作者簡介：溫澤彬，西南政法大學(xué)立法研究院院長、教授。文章來源：《中國法治》2025年第7期，轉(zhuǎn)自西南公法公號。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

黨的二十屆三中全會明確提出，完善合憲性審查、備案審查制度。2024年11月正式施行的《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》（以下簡稱《條例》）堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，通過與新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）及全國人大常委會相關(guān)決定的協(xié)同銜接，構(gòu)建了覆蓋法規(guī)規(guī)章全周期的審查機(jī)制。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，《條例》第十三條第五項規(guī)定了“適當(dāng)性”審查標(biāo)準(zhǔn)，要求審查機(jī)關(guān)在合法性審查基礎(chǔ)上，對規(guī)章的合理性、可行性進(jìn)行實質(zhì)性評估。在備案審查制度深化實施過程中，“適當(dāng)性”規(guī)范內(nèi)涵的理論闡釋與適用路徑問題，已成為理論研究與實踐部門的緊迫性的課題。基于此，本文從《條例》第十三條第五項規(guī)范內(nèi)涵解讀著手，并嘗試圍繞備案審查適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)的實踐運用的相關(guān)問題作些初步探討。

一、關(guān)于備案審查適當(dāng)性審查原則

審查原則是備案審查制度的重中之重，要對適當(dāng)性審查究竟審查的是什么進(jìn)行考察，就必須首先回到文本，探究適當(dāng)性審查的原初目的。學(xué)界對適當(dāng)性審查有三種不同的理解方式：一是“適當(dāng)性原則可以按合法性與合理性兩個緯度展開”。換言之，只有規(guī)章在既合法也合理的情況下，才符合適當(dāng)性要求。比如，《立法法》第一百零八條第三項規(guī)定“國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。”在此類的法律規(guī)定中，“不適當(dāng)”應(yīng)從形式合法性和實質(zhì)合理性兩個方面來審視；二是適當(dāng)性原則應(yīng)當(dāng)包括適用性原則、必要性原則和比例原則三個部分。此種學(xué)說是將適當(dāng)性原則與實質(zhì)的合理性等同；三是適當(dāng)性原則僅僅指的是比例原則，它是指公權(quán)力行為的手段必須具有適當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求的目的的實現(xiàn)。由此可見，最廣義上的適當(dāng)性包括合法性與合理性兩個面向，可以將其統(tǒng)稱為規(guī)章的“正當(dāng)性”標(biāo)準(zhǔn)；廣義的適當(dāng)性則指的是實質(zhì)的合理性；而狹義上的適當(dāng)性僅強調(diào)手段和目的之間的關(guān)聯(lián)性、適當(dāng)性。

根據(jù)《條例》第十三條的規(guī)范表述來看，適當(dāng)性審查是指規(guī)章的規(guī)定是否符合實質(zhì)理性，屬于實質(zhì)法治的范疇。即規(guī)章制定不僅要符合形式正確的標(biāo)準(zhǔn)，還需要具備實質(zhì)的正確性標(biāo)準(zhǔn)，如符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際、促進(jìn)公共福利、具有效率性、可操作性等，其本質(zhì)上是與合法性審查相并列的一種審查類型。而獨特之處在于，其聚焦于規(guī)章內(nèi)容的合理性、可行性與政策適配性，而非單純的法律規(guī)則符合性。這一制度設(shè)計的初衷源于對行政立法裁量權(quán)的必要約束，旨在防止行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)濫用立法權(quán)，制定出雖然合法但可能違背公共利益、脫離實際情況或顯失公平的規(guī)定。

合法性審查和適當(dāng)性審查會引發(fā)不同的法律效果，在備案審查中需要明確地予以區(qū)分。若規(guī)章被認(rèn)定不符合上位法之規(guī)定，其應(yīng)當(dāng)被定義為自始無效，并且其產(chǎn)生的原因也是多種多樣的，既可能是因為自身在制定時已經(jīng)不符合上位法的規(guī)定，也可能是因客觀原因，如上位法修改導(dǎo)致規(guī)章產(chǎn)生合法性爭議。相比之下，基于適當(dāng)性被撤銷的規(guī)范性法律文件應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為自“宣告”之時嗣后無效，其更多是基于政策考量、現(xiàn)實變化或合理性判斷做出的調(diào)整，并非對法律位階的維護(hù)。全國人大常委會法工委在審查地方人口和計劃生育條例時，基于我國人口發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折性變化、黨和國家改革完善計劃生育服務(wù)管理等社會效果的考量，反映了這一點。值得注意的是，基于審查機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)之間能力的差異，適當(dāng)性審查的強度也會呈現(xiàn)出不同，對于技術(shù)性、專業(yè)性較強的規(guī)章，審查機(jī)關(guān)需要給予制定機(jī)關(guān)更大的尊重，但若涉及基本權(quán)利限制、重大公共利益等，需要更為嚴(yán)格的審查。差異化的審查強度本身是對行政專業(yè)判斷的適當(dāng)尊重和必要監(jiān)督之間的平衡，也是實質(zhì)合理性的重要體現(xiàn)。

