就業是民生之本，也是中國式現代化在人的維度上最為直接的檢驗標尺。

“十五五”規劃綱要將“促進高質量充分就業”單列一章，并鮮明提出“把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標”——這一表述的背后，是就業工作從“有沒有”向“好不好”的戰略躍升，也是中國式現代化在經濟起飛過程中，同時實現社會固本的邏輯延伸。

就業不僅是宏觀經濟運行的“穩定錨”——就業穩，社會大局才能穩；更是人的現代化的“主通道”——人通過就業融入社會、創造價值、獲得尊嚴；還是民生保障網的“第一根繩”——就業穩，收入才有來源，消費才有底氣，社保才有支撐。

規劃綱要從強化就業優先政策、大規模開展職業技能培訓、加強就業服務和勞動者權益保障三個方面進行了系統部署，涉及制度安排、能力提升、權益保障等多個維度。

本文將從這些維度切入，解碼“十五五”規劃促進高質量充分就業的戰略路徑。

2026年5月17日，安徽阜陽，大學生在招聘會上尋找適合自己的崗位。視覺中國 資料圖

一、戰略方位：以就業優先錨定中國式現代化

理解“十五五”就業部署的戰略方位，首先要回答一個根本問題：就業在中國式現代化中究竟扮演什么角色？

也許有人認為，就業只是經濟的“派生需求”——經濟好了，就業自然就好。但“十五五”規劃綱要給出了更高維的回答：就業不是發展的“副產品”，而是發展的“優先項”。

規劃綱要鮮明提出“把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標”。這八個字，意味著就業從“一般議題”上升為“前置議程”。制定宏觀政策，首先要問：它對就業有什么影響？

為什么就業如此重要？因為它連接著三個層面的戰略命題。

就業，是宏觀經濟運行的“穩定錨”。

就業形勢穩，社會大局才能穩；就業質量高，發展質量才有根基。

規劃綱要要求“構建就業友好型發展方式”，本質在于實現高質量發展與高質量充分就業的辯證統一。高質量發展過程，必須成為就業提質擴容的過程。

財政政策、貨幣政策、產業政策，都要與就業政策“同向發力”。這不是讓其他政策給就業“讓路”，而是讓所有政策都朝著同一個方向使勁——形成“大就業”的工作格局。

就業，是人的現代化的“主通道”。

中國式現代化歸根結底是人的現代化。而人實現現代化的重要途徑之一，就是通過就業融入社會、創造價值、獲得尊嚴。

從“有活干”到“好工作”，從“簡單勞動”到“技能增值”——這個躍升過程，正是人的現代化在就業維度的具體展開。高質量就業不只是給人一份收入，更是給人一個社會身份、一種價值實現、一份人生希望。

規劃綱要提出“就業結構更加優化，人崗匹配更加高效，勞動關系更加和諧”，其深層指向正是就業質量的全面提升。

就業，是民生保障網的“第一根繩”。

就業穩，收入才有來源；收入有來源，消費才有底氣；消費有底氣，內需才有支撐；內需有支撐，經濟循環才能暢通。

沒有就業，收入分配、社會保障、住房保障都會成為“無源之水”。規劃綱要將就業置于民生保障的“第一根繩”位置，正是基于這一邏輯：抓住了就業，就牽住了民生保障的“牛鼻子”。

“十五五”規劃綱要建議將就業工作置于更重要的位置，并將其納入高質量發展、宏觀調控的整體框架之中。把就業作為“優先目標”，傳遞出一個鮮明信號：就業優先不是化解短期矛盾的權宜之計，而是貫穿“十五五”全局的戰略支點。

這正是“以就業優先錨定中國式現代化”的戰略邏輯——就業不是發展的“成本”，而是發展的“投資”；不是現代化的“配角”，而是現代化的“主角之一”。

二、就業優先：從戰略確立到制度落地

如果說第一部分回答了“就業為什么重要”的問題，那么這一部分要回答的是：就業優先在“十五五”時期如何從戰略理念轉化為制度安排？

規劃綱要第一節“強化就業優先政策”，核心就是回答這個問題。

“優先目標”：就業從戰略理念走向制度前置。

就業優先并非新話題。從“十二五”的“就業優先戰略”到“十五五”的“優先目標”，表述之變背后是制度之變?！鞍迅哔|量充分就業作為經濟社會發展的優先目標”——這九個字，是整章的靈魂。

