察報：為什么不同經濟體對支柱二政策持有不同的態度？

葉永青：對于已實施支柱二的國家而言，支持支柱二落地的原因主要有三點。一是為了保住本國稅基和優先征稅權，避免本應由本國征收的補足稅被其他國家依據IIR或UTPR征走；二是部分國家，特別是歐盟成員國，存在區域法和多邊承諾的約束；三是盡早實施有助于增強制度確定性，減少企業和稅務機關長期處于不確定狀態。

未實施、延后實施支柱二國家的原因也比較清晰。一是對稅收主權和本國制度獨立性仍有顧慮，美國尤其典型，其更傾向于堅持本國最低稅率制度與支柱二“并行”；中國則有自己的獨立考量，也希望爭取更大的自主權；二是部分低稅率國家或小型經濟體擔心，支柱二會削弱其原有的稅收競爭優勢；三是支柱二規則本身高度復雜，涉及有效稅率計算、補貼和抵免口徑、征管協同等問題，立法和執行成本都很高。

總體而言，已實施國家更多是出于保稅基、保征稅權、保確定性的考慮主動推進；而未實施或延后的國家，更多是出于主權、競爭力和實施成本等方面的顧慮而保持審慎。

經濟觀察報：如果支柱二順利落地，將對跨國企業產生哪些影響？

葉永青：如支柱二順利落地，第一，對跨國企業的主要影響是傳統依賴低稅率轄區進行利潤留存和稅負管理的架構價值將明顯下降。過往將利潤集中配置于低稅或優惠轄區的安排，將受到全球最低稅規則的實質性約束。

第二，企業稅務管理模式將從“看名義稅率”轉向“看各轄區有效稅率和整體稅務口徑”。企業需要重新審視其控股結構、知識產權布局、關聯交易安排、融資安排以及稅收激勵使用方式，以評估是否會觸發補足稅以及補足稅將由何轄區征收。

第三，企業的合規成本和數據治理要求將顯著上升。支柱二并非單一稅種增加，而是要求企業按轄區收集和整理財務、稅務、遞延稅、稅收抵免等大量數據，并建立跨法域、一體化的稅務申報和內部控制體系。香港已進入實際申報準備階段，足見其影響已從政策層面轉向操作層面。

第四，從商業決策角度看，稅收因素的重要性仍在，但已不再是唯一決定因素。若全球稅負差異被壓縮，企業在選擇投資或經營地點時，將更多考慮供應鏈、市場、人才、監管環境以及財政激勵等非稅因素。

相反，如支柱二落地不順利，對企業而言，問題未必更小，反而可能更復雜。首先，各國采取不同版本、不同口徑、不同生效時點的規則，將顯著增加企業的不確定性。其次，若IIR、UTPR、QDMTT之間銜接不暢，可能加大重復征稅和稅務爭議風險。再次，若“雙支柱”尤其是支柱一推進遲緩，部分國家繼續依賴數字服務稅等單邊措施的可能性將上升，企業將面臨更加碎片化的國際稅收環境。

總的來看，支柱二無論順利或不順利落地，都會對跨國企業產生實質影響。兩者的區別主要在于：前者帶來的是更高稅負底線和更強合規要求，后者帶來的則是更大的規則不確定性和更高的爭議風險，而從全球經濟發展和共識來看，無論何種情況，稅負上升似乎是一個難以避免的趨勢。

經濟觀察報：“雙支柱”是國際稅收的一次重大變革，為什么“雙支柱”在實施過程中均遇到了較大挑戰？

葉永青：“雙支柱”方案在實施過程中確實面臨較大困難，支柱二相對更容易推進，支柱一則更具不確定性和復雜性。

支柱一的主要內容是：完善對大型跨國企業的征稅權分配機制，向市場國分配更多的征稅權和可征稅利潤，以平衡經濟數字化背景下國際稅收權益分配格局。其涉及不同國家之間稅收管轄權和稅基分配的重新調整，天然具有較強的政治敏銳性。市場國、居民國、數字經濟強國以及消費大國之間的利益并不完全一致，因此多邊協調本身就具有高度復雜性。

支柱二雖然在政策目標上較為清晰，但其規則設計極其精細，實施過程中涉及大量技術判斷。例如，有效稅率如何計算、遞延稅如何處理、稅收優惠和財政補貼如何納入考量、不同司法轄區之間如何避免重復征稅等，均非單純依靠稅率設定即可解決。

當前國際稅收環境本身仍在快速變動?！半p支柱”計劃雖然代表著國際社會在一定程度上對惡性稅收競爭的反對性共識，但仍然需要平衡國家之間的不同利益訴求，并非不能落地，而是其落地過程很可能是長期的、漸進的，并伴隨持續修正與協調。