11月11日，國家發展改革委等8部門聯合印發《國家發展改革委等部門關于印發〈招標人主體責任履行指引〉的通知》（簡稱《指引》）。《中國招標》小編邀請到3位中招智庫專家深度拆解《指引》，帶您讀懂政策核心要點！

本篇看點

分包金額超過400萬≠必須招標

《指引》將在9個方面對國有企業招投標產生深遠影響

國有企業采購主體責任履行路徑探究

袁靜

中交集團招標采購監督中心（北京中心）總工程師、中招智庫核心專家

分包金額超過400萬≠必須招標！

——《指引》第八條第一款第七項解讀

長期以來，在總承包項目實踐中，一個核心困惑始終困擾著市場主體：對于由總承包單位負責實施的專業分包（如金額超400萬元）或設備、材料采購（如金額超200萬元），是否需要另行組織招標？由于相關法規對該問題的界定不夠清晰，行業內的合規判斷始終存在分歧，企業在實操中面臨“重復招標浪費成本”與“不招標涉嫌違規”境地的艱難抉擇。

針對這一行業痛點，《指引》作出了直截了當的明確回應——分包金額超400萬≠必須招標！其核心判斷標準清晰界定為：總承包企業中標價中所涵蓋的分包或采購項目，在總包招標階段是否已通過市場競爭。

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第二十九條明確，“以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法進行招標。”其底層邏輯在于，暫估價項目在總包招標階段未經過市場競爭，若達到法定規模標準則必須招標，否則構成規避招標。

《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》進一步細化規定：“除以暫估價形式包括在工程總承包范圍內且依法必須進行招標的項目外，工程總承包單位可以直接發包總承包合同中涵蓋的其他專業業務。”這意味著，除依法必招的暫估價項目外，總承包單位對合同范圍內超過400萬元的專業分包可不進行招標，與項目資金來源以及總承包單位的所有制形式無關。

在上述政策基礎上，總包招標中已通過競爭確定的分包或采購項目，其“可不招標”的合規依據仍缺乏直接的招標投標法規條文支撐。《指引》第八條第一款第七項對此作出明確規定，《必須招標的工程項目規定》規定范圍和標準的項目，存在總承包企業分包或者采購的（以暫估價形式包括在總承包范圍內，且達到依法必須進行招標規模標準的情形除外），依法可以不進行招標。該條款的出臺，不僅與前期政策法規形成有效銜接，為市場主體提供了清晰準確的合規指引，有效破解了行業實操困惑，更彰顯了政府部門直面制度短板、回應市場訴求、完善招標投標法規體系的責任擔當。其制度價值與實踐意義深遠：既減少了不必要的流程消耗，賦予企業合法的經營自主權，又進一步規范了采購行為，提升了采購效率，為建筑業的持續健康發展提供了更加清晰的制度保障。

原文：

第八條 屬于《必須招標的工程項目規定》規定范圍和標準的項目，存在下列情形的，依法可以不進行招標：

（一）涉及國家安全、國家秘密的；

（二）搶險救災的；

（三）以工代賑、需要使用農民工的；

（四）需要采用不可替代的專利或者專有技術的；

（五）采購人（含通過招標投標方式取得特許經營權的投資人）依法能夠自行建設、生產或者提供的；

（六）需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求的；

（七）總承包企業分包或者采購的（以暫估價形式包括在總承包范圍內，且達到依法必須進行招標規模標準的情形除外）；

（八）國家規定的其他不招標情形。

對于存在前款所列情形的項目，按照《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》需要履行審批、核準手續的，項目單位應當在提交項目可行性研究報告或者項目申請書時，就不招標的具體范圍和事由作出說明。

程建寧

中國移動陜西公司高級項目經理、中招智庫專家

《指引》將在9個方面對國有企業招投標產生深遠影響

國家發展改革委等8部門聯合印發的《指引》將于2026年1月1日起施行。該文件與國家發展改革委此前發布的《工程建設項目招標代理機構管理暫行辦法》以及2024年9月份發布的《評標專家和評標專家庫管理辦法》共同覆蓋招投標活動中最重要的三大責任主體，即招標人、代理機構和評標專家的法規制度體系，標志著我國招投標活動的制度體系越來越健全。

基于國企招標人實踐視角，《指引》主要將在以下9個方面對企業招標管理工作產生深遠影響。

1.明確招標人對招投標活動的科學性、合法性、廉潔性負有主體責任。要求建立包括招標投標事項研究決策、合規審查、監督糾錯、績效評價以及風險防控等管理機制，保障主體責任落實。

