導(dǎo)讀

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），這是城市更新領(lǐng)域第一部國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確了“十五五”時(shí)期城市更新工作的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會(huì)給百姓生活帶來(lái)哪些可感可及的改變？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別推出【城市更新“十五五”規(guī)劃大家談】系列專(zhuān)家解讀活動(dòng)，邀請(qǐng)多位專(zhuān)家學(xué)者圍繞《規(guī)劃》的重點(diǎn)任務(wù)與關(guān)鍵舉措進(jìn)行深度剖析與交流探討。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：4791字

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作 者

黃衛(wèi)東，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新分會(huì)副主任委員，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總經(jīng)理、技術(shù)總監(jiān)，教授級(jí)高級(jí)工程師

2026年5月28日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《城市更新"十五五"規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）。作為我國(guó)首部城市更新國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，《規(guī)劃》的出臺(tái)標(biāo)志著城市發(fā)展正式進(jìn)入以存量提質(zhì)增效為主的新階段。《規(guī)劃》構(gòu)建“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市抓落實(shí)”的工作格局，聚焦創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)，以“投資與消費(fèi)相結(jié)合、投資于物與投資于人相結(jié)合”為核心導(dǎo)向，賦予城市更新穩(wěn)投資、擴(kuò)消費(fèi)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的宏觀戰(zhàn)略屬性，將其從建設(shè)任務(wù)提升為推動(dòng)城市發(fā)展方式系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的國(guó)家戰(zhàn)略。

深圳是觀察這一轉(zhuǎn)變的典型窗口。作為國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度長(zhǎng)期處于高位、新增建設(shè)用地近乎枯竭的超大城市，深圳始終堅(jiān)持制度創(chuàng)新，逐步構(gòu)建起覆蓋多主體協(xié)同、空間復(fù)合利用與全周期運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)性實(shí)踐，對(duì)理解《規(guī)劃》內(nèi)核、破解各地落地難題具有直接參照價(jià)值。

1

城市更新的系統(tǒng)性戰(zhàn)略升級(jí)

《規(guī)劃》在三個(gè)維度完成了城市更新的戰(zhàn)略升級(jí)。其一，從專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)升級(jí)為系統(tǒng)戰(zhàn)略。“十四五”規(guī)劃綱要中，城市更新被置于“全面提升城市品質(zhì)”章節(jié)之下，定位為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)；而“十五五”規(guī)劃綱要將其貫穿于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、土地制度改革、城市治理現(xiàn)代化三大核心板塊，使其成為推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的核心戰(zhàn)略抓手。其二，從單一改造升級(jí)為全周期治理。《規(guī)劃》構(gòu)建了“城市體檢—專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施”的全鏈條實(shí)施體系，徹底扭轉(zhuǎn)了此前以拆除重建為核心的任務(wù)驅(qū)動(dòng)型思維，建立了問(wèn)題導(dǎo)向、需求牽引的現(xiàn)代化治理邏輯。其三，從財(cái)政依賴(lài)升級(jí)為多元融資。《規(guī)劃》明確提出“構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)投融資體系”，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債、REITs、銀團(tuán)貸款等多種工具打通資金回路，擺脫對(duì)土地財(cái)政的路徑依賴(lài)。

上述戰(zhàn)略定位的確立，為地方實(shí)踐提供了制度空間。但頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)化效果，最終取決于地方能否根據(jù)自身?xiàng)l件完成制度適配。深圳的存量發(fā)展階段比全國(guó)平均早十余年，其制度探索的深層價(jià)值不在于提供了某種特定模式，而在于展示了如何應(yīng)對(duì)底層邏輯切換的系統(tǒng)方法論。

2

存量土地盤(pán)活的核心制約與深圳的系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)

2.1

當(dāng)前存量土地盤(pán)活

面臨的核心制約

當(dāng)前，存量土地盤(pán)活進(jìn)程普遍受制于產(chǎn)權(quán)、資金與物理環(huán)境等多重制約的疊加影響。在空間與用地維度，傳統(tǒng)宗地管控模式引發(fā)了顯著的用地碎片化弊病。零散的合規(guī)用地與歷史遺留地塊難以統(tǒng)籌，導(dǎo)致利益壁壘堅(jiān)固。國(guó)內(nèi)大量老舊城區(qū)普遍深陷公共配套設(shè)施缺口大與建設(shè)空間極度緊缺的難題，單憑常規(guī)手段難以實(shí)現(xiàn)空間價(jià)值的置換與多方利益的平衡。

