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撰文｜周葉斌

2026年1月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政令，宣布美國(guó)將退出 66個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)，理由是這些機(jī)構(gòu)“損害美國(guó)的獨(dú)立性”，“將納稅人的錢(qián)浪費(fèi)在無(wú)效甚至敵對(duì)的項(xiàng)目上”。

這延續(xù)了特朗普上任后美國(guó)持續(xù)減少參與國(guó)際合作機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)，尤其是與衛(wèi)生、科研、可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的組織，如上任伊始就宣布美國(guó)退出世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)科教文衛(wèi)組織。

而在此次“一口氣退群66個(gè)”后的兩周，恰好也是美國(guó)正式完成退出世界衛(wèi)生組織的時(shí)間點(diǎn)。這一系列動(dòng)作不禁引人追問(wèn)：美國(guó)為何持續(xù)撤出國(guó)際機(jī)構(gòu)？作為全球科技與經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家之一，“退群潮”究竟意味著什么？

01 “退群行動(dòng)”中影響最深遠(yuǎn)的一步

這次美國(guó)退出的66個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)包括31個(gè)聯(lián)合國(guó)附屬機(jī)構(gòu)與35個(gè)其它國(guó)際合作機(jī)構(gòu)。其中，最受關(guān)注的莫過(guò)于與氣候變化相關(guān)的兩大核心機(jī)構(gòu)：《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）和政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）。

此前，美國(guó)已退出了《巴黎協(xié)定》，而UNFCCC正是包括《巴黎協(xié)定》、《京都議定書(shū)》在內(nèi)的全球減排機(jī)制的法律基礎(chǔ)。如果說(shuō)UNFCCC構(gòu)成了國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的制度框架，那么曾于2007年獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)的IPCC，則提供了這一框架賴以成立和運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)共識(shí)基礎(chǔ)。

IPCC由世界氣象組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1988年共同設(shè)立，核心使命是評(píng)估人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，并為各國(guó)政策制定提供科學(xué)依據(jù)。每5—7年發(fā)布一次的《氣候變化評(píng)估報(bào)告》，是全球氣候談判最重要的知識(shí)基礎(chǔ)文件，對(duì)后續(xù)國(guó)際協(xié)議的達(dá)成具有決定性影響。

退出UNFCCC與IPCC，意味著美國(guó)政府全面退出國(guó)際社會(huì)關(guān)于氣候變化的科學(xué)討論、政策協(xié)商與集體行動(dòng)。這不僅延續(xù)了特朗普政府長(zhǎng)期否認(rèn)或弱化全球氣候變化的執(zhí)政邏輯，也很可能是此次“退群行動(dòng)”中對(duì)全球治理體系影響最深遠(yuǎn)的一步。

02 損失的不僅是錢(qián)，還有科學(xué)人才

不僅是氣候變化，整個(gè)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域都是美國(guó)的退群重災(zāi)區(qū)。

例如，美國(guó)宣布退出的機(jī)構(gòu)還包括國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN），全球規(guī)模最大、歷史最悠久、影響力最廣的自然保護(hù)組織，因發(fā)布《瀕危物種紅色名錄》而廣為人知。該名錄被視為評(píng)估全球野生動(dòng)植物生存狀況最權(quán)威、最系統(tǒng)的參考依據(jù)。

此外，國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)、國(guó)際太陽(yáng)能聯(lián)盟等多個(gè)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際組織，同樣被列入退出清單。

美國(guó)政府在宣布退出這些機(jī)構(gòu)時(shí)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“節(jié)約納稅人開(kāi)支”。但該說(shuō)法在事實(shí)層面難以成立。

參加國(guó)際組織從來(lái)都不是美國(guó)主要的財(cái)政負(fù)擔(dān)，美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)體系的總出資額，僅占其聯(lián)邦政府預(yù)算的0.2%。更何況此次退出的多個(gè)項(xiàng)目并非獨(dú)立運(yùn)作的國(guó)際機(jī)構(gòu)，例如聯(lián)合國(guó)水機(jī)制、聯(lián)合國(guó)海洋協(xié)調(diào)機(jī)制，本身并無(wú)單獨(dú)預(yù)算，所謂“退出以節(jié)省經(jīng)費(fèi)”，在邏輯上難以自洽。

按聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)比例估算，美國(guó)退出的31個(gè)聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)，在2024年預(yù)算中合計(jì)出資約1.2億美元。作為對(duì)照，僅特朗普本人主導(dǎo)的白宮東翼辦公室拆除與重建項(xiàng)目，在2025年7月至12月期間，預(yù)算就從2億美元激增至4億美元。

