文|凱風

行政區劃調整，又來了。

01

上海、天津之后，重慶出手了。

日前，國家正式批復同意重慶行政區劃調整，依托兩江新區國家級新區，撤銷江北區、渝北區，“三區合一”設立兩江新區。

新設立的重慶兩江新區，成為繼上海浦東新區、天津濱海新區之后又一個以“新區”命名的行政區。

調整之后，重慶全市從38個區縣變成37個區縣，中心城區則由9區變成8區。

這也是繼上海閘北靜安合并、成都合并簡陽、濟南合并萊蕪之后，超大特大城市迎來的又一次重要的區劃調整。

雖然不涉及外延式擴張，但城市內部不同區域的空間整合，仍可視為“內涵式擴容”。

三區合一，比撤縣設區更進一步，都是做大主城區、做強城市競爭力的重要一環。

調整之后，新兩江新區面積約1360平方公里、人口約352萬，GDP高達5182億元，直接晉級中西部經濟、人口雙料第一大區。

此前，GDP十強區幾乎都是東部地區的天下，上海浦東新區、北京海淀區、深圳南山區、北京朝陽區、天津濱海新區位居前五。

兩江新區的設立，意味著中西部正式崛起5000億強區，在各大區縣中可位列第13位，與深圳寶安區、青島黃島區處于同一區間。

如果將重慶視作一個省，地跨21個區縣的主城都市區可視為“省會”，而兩江新區又是最大的發動機。

正如有論者所言，大兩江新區的誕生，標志著重慶步入“強省會”時代，并非沒有道理。

02

從“經濟功能區”到“行政區”，跨越有多大？

相比晉級中西部第一大區，這一輪調整更大的意義在于，完成從“經濟功能區”向“行政區”的跨越。

作為19個國家級新區之一，此前的兩江新區，與四川天府新區、陜西西咸新區、湖南湘江新區一樣，都是“經濟功能區”。

不只是國家新區，我們經常聽到的經開區、高新區，都屬于經濟功能區，如廣州開發區、四川天府新區、武漢經開區、西安高新區等。

這些經濟功能區，少部分與行政區重合，“一套班子，兩塊牌子“，如廣州南沙區與南沙新區、青島黃島區與西海岸新區等。

但多數新區，地跨不只一個行政區，形成交叉重疊格局，部分國家級新區甚至覆蓋兩個地市，如陜西西咸新區、江西贛江新區等。

行政區與經濟經濟功能區，區別有多大？

行政區是一級政府，擁有正式行政編碼，配備四套班子，有著完整行政管理權限。

北京海淀區、深圳南山區、廣州天河區、重慶渝中區、成都錦江區、杭州余杭區等，都屬此類。

經濟功能區，多以經濟功能為主，或以工業發展為主，或以對外貿易為主，或以科技創新為特色，但戶籍、公共服務等社會事務則由所在行政區管轄。

經濟功能區的設立，在引領經濟發展的作用上獨一無二，堪稱引領區域發展的增長極。

不過，在部分超大特大城市，經濟功能區與行政區交叉，會導致條塊分割、職責邊界不清、空間碎片零散并存等問題。

如此前的兩江新區，地跨江北區、渝北區、北碚區三個行政區，實行“1+3”聯合開發模式。

這在一開始還不成問題，但隨著經濟壯大，經濟區和行政區割裂，管理重疊與管理真空并存的情況不時出現。

開發區，產業強大但城市功能欠缺，成為發展的新阻礙。

就此而言，推動經濟功能區向行政區轉型，就有了必然性。

正如當地官方所說，“開發區完成要素集聚后，必須通過空間治理重構、功能層級躍遷、區域發展協同，實現新的歷史性跨越”。

上海浦東新區、天津濱海新區先后于2006年、2009年完成這一跨越，變成名副其實的行政區。

這一次重慶跟隨其后，釋放出新的信號。

三大新區外，我國還有10多個國家級新區以及數百個經開區、高新區，未來會否推動行政轉型，我們拭目以待。

03

城市外延式擴張，還有沒有機會？

2022年以來，我國已有多年未進行大范圍行政區劃調整。

不說城市合并、區縣合并，就連常態化的撤縣設區、撤縣建市都在全面放緩。

最近的一輪城市合并，還是2020年，長春合并縣級公主嶺市，為強省會外延式擴張拉下帷幕。

最近一輪撤縣設區，還是在2022年前后，此后只有新疆、西藏零星地區撤縣建市，再無大范圍落地的案例。

究其原因，頂層會議要求“行政區劃整體保持穩定”，“做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改”。

隨后，國家各部委三令五申，要求嚴控省會城市規模無序擴張，嚴控撤縣建市設區，防止盲目擴張都市圈規模。

畢竟，每一次行政區劃調整，都涉及人員調動、部門合并、地名更改等方方面，牽一發而動全身。

雖然政策越來越緊，但若以做強核心競爭力為依歸，同時精簡行政成本、提高行政效率，區劃調整仍有必要性。

近日發布的城市高質量發展頂層文件強調：

推動中小城市結合常住人口變動趨勢，動態優化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩慎優化行政區劃設置。

可見，城市大合并短期失去可能性，但區劃調整仍舊大有空間。