在資金與運(yùn)營(yíng)維度，城市更新具有投入資金高、回報(bào)周期長(zhǎng)的客觀特征。各地在推進(jìn)更新落地時(shí)，普遍受制于資金短缺引發(fā)的籌資瓶頸。缺乏可持續(xù)的資金閉環(huán)，易使地方形成依賴(lài)大拆大建和短期變現(xiàn)的粗放開(kāi)發(fā)思路，難以支撐項(xiàng)目的全生命周期運(yùn)營(yíng)，構(gòu)成了制約城市更新推進(jìn)的財(cái)務(wù)壁壘。

2.2

深圳的系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)

與其全國(guó)推廣價(jià)值

面對(duì)多重制約，深圳構(gòu)建了以空間治理為核心的閉環(huán)治理體系。該體系依托規(guī)劃統(tǒng)籌、用地保障與金融支撐的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，高度契合《規(guī)劃》導(dǎo)向，其底層邏輯為化解各地更新共性痛點(diǎn)提供了實(shí)操參考。

深圳依托更新單元制度，以規(guī)劃與用地協(xié)同破解空間碎片化，提供高密度城區(qū)改造范本。將成片整合零散合規(guī)用地與歷史遺留地塊，并設(shè)定剛性的公共設(shè)施貢獻(xiàn)底線(xiàn)。同步配套分類(lèi)確權(quán)與開(kāi)發(fā)指標(biāo)獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將公共配套責(zé)任與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)增量直接綁定。這一空間價(jià)值置換邏輯理順了政府、市場(chǎng)與原權(quán)利人的收益分配，確立了零散土地整合的經(jīng)濟(jì)可行性。各地引入更新單元模式，可引導(dǎo)市場(chǎng)主體在獲取收益時(shí)主動(dòng)補(bǔ)齊城市公共短板，系統(tǒng)化解老城配套落地難題。

深圳立足項(xiàng)目屬性差異化配置資金工具，以資金循環(huán)與長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)化解籌資瓶頸，構(gòu)建可持續(xù)投融資體系。針對(duì)更新項(xiàng)目投入高、周期長(zhǎng)的財(cái)務(wù)特征差異化配置資金工具，公益性項(xiàng)目依托低成本債務(wù)撬動(dòng)配套資金以壓降成本；市場(chǎng)化項(xiàng)目推行建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化與資產(chǎn)證券化，盤(pán)活沉淀資產(chǎn)并回籠流動(dòng)資金。這種貫穿全生命周期的財(cái)務(wù)平衡設(shè)計(jì)，有效培育了更新項(xiàng)目的自我造血能力。各地參照此邏輯，可依托長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)資金閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)，扭轉(zhuǎn)短期變現(xiàn)的粗放開(kāi)發(fā)思路。

3

從“建成”到“用好”：存量更新的實(shí)施保障機(jī)制

3.1

厘清多方主體權(quán)責(zé)邊界，

構(gòu)建協(xié)同共治格局

《規(guī)劃》明確提出建立居民、產(chǎn)權(quán)人、企業(yè)等多方主體參與機(jī)制，推動(dòng)城市更新向多元共治轉(zhuǎn)型。

深圳在實(shí)踐中通過(guò)制度設(shè)計(jì)，清晰界定了政府、市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)人與專(zhuān)業(yè)力量四類(lèi)主體的權(quán)責(zé)邊界，形成相互制衡與協(xié)作的治理體系。政府的核心職能聚焦于“定規(guī)則、抓統(tǒng)籌、強(qiáng)監(jiān)管”，負(fù)責(zé)編制更新規(guī)劃、設(shè)定公共利益底線(xiàn)。市場(chǎng)主體作為城市更新的核心實(shí)施引擎，負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的投資、融資、申報(bào)、設(shè)計(jì)、建設(shè)及長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，在落實(shí)政府管控要求的前提下自擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并獲取合理的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)收益。產(chǎn)權(quán)人擁有“是否更新”與“如何補(bǔ)償”的最終表決權(quán)，通過(guò)法定意愿征集機(jī)制行使權(quán)益。此外，規(guī)劃師、建筑師及評(píng)估機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)力量作為技術(shù)橋梁深度介入，將政府的公共訴求、企業(yè)的商業(yè)邏輯與居民的切身利益融入具體的規(guī)劃方案中，在復(fù)雜的利益博弈中充當(dāng)獨(dú)立的第三方協(xié)調(diào)者。