二、《條例》第十三條第五項的規(guī)范內(nèi)涵

（一）如何理 解“是否適 當(dāng)”

要準(zhǔn)確解釋“是否適當(dāng)”的規(guī)范內(nèi)涵，首先，需要明確評價對象和參照標(biāo)準(zhǔn)，即評價對象因與什么相悖而不適當(dāng)。在備案審查體系中，其他三種審查類型都具有明確的評價參照系，如憲法、法律或黨中央重大決策部署。根據(jù)由表及里、由淺入深的原則，合法性審查應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于適當(dāng)性審查進(jìn)行。換言之，接受適當(dāng)性審查的法規(guī)規(guī)章已經(jīng)滿足兩項基本條件，一是落實了法律“要求”作為的事項，二是不存在法律“禁止”的情形。因此，適當(dāng)性審查的參照系只能是法外的標(biāo)準(zhǔn)，其主要發(fā)揮對合法性審查“補遺”的作用。

其次，《立法法》第七條為理解“是否適當(dāng)”提供了重要指引，該條款列舉了四個方面的標(biāo)準(zhǔn)：其一，立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)；其二，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求；其三，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任；其四，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。此處的標(biāo)準(zhǔn)實際上與政治性審查中的政策具有較強的關(guān)聯(lián)性。因為“黨中央作出的重大決策部署”和“國家的重大改革方向”本身就是基于實際情況預(yù)設(shè)的更加合理的狀態(tài)。

因此，分析“是否適當(dāng)”的規(guī)范內(nèi)涵，應(yīng)包含以下幾個關(guān)鍵要素：規(guī)章是否科學(xué)地設(shè)定了權(quán)利義務(wù)關(guān)系、是否實現(xiàn)了功能適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)分配、是否符合國家改革發(fā)展的總體方向、是否體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性和效率性的要求。這些要素共同構(gòu)成了評價規(guī)章適當(dāng)性的完整框架。在實踐中，對規(guī)章適當(dāng)性的審查往往需要結(jié)合具體領(lǐng)域的特點進(jìn)行綜合判斷，既要考慮規(guī)章的規(guī)范內(nèi)容，也要評估其實際執(zhí)行效果。

（二）如何理解“規(guī)定的措施是否符合立法目的”

立法目的作為規(guī)章的靈魂，對整部規(guī)章具有根本性的指導(dǎo)意義。在備案審查實踐中，需要嚴(yán)格區(qū)分統(tǒng)攝整部規(guī)章的總體立法目的和規(guī)章所規(guī)定具體措施的直接目的。《條例》特別強調(diào)對規(guī)定措施是否符合立法目的的審查，其核心要義在于確保規(guī)章設(shè)定的各項具體措施能夠有效地服務(wù)于整體的立法目的。此種審查要求具有重要的實踐價值，若某項具體措施從形式上看完全合法，單獨考察似乎有其合理性，但如果將該措施放置于整體的立法目的框架下進(jìn)行審查，就可能發(fā)現(xiàn)該措施無助于甚至可能阻礙立法整體目的的實現(xiàn)。譬如，為了加強環(huán)境保護(hù)制定的規(guī)章，其中設(shè)定了對企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的頻繁檢查。這些檢查措施本身不僅符合法律要求，也不違反法律的禁止性規(guī)定，但頻繁的檢查措施將過度干擾企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，反而可能降低企業(yè)進(jìn)行環(huán)境技術(shù)改造的積極性。此時，該項措施雖然具有合法性，但其與加強環(huán)境保護(hù)的立法初衷相背離，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“不適當(dāng)”。