“十五五”規劃的新意在于：將“優先目標”從理念層面推進到制度層面——就業不再是發展的“一般性議題”，而是發展的“前置項”。制定宏觀政策，首先要問：它對就業有什么影響？

規劃綱要強調“使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程”。這句話揭示了就業與發展的新關系——不是先發展再就業，而是在發展中同步實現就業擴容提質。

在“十五五”背景下強調就業優先，還有一層深意：人工智能等新質生產力正在深刻重塑經濟形態與就業形態。

規劃綱要將就業作為“優先目標”的深層邏輯是——在發展新質生產力的過程中，必須同步考慮“人往哪里去”，讓技術發展服務于人的發展，而非讓人成為技術迭代的代價。

新質生產力對就業質量提出的更高要求，也意味著就業影響評估不僅要問“創造多少崗位”，還要問“創造什么樣的崗位”。

就業影響評估：從“事后補救”到“事前把關”。

“優先”不是一句口號，需要制度來落地。

規劃綱要要求“健全重大政策、重大項目、重大生產力布局就業影響評估機制”。這不是“事后補救”，而是“事前把關”——政策出臺之前、項目上馬之前，先算一筆“就業賬”。

過去評價一項政策或項目，主要看投資規模、技術先進性、產值和稅收等?，F在還要看：它能創造多少穩定就業？能提升多少崗位質量？會不會帶來集中失業風險？就業影響評估正在成為所有宏觀政策的“硬門檻”。

宏觀政策協同：從“各自為政”到“同向發力”。

就業優先的另一個關鍵，是讓所有政策都朝著同一個方向使勁。

規劃綱要要求“促進財政、貨幣、產業、就業等政策協同發力”。財政政策、貨幣政策、產業政策、消費政策、投資政策、貿易政策、區域政策，都要與就業政策同向發力，形成“大就業”的工作格局。

評價體系：從“定性目標”到“定量標尺”。

國務院《實施就業優先戰略“十五五”規劃》提出，“開展全國高質量充分就業示范地區和單位創建，建立高質量充分就業評價體系”。

就業質量不只是看“有多少人就業”，還涉及就業機會、就業環境、就業結構、人崗匹配、勞動關系等多個維度。評價體系的意義在于：將“高質量充分就業”從定性目標轉化為可衡量、可追蹤的定量標尺，為政策動態調整提供依據。

從“優先目標”到“評估機制”，從“政策協同”到“評價體系”——就業優先正在從戰略理念轉化為一整套制度安排。這套制度的核心邏輯，可以概括為四個字：從事后到事前。

過去，就業政策更像“消防隊”——哪里著火了去哪里滅火?，F在，就業政策正在變成“城市規劃師”——在政策出臺之前、項目上馬之前、產業布局之前，就把就業的影響算清楚、把風險的防范做到位。