2.明確要求打造專業化招標隊伍。要求招標人加強專業人員的培養，打造能夠勝任招標項目市場調研、對招標文件進行合規審查、對代理機構進行全過程監督以及對評標報告進行審查等工作的專業化隊伍。

3.明確招標人可以采用框架協議招標、集中招標等新型招標方式。在招投標活動實踐發展的基礎上，繼《通信工程建設項目招標投標管理辦法》2014年在通信行業中提出集中招標之后，首次在全行業范圍內明確了框架協議招標、集中招標等新型招標形式，有力推動行業高質量發展。

4.明確定期發布招標計劃的要求。要求定期發布載明招標項目概況、投標人主要資格條件等信息的招標計劃，同時鼓勵公示涉及公眾利益、社會關注度高項目的招標文件，推動招投標活動公開、有序。

5.明確提出基于標的物全生命周期綜合成本的評標方法。對于需由中標人長期提供運維、更新、升級等服務的項目，應要求投標人進行全周期成本報價，以增強此類項目的招標效能。

6.對招標人代表的能力和職責作出詳細規定。要求招標人要選派熟悉項目情況、掌握招投標法律法規、能夠熟練運用電子評標工具的人員作為招標人代表，并明確了招標人在評標過程中應當履行的五大職責。

7.明確提出兩項重要事項報告制度。一是招投標事項過問打探、插手干預登記報告制度；二是全過程公平性自查報告制度。

8.提出加強履約監督管理，強化供應商考評應用。明確對中標人履約情況進行監督時需重點關注的工作內容，結合建立供應商考核評價機制、開展考核結果應用等工作，推動誠信履約，防止履約風險，形成健康、共贏的良好供應生態。

9.進一步明確招標投標資料管理。明確招投標資料和信息數據內容范圍、資料保存期限等。

朱振

安徽省招標采購研究院執行院長、中招智庫專家

國有企業采購主體責任履行路徑探究

——基于《指引》視角

國家發展改革委等8部門聯合發布《指引》，旨在為招標人履行主體責任提供具體明確的行為規范。其中，“應當”一詞在文件中出現了34次，“結合”一詞出現了7次。由此可見，《指引》既突出了底線要求，又賦予了招標人一定的靈活性；既對招標人提出了嚴格要求，又強調了需結合招標實際情況，全面履行主體責任。《指引》本質上屬于行政指導規范，雖不具有直接的法律強制執行力，但間接具備實際約束作用。不僅對國有企業采購主體責任履行產生了深遠的影響，還為采購主體責任履行指明了規范化和科學化路徑。具體分析如下：

一、明確國有企業采購主體責任履行的框架體系

（一）國有企業采購需將績效評價引入履行管理機制

《指引》要求采購人建立招標投標事項研究決策、合規審查、監督糾錯、績效評價、風險防控等管理機制，增加“績效評價”內容，凸顯責任履行的量化性與可衡量性。通過設定明確、具體的績效指標和評價標準，對責任主體在各項工作任務中的表現、成果進行精準評估，有利于明晰責任履行的程度和效果，為后續的責任追究、獎勵激勵等提供堅實可靠的依據。

（二）國有企業采購需明確采購主體責任履行的基本原則

《指引》要求采購人以有利于實現國家經濟和社會發展政策目標為基本原則開展招標采購活動，在招標投標活動中落實支持科技創新、節約能源資源、保護生態環境、促進中小企業發展等政策要求。

（三）國有企業采購需實現專人專職專司其事

《指引》第五條明確采購人要根據招標工作需要配備專業人才力量，加強專業人員培養、考核、激勵、監督，打造專業化招標隊伍。這能有效解決部分招標采購崗位存在職責交叉、一人多崗、采購工作效率低下、問題處理不及時等問題。

二、厘清國有企業采購方式的選擇標準

（一）國有企業非依法必招項目采用招標方式，需明確項目類別和衡量標準

《指引》第九條要求，企業或者項目單位需結合項目技術特性、同類項目歷史交易情況、潛在投標人的市場競爭情況等，綜合考慮招標的成本、效率、效益，科學確定是否招標。對于招標成本高或者無法進行有效競爭的項目，原則上不進行招標；對于不招標的項目，企業或者項目單位可以選擇詢比采購、競價采購、談判采購、直接采購等方式開展采購活動。