因此，在審查“規(guī)定的措施是否符合立法目的”時，審查機(jī)關(guān)需要以系統(tǒng)化的思維方式開展審查工作，既要準(zhǔn)確把握規(guī)章的整體立法目的，也要分析規(guī)章規(guī)定的具體措施是否有助于實現(xiàn)立法目的、是否與整體立法目的之間存在實質(zhì)的關(guān)聯(lián)性。此種審查不僅關(guān)注形式合法性，更注重實質(zhì)合理性，體現(xiàn)了備案審查制度從形式監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督的發(fā)展趨勢。

（三）如何理解“規(guī)定的措施是否符合實際情況”

“實際情況”作為評價規(guī)章適當(dāng)性的重要標(biāo)準(zhǔn)，包含了兩個方面的規(guī)范內(nèi)容。其一，是指上位法規(guī)范依據(jù)層面的“實際情況”。這一要求首先可以從《立法法》第七條的規(guī)定中推導(dǎo)得出。該條明確要求立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，這為理解“實際情況”提供了基本的法律依據(jù)。從宏觀層面來看，“實際情況”是指規(guī)章在制定時所處的特定歷史發(fā)展階段。我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出許多新的特征。規(guī)章設(shè)定的措施必須與這個特定時期的發(fā)展水平和改革方向相適應(yīng)。例如，在當(dāng)前推動高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境的政策背景下，此前對企業(yè)的某些管理措施和市場競爭限制措施，即使在過去某個特定時期被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)模F(xiàn)在也可能變得不合時宜。從微觀層面來看，“是否符合實際情況”主要考察規(guī)章中的措施是否合理設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系、是否具有現(xiàn)實的可執(zhí)行性、是否會帶來顯失公平的后果。即某項具體的措施在理論上看是有助于整體立法目的的實現(xiàn)，但在具體執(zhí)行中卻可能對他人的合法權(quán)益或者重要的政策目標(biāo)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。例如，《中華人民共和國食品安全法》第三十六條食品攤販的管理取消了行政許可手段，只是提出“應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求”，就是看到了我國食品攤販從業(yè)人員大多數(shù)屬于低收入人群，產(chǎn)品的集約化和規(guī)模化程度較低，強制要求其取得許可證超出了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。

其二，“實際情況”的第二個重要內(nèi)涵是動態(tài)適應(yīng)性。規(guī)章的適當(dāng)性并不是一成不變的，而是會隨著實施環(huán)境的變化而變化的。這種變化主要表現(xiàn)如下：首先，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的變化。如全國人大常委會法工委在對收容教育相關(guān)決定審查時提出，“隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)……情況發(fā)生了很大變化……啟動廢止工作的時機(jī)已經(jīng)成熟”。其次，國家政策的調(diào)整。譬如，國家在“放管服”改革的深入推進(jìn)。最后，相關(guān)法律的修改完善。在這些情況下，制定時適當(dāng)?shù)囊?guī)章條款可能會逐漸變得不合時宜。這就要求審查機(jī)關(guān)及時對相關(guān)的規(guī)章進(jìn)行動態(tài)審查，建議制定機(jī)關(guān)及時對規(guī)章的內(nèi)容進(jìn)行必要調(diào)整與完善，保持其與實際情況的適應(yīng)性。

三、關(guān)于規(guī)章適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)適用相關(guān)問題

（一）適當(dāng)性審查的基本定位與審查前提

規(guī)章通過合法性審查，意味著立法的權(quán)限、程序、內(nèi)容都已經(jīng)符合上位法、《立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》等相關(guān)規(guī)定。適當(dāng)性審查是以合法性審查通過為前提條件，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步對規(guī)章制定主體在法定框架內(nèi)的立法裁量權(quán)行使情況進(jìn)行審查。這種審查定位既承認(rèn)并尊重行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)的自主決策空間，也是對立法裁量權(quán)行使設(shè)定必要的規(guī)范邊界，防止裁量權(quán)的濫用和不當(dāng)行使。從權(quán)力配置的角度來看，適當(dāng)性審查實質(zhì)上是在立法權(quán)與行政權(quán)之間建立的一種平衡機(jī)制。在我國的立法體制下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)制定規(guī)章，既是對法律的細(xì)化實施，也是行政管理經(jīng)驗的制度化表達(dá)。適當(dāng)性審查既不是要替代行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷，也不是要否定規(guī)章制定機(jī)關(guān)的自主權(quán)，而是要通過建立科學(xué)的審查標(biāo)準(zhǔn)，確保規(guī)章制定機(jī)關(guān)在行使其裁量權(quán)時能夠遵循基本的合理性和科學(xué)性要求。這種審查機(jī)制的確立，對于提升規(guī)章質(zhì)量、保障公民權(quán)益、優(yōu)化營商環(huán)境都具有重要意義。