這正是“就業優先”從一般性議題走向優先目標的深層含義。

三、大規模開展職業技能培訓：破解結構性就業矛盾的關鍵一招

就業優先解決的是“有沒有崗位”的問題，但崗位創造出來之后，還有一個更棘手的問題——勞動者能不能勝任？

“有人沒活干、有活沒人干”——這句話形象地概括了當前的結構性就業矛盾。

一方面，部分勞動者找不到合適的工作；另一方面，不少企業招不到合適的人。

解決這個問題，靠的不是簡單的“發崗位”，而是讓勞動者的能力與崗位的需求實現有效匹配。

規劃綱要第二節“大規模開展職業技能培訓”，正是破解這一矛盾的戰略部署。

終身職業技能培訓制度：從“一次性學習”到“全生命周期學習”。

規劃綱要提出“完善人力資源供需匹配機制，健全終身職業技能培訓制度”。

關鍵詞是“終身”——培訓不是一次性的補救措施，而是貫穿勞動者職業生涯全過程的制度安排。

在技術快速迭代的今天，沒有一項技能可以終生不變。

人工智能正在重塑大量職業的技能要求，今天的“熟練工”明天可能就面臨技能過時。

終身職業技能培訓制度的核心邏輯，正是讓勞動者持續獲得知識更新和技能升級的機會，在技術變革中始終保有就業競爭力。

供給體系：誰來做、怎么做？

規劃綱要明確了培訓供給的基本格局——“以市場化培訓為主導、行業企業自主培訓為主體，充分發揮院校、社會化培訓機構等優勢作用，擴大高質量培訓供給”。

政府不再包辦培訓，而是讓市場發揮資源配置的決定性作用，讓最了解需求的主體成為培訓的主力。

資金保障方面，規劃綱要要求“統籌用好就業補助資金和失業保險基金等支持職業技能培訓，指導企業按規定足額提取和使用職工教育經費”。

同時，“推進培訓補貼直達企業和參訓者，實行未就業重點群體培訓補貼申領制”——減少中間環節，讓補貼真正落到需要的人手中。

評價認證：讓技能“值錢”有制度保障。

培訓的成果，需要一個公正的評價和認證體系來確認。規劃綱要提出“完善職業分類、職業標準和技能人才評價制度，深入實施'新八級工'職業技能等級制度，構建國家資歷框架體系”。

“新八級工”制度在傳統五級基礎上向上增設“特級技師”“首席技師”、向下補全“學徒工”，形成了技能人才完整的成長階梯；國家資歷框架則打通了技能認證與學歷教育的互認通道，讓技能“值錢”有了制度保障——從縱向上打開空間、橫向上打通通道，共同改變“重學歷輕技能”的社會認知。

規劃綱要還提出“辦好世界技能大賽”——以國際標準倒逼國內技能培訓體系升級，讓中國技能人才在世界舞臺上接受檢驗。

從“終身制度”到“供給體系”，從“新八級工”到“國家資歷框架”——職業技能培訓正在從零散的“補課”走向系統的“制度安排”。

技能，正在成為中國式現代化最硬核的人力資本。

當每一個勞動者都能在終身學習中獲得技能提升，結構性就業矛盾就有了破解之道。

四、分類施策：精準發力重點群體

就業政策不能“一刀切”。不同群體面臨的就業困境不同，需要的政策工具也不同。規劃綱要明確“穩定和擴大高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體就業”——這三類群體是就業工作的“關鍵變量”。

高校畢業生——穩住就業的“基本盤”。

高校畢業生就業，關系千家萬戶的期待，也關系國家未來的人才儲備。

2026屆高校畢業生規模再創新高，就業壓力持續增大。

規劃綱要明確“穩定和擴大高校畢業生就業”，要求多渠道開發就業崗位，強化對離校未就業畢業生、困難畢業生的專項幫扶。

從校園到職場，是每一位畢業生人生中的重要一躍。這一躍能否平穩落地，既取決于宏觀就業環境，也取決于精準的政策支撐。

規劃綱要將高校畢業生放在就業工作的首位，正是基于這一判斷：穩住了高校畢業生就業，就穩住了就業市場的預期和信心。

然而，高校畢業生就業的核心矛盾不在于“崗位不夠”，而在于“預期與需求的結構性錯配”——大量崗位在基層、在中小城市、在制造業，而畢業生的就業預期往往集中在中心城市、體制內和高薪行業。

破解這一矛盾，既需要引導畢業生調整就業預期、拓寬職業選擇空間，也需要通過政策激勵讓優質崗位向基層延伸、讓人才向需要的地方流動。

農民工——穩住就業的“壓艙石”。

農民工是我國產業工人的主體，也是就業大局中最大的變量。他們數量龐大、流動性強、技能水平參差不齊，最容易受到經濟波動和產業調整的沖擊。

規劃綱要提出“穩定和擴大農民工就業”，鞏固東西部勞務協作關系，加力實施以工代賑，讓農民工在城鄉之間進退有據。

穩住農民工就業，不僅關系到數以億計勞動者的生計，更關系到城鄉融合發展和鄉村振興的大局。

當農民工能夠在城市穩定就業、獲得合理收入，城鄉之間的差距就有了縮小的可能，共同富裕就有了更堅實的支撐。

農民工就業的最大特點與最大難題，都在于“流動性”——流動性讓他們能夠靈活適應市場需求，但也讓他們難以獲得穩定的職業發展通道和社會保障。

破解這一矛盾，需要在“流動”與“穩定”之間找到平衡點：既要保持勞動力市場的靈活性，又要通過技能培訓、權益保障和公共服務覆蓋，讓農民工在流動中逐步沉淀下來，獲得更加穩定、更高質量的就業。