從影響上看，雖然參與國(guó)際機(jī)構(gòu)的支出只是美國(guó)財(cái)政的很少一部分，但對(duì)很多國(guó)際機(jī)構(gòu)而言，這卻是經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要組成。因此，美國(guó)的退出，對(duì)這些國(guó)際機(jī)構(gòu)乃至相關(guān)議題的國(guó)際合作，很可能帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。

此前美國(guó)宣布退出世界衛(wèi)生組織時(shí)，該問(wèn)題已顯露無(wú)遺。美國(guó)長(zhǎng)期是世衛(wèi)組織最大的單一資助方，出資占其年度預(yù)算的12%—15%。美國(guó)的退出，迫使世衛(wèi)組織削減項(xiàng)目與人員規(guī)模，其中包括減少在非洲等發(fā)展中國(guó)家的公共衛(wèi)生援助。

但財(cái)政壓力并非唯一挑戰(zhàn)。

美國(guó)退出國(guó)際機(jī)構(gòu)往往還意味著專業(yè)能力的流失。在世衛(wèi)組織案例中，美國(guó)不僅撤回官方代表，其國(guó)立衛(wèi)生研究院、疾病控制與預(yù)防中心的專家參與也受到限制。對(duì)部分以技術(shù)和數(shù)據(jù)為核心的機(jī)構(gòu)而言，這種損失甚至可能超過(guò)資金本身。

同時(shí)，在一些國(guó)際合作中，離開(kāi)美國(guó)的參與，相關(guān)議題能否繼續(xù)被有效推進(jìn)也有疑慮。美國(guó)仍是全球最大的經(jīng)濟(jì)體，是全球最大的原油生產(chǎn)國(guó)，也是最大的石油消費(fèi)國(guó)。當(dāng)美國(guó)拒絕參與全球氣候變化、可持續(xù)能源轉(zhuǎn)型對(duì)話，甚至是積極推動(dòng)反向操作，相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)必然面臨更多阻礙。

03

閉門(mén)造車(chē)能維持領(lǐng)先地位嗎？

過(guò)去一年，排外、反對(duì)國(guó)際合作無(wú)疑是特朗普政府最重要的底色之一。在這屆美國(guó)政府的思維里，只要參與多邊的國(guó)際機(jī)構(gòu)，美國(guó)都會(huì)被占便宜；參與交流合作，都是美國(guó)被竊取知識(shí)、技術(shù)。

但現(xiàn)實(shí)是即便是全球經(jīng)濟(jì)科技最發(fā)達(dá)的國(guó)家，仍然在健康、科研乃至社會(huì)問(wèn)題上依賴與其它國(guó)家的磋商、合作。退出大量國(guó)際機(jī)構(gòu)的同時(shí)，特朗普政府希望通過(guò)雙邊合作的方式，選擇性地就部分議題與其它國(guó)家合作。

這么做的底層邏輯不難理解，在特朗普政府看來(lái)，雙邊合作中，美國(guó)更有可能通過(guò)自己的大國(guó)強(qiáng)勢(shì)獲得更優(yōu)的合作條件。反對(duì)多邊合作，其實(shí)從來(lái)不是美國(guó)被占便宜，而是美國(guó)沒(méi)有占到足夠多的便宜。

然而，該邏輯忽視了國(guó)際機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因。在許多跨國(guó)議題上，多邊機(jī)制的效率遠(yuǎn)高于需要逐一推進(jìn)落地的雙邊協(xié)議。以公共衛(wèi)生為例，美國(guó)退出世衛(wèi)組織后，歷經(jīng)數(shù)月談判，也僅與九個(gè)非洲國(guó)家達(dá)成合作安排；而對(duì)部分政治關(guān)系緊張的國(guó)家而言，退出多邊機(jī)構(gòu)，幾乎等同于徹底失去合作渠道。

應(yīng)對(duì)全球氣候變化、轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展更是代表了未來(lái)發(fā)展方向，美國(guó)政府的退出并不會(huì)逆轉(zhuǎn)全球轉(zhuǎn)向新能源的潮流。相反，退出UNFCCC、IPCC，只會(huì)讓美國(guó)更難了解相關(guān)進(jìn)展，在相關(guān)議題上發(fā)言權(quán)更少。在自己不占優(yōu)的新能源領(lǐng)域，如此閉門(mén)造車(chē)大概很難讓美國(guó)再度偉大。

參考文獻(xiàn)：

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