這一治理體系有效降低了協(xié)調(diào)阻力與交易成本，為存量時(shí)代實(shí)現(xiàn)多方共贏提供了堅(jiān)實(shí)的共治框架。《規(guī)劃》為此提供了充分的制度空間，不僅明確要求政府統(tǒng)籌存量資源支持企業(yè)參與、發(fā)揮基層作用建立居民與產(chǎn)權(quán)人參與機(jī)制，還強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)力量提供全過(guò)程咨詢(xún)、培育專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，為兼顧商業(yè)邏輯、公共利益與居民訴求的長(zhǎng)效共治提供了堅(jiān)實(shí)保障。

3.2

完善長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，

重塑城市發(fā)展活力

《規(guī)劃》明確提出構(gòu)建可持續(xù)的更新模式與豐富多元消費(fèi)場(chǎng)景，這標(biāo)志著城市更新必須從傳統(tǒng)的“重工程交付”向“重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。為落實(shí)這一戰(zhàn)略導(dǎo)向，深圳在更新實(shí)踐中全面確立了“運(yùn)營(yíng)前置”的核心原則：在項(xiàng)目策劃與空間規(guī)劃階段，同步確定目標(biāo)業(yè)態(tài)、運(yùn)營(yíng)主體與收益回報(bào)路徑。

深圳廣泛推行設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)一體化的綜合運(yùn)作模式，從制度上將建設(shè)方與運(yùn)營(yíng)方的核心利益深度綁定。在大型公共設(shè)施及老舊街區(qū)等更新實(shí)踐中，深圳依托市場(chǎng)化機(jī)制，將高頻的商業(yè)消費(fèi)場(chǎng)景有機(jī)嵌入低收益的公共空間，依靠持續(xù)的商業(yè)現(xiàn)金流反哺高昂的公共設(shè)施維護(hù)支出。這一機(jī)制有效推動(dòng)了更新項(xiàng)目從“財(cái)政包袱”向“自我造血”的轉(zhuǎn)化，從商業(yè)閉環(huán)上徹底杜絕了“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的短期行為，為重塑并維持城市的公共活力提供了切實(shí)可行的長(zhǎng)效支撐。

3.3

建立預(yù)期穩(wěn)定的用途轉(zhuǎn)換規(guī)則，

推動(dòng)空間復(fù)合利用

《規(guī)劃》提出建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。要避免“空間復(fù)合利用”流于技術(shù)概念，其核心在于破除傳統(tǒng)剛性用途管制的制度壁壘，為存量資產(chǎn)的功能轉(zhuǎn)換提供穩(wěn)定的政策預(yù)期與經(jīng)濟(jì)可行性。

深圳通過(guò)構(gòu)建“正面清單+過(guò)渡期+容積率獎(jiǎng)勵(lì)”的復(fù)合激勵(lì)機(jī)制，給出了清晰的落地邏輯：首先，以“清單化”劃定邊界消除審批盲區(qū)。明確存量非居住建筑轉(zhuǎn)為公共服務(wù)、保障性住房等特定用途的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與負(fù)面清單，為市場(chǎng)主體劃定清晰的操作邊界，消除審批端的不確定性。其次，以“過(guò)渡期”大幅降低資產(chǎn)活化門(mén)檻。對(duì)符合國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目，給予免補(bǔ)繳地價(jià)、一定年限內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過(guò)渡期支持。此舉有效化解了傳統(tǒng)用途變更所需的繁瑣程序，讓閑置資產(chǎn)得以快速盤(pán)活。最后，以“容積率獎(jiǎng)勵(lì)”實(shí)現(xiàn)多元利益綁定。將公共設(shè)施配建、歷史文化保護(hù)等公益性貢獻(xiàn)，與項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)增量指標(biāo)直接掛鉤，賦予空間復(fù)合利用真實(shí)的財(cái)務(wù)平衡基礎(chǔ)。

這套機(jī)制的本質(zhì)，是將宏觀層面的空間復(fù)合利用訴求，精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為微觀層面兼具操作確定性與商業(yè)可行性的市場(chǎng)行為。通過(guò)降低制度成本、理順收益分配，讓存量空間的功能轉(zhuǎn)換在市場(chǎng)上“算得平賬、落得了地”。

4

把握常量與變量：國(guó)家統(tǒng)一底線(xiàn)與地方因城施策

4.1

堅(jiān)守制度“常量”：

確立法定程序與財(cái)務(wù)安全紅線(xiàn)