退役軍人——穩住就業的“特殊群體”。

退役軍人為國防和軍隊建設作出了重要貢獻。規劃綱要明確做好退役軍人接收安置和跨省異地培訓，讓“最可愛的人”在地方同樣受到尊重、得到保障。

退役軍人的就業安置，既是對過往奉獻的回報，也是對未來潛力的激活。

他們身上具備的紀律性、執行力和團隊精神，是勞動力市場中稀缺的寶貴資源。

做好退役軍人就業工作，不僅是道義責任，也是人力資源的優化配置。

困難群體——守住就業的“底線”。

“加強困難群體就業幫扶，促進失業人員再就業，確保零就業家庭至少一人實現就業”——這是規劃綱要為就業政策劃定的“最后一道防線”。

零就業家庭是就業工作中最需要關注的群體。

一個家庭如果長期沒有收入來源，不僅是經濟困境，更可能導致社會疏離和代際貧困。

確保零就業家庭至少一人實現就業，就是守住了一個家庭的希望、守住了一條代際傳遞的防線。

就業幫扶不是簡單的“給一個崗位”，而是通過技能培訓、崗位推薦、公益性崗位安置等組合手段，幫助困難群體重新獲得通過勞動改變命運的能力。

高校畢業生、農民工、退役軍人、困難群體——四類群體覆蓋了就業政策的主要著力點。穩住了這四類人，就穩住了就業大局的基本盤。

五、主動應對：以確定性擁抱不確定性

就業政策不僅要解決當下的問題，還要為未來不確定性做好準備。

規劃綱要要求“綜合應對外部環境變化和人工智能等新技術發展對就業的影響”。這一表述背后，是兩個正在加速變化的變量。

積極應對外部環境的不確定性。

百年變局加速演進，地緣政治博弈加劇，全球經濟增長動能不足。

這些外部變化，正通過貿易、投資、產業鏈等渠道傳導至國內就業市場。

外貿、航運、制造等外向型行業首當其沖，就業風險不容忽視。

規劃綱要提出的不是被動防御，而是主動應對——“綜合應對”意味著在外部沖擊到來之前，就要做好預案、儲備政策工具。

一旦出現規模性失業風險，能夠迅速響應、精準施策。

主動應對人工智能的沖擊與機遇。

這是更深層、更長遠的變化。

人工智能正在從替代“手腳”走向替代“頭腦”。

傳統上認為“安全”的白領崗位——從法律文書到金融分析，從醫療診斷到代碼編寫——都在被AI重塑甚至替代。

面對這一趨勢，國務院《實施就業優先戰略“十五五”規劃》作出了系統部署?！兑巹潯穼ⅰ斑m應人工智能發展促進就業創業”列入宏觀調控就業優先導向部分。

《規劃》明確要求“深入實施‘人工智能+’行動，推動形成更多人工智能應用場景創新、技術成果轉化等創業項目，探索人機協同的新型工作形態，強化人工智能的就業創造效應”。

同時，“推動人工智能賦能就業政策和就業服務。積極用好人工智能發展紅利，更好保障就業和改善民生”。

《規劃》還以專欄形式部署了“適應人工智能發展促就業行動”，包括人工智能就業創造計劃、傳統領域人工智能就業潛能挖掘計劃、勞動者轉型轉崗就業支持計劃等——從創造新崗位到挖掘傳統領域潛力，再到幫助勞動者完成技能轉型，形成了覆蓋“增量創造—存量挖潛—轉型支持”的完整政策鏈條。

新質生產力與就業的關系，本質上是“人”與“技術”的關系。

技術進步最終會創造更多崗位，但轉型過程中必然伴隨陣痛。關鍵不在于“會不會被替代”，而在于“如何完成過渡”。

這要求在推動技術進步的同時，同步做好轉崗培訓、就業服務、社會保障等工作，讓勞動者在變化中獲得幫助、找到方向。

規劃綱要還提出“健全就業失業統計監測和風險預警體系，完善規模性失業風險防范化解機制”——這是就業政策的“底線閉環”。

從監測到預警到防范化解，構筑起一套完整的就業安全網，確保在外部沖擊和結構性變革中，就業大局始終保持穩定。

六、權益保障：讓勞動者安心

規劃綱要第三節“加強就業服務和勞動者權益保障”，是就業政策的溫度所在。有了崗位，有了技能，還要讓勞動者工作得安心、有尊嚴。

新就業形態保障：填補制度空白。

平臺經濟催生了大量靈活就業和新就業形態——網約車司機、外賣騎手、快遞員、網絡主播……這些新職業吸納了數以千萬計的勞動者，但他們的勞動權益保障卻長期處于制度“灰色地帶”——沒有傳統意義上的雇主，難以納入現行的工傷保險和失業保險體系。