（二）適當(dāng)性審查的兩步審查法

根據(jù)《條例》第十三條第五項的明確規(guī)定，適當(dāng)性審查應(yīng)當(dāng)采用結(jié)構(gòu)化的兩步審查法。第一步審查的核心是對規(guī)章“規(guī)定的措施是否符合立法目的”進(jìn)行深入評估，這一審查步驟需要根據(jù)規(guī)章的不同性質(zhì)采取差異化的審查方法。若屬于具有上位法的實施性行政立法，審查重點在于判斷規(guī)章是否實現(xiàn)了上位法整體的立法目的，是否恰當(dāng)?shù)貙⑸衔环ǖ脑瓌t性規(guī)定具體化。在此類審查中，如果發(fā)現(xiàn)規(guī)章設(shè)定的措施無助于整體立法目的的實現(xiàn)，甚至與立法目的相背離，或者屬于不必要增設(shè)的措施，那么就可以認(rèn)定這些措施不符合適當(dāng)性的要求。例如，為了實施《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，地方政府在制定相關(guān)的實施細(xì)則中增設(shè)了部分的審批要求，而該審批要求實際上又阻礙了環(huán)保技術(shù)的推廣應(yīng)用，就可能被認(rèn)定與促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的立法目的不符。若屬于沒有法律和行政法規(guī)依據(jù)的創(chuàng)制性立法，審查的重點則轉(zhuǎn)向具體措施與規(guī)章自身設(shè)定的整體立法目的之間的關(guān)聯(lián)性，這類審查需要警惕的是“目的和手段”背離的情況。換言之，規(guī)章在形式上宣稱了整體的立法目的，但實際采取的措施卻可能無助于甚至阻礙該目的的實現(xiàn)。如為了促進(jìn)共享單車規(guī)范化發(fā)展制定管理辦法，但是若設(shè)置了過高的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致市場只剩下一兩家企業(yè)運行，就可能與促進(jìn)規(guī)范發(fā)展的立法初衷相矛盾。

第二步著重審查規(guī)章“規(guī)定的措施是否符合實際情況”。由于規(guī)章設(shè)定的行政處罰、行政許可等引發(fā)的爭議，可總結(jié)提煉為以下三類。其一，過度限制了相對人的某項權(quán)益；其二，對相對人的某項權(quán)益保護(hù)不足；其三，不合理地差別對待相對人的權(quán)益。根據(jù)該分類和《條例》第十三條第五項的規(guī)定，可以將比例原則作為適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，《條例》的規(guī)定本身蘊含了比例原則的理念，審查事項對應(yīng)了比例原則的四項子原則。另一方面，上述三類爭議都有評價規(guī)章的目的正當(dāng)性、目的與手段匹配性的訴求。實踐中比例原則已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用于備案審查。通過比例原則可以理性地分析，不適當(dāng)?shù)胶畏N程度才會無法通過審查。因此，這一階段的審查應(yīng)當(dāng)以比例原則作為核心標(biāo)準(zhǔn)，通過四個子原則的遞進(jìn)適用，對規(guī)章措施進(jìn)行系統(tǒng)化、精細(xì)化審查。其一是目的正當(dāng)性審查。這一審查要求規(guī)章采取的措施必須服務(wù)于正當(dāng)?shù)墓材康摹Ｔ诰唧w操作中，需要考察措施所追求的目的是否符合國家政策導(dǎo)向，是否回應(yīng)了真實的社會需求，是否具有足夠的公共利益基礎(chǔ)。例如，為了規(guī)范早市管理設(shè)定的措施，如果主要目的是整治市容市貌而非保障市民生活便利和商販的經(jīng)營，其目的正當(dāng)性就值得商榷。其二是適合性審查。故障采取的措施是否適合于達(dá)到所追求的目的，需要運用專業(yè)知識和經(jīng)驗判斷，必要時還應(yīng)當(dāng)借助實證數(shù)據(jù)。如要求餐飲企業(yè)安裝價格昂貴的油煙凈化設(shè)施是否真能改善空氣質(zhì)量，必須開展專家論證和數(shù)據(jù)支持。其三是必要性審查。在能夠達(dá)成相同目標(biāo)的各種可選措施中，必須選擇對相對人權(quán)益限制最小的方案，需要全面考察可能的替代措施，進(jìn)行比較分析。如某快遞網(wǎng)點管理辦法的制定目的是管理快遞行業(yè)派送快遞，維護(hù)消費者合法權(quán)益，防止消費者的包裹被“暴力”配送，明明可以使用更為溫和的管理手段，抑或利用民事手段維護(hù)消費者合法權(quán)益，但是采用高額罰款管理較小事務(wù)，違反了損害最小原則。其四是均衡性審查。即在該措施損害法益的嚴(yán)重性與措施所追求利益的重要性之間進(jìn)行權(quán)衡，確保兩者保持適度平衡。這一審查往往需要量化分析，如計算措施帶來的成本與收益。如為了減少塑料污染全面禁止使用塑料包裝，就需要權(quán)衡環(huán)保效益與給商業(yè)活動帶來不便之間的關(guān)系。這四個子原則的適用需要遵循嚴(yán)格的順序性，只有當(dāng)前一個子原則得到滿足時，才需要繼續(xù)審查下一個子原則，若前一個子原則未通過則無需進(jìn)行下一步的審查，而直接判定該措施不適當(dāng)。