《規(guī)劃》在國(guó)家層面劃定了嚴(yán)格的制度邊界，構(gòu)成各地必須堅(jiān)守的“常量”。在決策邏輯上，確立城市體檢為法定前置環(huán)節(jié)，以客觀數(shù)據(jù)診斷取代主觀指標(biāo)驅(qū)動(dòng)；在實(shí)施體系上，夯實(shí)“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的分層傳導(dǎo)，確保宏觀戰(zhàn)略精準(zhǔn)穿透至微觀執(zhí)行；在風(fēng)險(xiǎn)管控上，嚴(yán)守財(cái)務(wù)平衡紅線(xiàn)，強(qiáng)制要求實(shí)施方案與資金平衡方案雙掛鉤，倒逼項(xiàng)目具備真實(shí)造血能力并嚴(yán)防新增隱性債務(wù)；在文化底線(xiàn)上，剛性落實(shí)“應(yīng)保盡保”，堅(jiān)決遏制破壞性建設(shè)。這些底線(xiàn)構(gòu)成了更新行動(dòng)的科學(xué)與安全基石。

4.2

激活地方“變量”：

創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)杠桿與投融資機(jī)制

在守住國(guó)家統(tǒng)一底線(xiàn)的前提下，地方政府需結(jié)合本地資產(chǎn)價(jià)值與空間質(zhì)量，因地制宜設(shè)定制度“變量”，以破解落地阻力。其核心實(shí)踐邏輯在于：通過(guò)精細(xì)化重構(gòu)容積率核算與地價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)等經(jīng)濟(jì)杠桿，將公共設(shè)施貢獻(xiàn)額度與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)增量直接綁定，以利益共享激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力；通過(guò)重塑并聯(lián)審批流程，打破部門(mén)壁壘，實(shí)質(zhì)性降低市場(chǎng)主體的制度性交易成本；立足項(xiàng)目屬性差異，靈活拼盤(pán)財(cái)政補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)債、信貸與社會(huì)資本，構(gòu)建適配本地特征的差異化資金閉環(huán)。

值得注意的是，“常量”與“變量”處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)之中。地方在化解復(fù)雜利益博弈中探索出的有效“變量”，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)成熟后，往往能升格為全國(guó)推行的制度“常量”。這種從地方微觀試水向國(guó)家宏觀建制轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)路徑，深刻詮釋了《規(guī)劃》統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)與基層探索的底層制度邏輯。

5

結(jié)語(yǔ)：系統(tǒng)重構(gòu)與多元共治的內(nèi)在統(tǒng)一

深圳較早啟動(dòng)城市更新實(shí)踐的系統(tǒng)性探索，在規(guī)劃編制、用地保障、資金循環(huán)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)等環(huán)節(jié)積累了可供參照的前期經(jīng)驗(yàn)，為《規(guī)劃》的深化實(shí)施提供了以下啟示：第一，制度創(chuàng)新能夠有效激發(fā)存量空間的發(fā)展?jié)撃埽@要求擺脫對(duì)傳統(tǒng)土地增值收益的路徑依賴(lài)。第二，存量資源的盤(pán)活需依托全鏈條的系統(tǒng)性安排，協(xié)同統(tǒng)籌規(guī)劃編制、要素保障與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三，多元共治與運(yùn)營(yíng)前置的落實(shí)有賴(lài)于具體的程序與機(jī)制支撐，須在產(chǎn)權(quán)人權(quán)益保障、爭(zhēng)議化解、社會(huì)資本引入及空間功能轉(zhuǎn)換等細(xì)節(jié)層面提供可操作的制度規(guī)范。第四，《規(guī)劃》的全國(guó)推廣需要科學(xué)界定統(tǒng)一管控與地方自治的邊界，在堅(jiān)守國(guó)家級(jí)底線(xiàn)約束的條件下給予地方充分的因城施策空間。

伴隨《規(guī)劃》的全面推行與各地實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的持續(xù)積累，不同城市基于各自客觀條件作出的差異化創(chuàng)新，將匯聚成一套從實(shí)踐中生長(zhǎng)出來(lái)的城市更新治理體系——這正是中國(guó)城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)最值得期待的制度演進(jìn)路徑。

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全文發(fā)布 | 國(guó)務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》

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城市更新大家談 | 黃衛(wèi)東：城市更新呼喚治理創(chuàng)新

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