規劃綱要提出“健全靈活就業、新就業形態勞動者權益保障制度，推動平臺企業公平制定勞動規則、依法合規用工”。

這意味著，新就業形態勞動者的權益保障正在從“政策倡導”走向“制度安排”。

算法的透明化、勞動規則的公平化、社會保障的可及化，正在成為平臺用工的新標準。

勞動標準與協商協調：讓勞動者有尊嚴地勞動。

規劃綱要提出“完善勞動標準體系和勞動關系協商協調機制”。勞動標準是勞動者權益的“底線”——工時、工資、勞動安全衛生，這些看似基礎的標準，恰恰是勞動者尊嚴的保障。

然而，新就業形態的興起正在重塑勞動標準的適用場景——網約車司機的工作時間如何計算？外賣騎手的勞動安全如何保障？平臺算法對勞動強度的隱性控制如何納入標準框架？

傳統的勞動標準體系正面臨“標準滯后于形態”的挑戰，需要在堅守底線的前提下建立動態調整機制，讓勞動標準能夠覆蓋新形態、適應新變化。

勞動關系協商協調機制則是讓勞動者在利益博弈中有“話語權”。

當勞動者能夠通過工會、職代會等渠道表達訴求、參與決策，勞動關系就從“對抗”走向“對話”，從“被動接受”走向“主動參與”。

協商協調機制的完善，既是對傳統勞動關系制度的升級，也是對新就業形態勞動者組織化表達的探索——為后續執法監管提供制度鋪墊：有了清晰的勞動標準，執法才有了依據；有了有效的協商協調，執法才能更好地與勞動關系運行的內在規律相銜接。

執法監管：讓違法者付出代價。

規劃綱要要求“有效治理就業歧視、欠薪欠保、違法裁員等”。這些行為是勞動者權益受侵害的主要形態。就業歧視剝奪了公平競爭的機會，欠薪欠保侵蝕了勞動的果實，違法裁員摧毀了勞動者的安全感。

有效治理這些行為，需要完善法規、強化監察、提高違法成本。當每一次侵權都得到應有的法律回應，公平有序的就業環境就有了制度保障。

風險預警：守住不發生規模性失業的底線。

規劃綱要提出“健全就業失業統計監測和風險預警體系，完善規模性失業風險防范化解機制”。這是就業政策的“最后一道防線”。

從統計監測到風險預警，從預警到防范化解，這是一套完整的就業安全網。

它確保在外部沖擊和結構性變革面前，就業大局始終有托底的保障。

七、就業答卷：寫在中國式現代化的新航程上

就業優先不是口號，而是需要制度來“落地”。

規劃綱要的部署之外，國務院已印發《實施就業優先戰略“十五五”規劃》，明確了城鎮新增就業、城鎮調查失業率、技能人才占比等10項主要指標，并圍繞重點領域細化政策舉措。

從目標設定到監測預警到風險防范，形成了“事前評估—事中跟蹤—事后托底”的全鏈條閉環。

制度保障的核心在于閉環。有了目標，還要有評估；有了政策，還要有協同；有了部署，還要有監測；有了風險，還要有預警——唯有如此，“優先”二字才不會流于空談。

就業是最大的民生工程、民心工程、根基工程。

從“有沒有”到“好不好”，從“規模擴張”到“質量并重”——促進高質量充分就業，不僅是一份民生答卷，更是中國式現代化“以人民為中心”的生動注腳。

當每一個勞動者都能通過勤奮勞動實現自身發展、獲得尊嚴生活，當每一次技能提升都能獲得制度性認可和價值回報，當每一份勞動都能在公平的環境中得到尊重和保障——中國式現代化就有了最深厚、最持久的力量源泉。

這份答卷，正寫在中國式現代化的新航程之上。

（作者為上海高校智庫·復旦大學政黨建設與國家發展研究中心主任，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師）

來源：澎湃新聞