（二）國有企業采購選擇框架協議招標、集中招標方式，需明確其適用的情形

《指引》第十一條要求，對于同類型、重復性招標項目，招標人可以結合項目實際，采用框架協議招標、集中招標等方式實施，提高組織效率，降低招標成本。

三、細化國有企業招標采購關鍵環節內容

（一）國有企業編制采購文件需根據標準招標文件（示范文本），同步建立采購文件合規審查機制

《指引》第十三條要求，招標人要根據標準招標文件（示范文本），按照招標方案，高質量編制招標文件，明確招標項目的技術要求、資格審查標準、投標報價要求、評標標準、定標方式以及擬簽訂合同的主要條款等事項。同時，招標人還要建立招標文件合規審查機制，組織力量對招標文件是否符合國家強制性標準、是否存在排斥限制潛在投標人情形、資格審查標準和評標標準是否科學合理等情況進行審查。

（二）國有企業采購選擇評標方法需遵循三種具體情形

《指引》第十四條針對評標方法規定了以下3種情形：

1.對于具有一定技術復雜性、質量要求高的招標項目，招標人應當采用綜合評估法，合理確定價格權重；

2.對于供應充足、潛在投標人競爭比較激烈的招標項目，招標人要在招標文件中明確判斷“可能低于成本或者影響履約的異常低價投標”的標準和評標委員會的處理程序；

3.對于需要由中標人繼續長期提供運維、更新、升級等服務的項目，招標人應當要求投標人結合全周期綜合成本進行報價，不得僅就個別產品或者服務進行報價。

（三）國有企業采購需明確異常投標的重點核查情形

《指引》第十五條明確了招標人應當根據項目特點和合規管理需要，結合以下情況，在招標文件中明確擬進行重點核查的異常投標情形：

1.法律法規規定視為串通投標的情形；

2.投標文件異常一致；

3.投標活動異常關聯；

4.通過受讓、租借、掛靠資質投標，偽造、變造資質、資格證書或者其他許可證件，提供虛假業績、獎項、項目負責人等材料。

（四）國有企業采購需對保函（保險）的真實性有效性進行核驗

《指引》第十九條要求，投標人以保函（保險）等形式提交投標保證金的，招標人要對保函（保險）的真實性有效性進行核驗。保函（保險）真實性有效性不足的，招標人應當拒收投標文件，或者由評標委員會依法否決該投標。招標人可以在招標文件中，規定核驗保函（保險）真實性有效性的具體方法。

四、新增國有企業委派業主評委的選聘條件和對應權限

（一）國有企業采購選聘業主評委需符合一定條件

《指引》第二十三條要求，招標人選派熟悉項目情況、掌握招標投標法律法規、能夠熟練運用電子評標工具的人員作為招標人代表，參與資格預審和評標工作。

（二）國有企業采購需明確業主評委的相關權限

《指引》第二十四條明確，招標人代表在評標過程中，應當履行下列職責：

1.公正獨立地對投標文件進行評審和比較；

2.發現評標專家存在發表傾向性意見、進行誘導性發言、不按招標文件規定的評標標準和方法評標等違規行為的，要予以提醒、勸阻，做好記錄并向評標專家庫組建單位和有關行政監督部門報告；

3.發現投標人報價異常的，應當提議評標委員會進行研究，要求該投標人作出說明并提供相關證明材料；投標人不能合理說明、證明的，應當提出否決該投標的評標意見；

4.發現投標人存在業績造假、資質偽造、圍標串標或者其他違法嫌疑的，要提議評標委員會按照法律法規和招標文件規定進行處理；達到招標文件規定的否決投標標準的，應當提出否決該投標的評標意見；

5.其他招標人代表應當履行的職責。

五、規范了國有企業定標的相關標準

（一）國有企業采購需明確不得確定為中標人的情形

《指引》第二十七條要求，招標人在定標過程中，對中標候選人組織核驗，發現存在下列情形的，不得確定其為中標人：

1.存在弄虛作假、圍標串標等違法情形，不符合中標條件的；

2.資質、業績、人員資格、信用、財務狀況、生產條件等不符合中標條件的；

3.因經營、財務狀況發生較大變化，可能影響其履約能力的；

4.不按照招標文件要求提交履約保證金的。

（二）國有企業依法必招項目需提供覆蓋全過程的公平性自查報告

《指引》第二十九條明確，依法必須進行招標的項目，招標人要在定標環節，對招標投標活動的全過程公平性進行全面自查，并隨招標投標情況書面報告一并提交有關行政監督部門。

綜上所述，國有企業采購主體責任履行：一是需要進一步規范招標采購行為，細化操作環節；二是需要根據該指引，結合本單位具體情況，制定相關實施細則，形成長效機制，從而進一步提升國有企業在招標投標活動中的規范化和科學化水平。

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