（三）比例原則適用的特殊要求

在適用比例原則進(jìn)行適當(dāng)性審查時，必須充分認(rèn)識到“是否符合實際情況”這一標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合性特征。這一標(biāo)準(zhǔn)不僅涉及相對人的權(quán)利義務(wù)配置，還包含政策導(dǎo)向、措施的經(jīng)濟(jì)性、可執(zhí)行性等多維度的考量因素。這些標(biāo)準(zhǔn)具有兩個鮮明的特點，一方面這些標(biāo)準(zhǔn)具有高度的概括性和抽象性。與合法性審查中相對明確的法律規(guī)則相比，適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為原則性的要求，需要在具體情境中通過解釋和論證才能轉(zhuǎn)化為可操作的審查依據(jù)。這就要求審查機(jī)關(guān)具備較高的價值權(quán)衡和政策把握能力。另一方面，這些標(biāo)準(zhǔn)的適用需要大量的實證數(shù)據(jù)支撐。判斷一項措施是否“符合實際情況”，不能僅憑抽象推理，而必須建立在充分的事實基礎(chǔ)之上。如要審查某項規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)，就需要收集當(dāng)?shù)厣畛杀尽⑵髽I(yè)承受能力、就業(yè)市場狀況等多方面的數(shù)據(jù)。為了提高在比例原則審查中的針對性和科學(xué)性，必須課以規(guī)章制定機(jī)關(guān)舉證說理義務(wù)，要求其對規(guī)章的合理性以及實際情況的適應(yīng)性進(jìn)行充分說理和論證。盡管國務(wù)院作為審查機(jī)關(guān)具有更高的權(quán)威性和更強專業(yè)性，但規(guī)章制定機(jī)關(guān)通常更了解其分管領(lǐng)域當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r，要求制定機(jī)關(guān)舉證說理，可以充分利用其專業(yè)知識和管理經(jīng)驗。通過要求制定機(jī)關(guān)對規(guī)章適當(dāng)性的說理，審查機(jī)關(guān)在尊重制定機(jī)關(guān)立法裁量基礎(chǔ)上，更快地把握規(guī)章制定的考量因素，發(fā)現(xiàn)可能存在的問題。在實踐中，此種舉證說理義務(wù)可以表現(xiàn)為要求制定機(jī)關(guān)提交詳細(xì)的立法說明，包括立法背景調(diào)研數(shù)據(jù)、措施必須性分析、成本效益評估報告等材料。審查機(jī)關(guān)也可以根據(jù)相關(guān)材料的完整性和說服力，對規(guī)章的適當(dāng)性做出更為準(zhǔn)確的判斷。

結(jié)語

備案審查制度是維護(hù)國家法治統(tǒng)一的重要基石，《條例》第十三條第五項的審查要求不僅要看規(guī)章是否合法，更要看其是否合理、可行、符合實際需要。理解好、運用好“適當(dāng)性”標(biāo)準(zhǔn)需要我們準(zhǔn)確把握“適當(dāng)”“是否符合立法目的”“是否符合實際情況”這些要求的具體含義和對背后復(fù)雜因素的考量。在具體的判斷是否“適當(dāng)”時，結(jié)合比例原則這一理論分析框架，重視規(guī)章制定所依賴的專業(yè)知識和地方實際的客觀事實，讓制定機(jī)關(guān)對立法理由和立法事實作出充分說明，這樣才能做出更準(zhǔn)確、更公平的判斷。