兔主席/tuzhuxi

目錄：

一、最高法院裁決IEEPA關(guān)稅非法后的即刻影響（不考慮特朗普的應(yīng)對(duì)措施）

二、特朗普的應(yīng)對(duì)——“第122條”臨時(shí)關(guān)稅

三、特朗普為什么可以依據(jù)“第122條”加征臨時(shí)關(guān)稅？是否有法律風(fēng)險(xiǎn)？

四、基于“第122條”征收臨時(shí)關(guān)稅的局限性

五、特朗普以“第122條”為依據(jù)加征臨時(shí)關(guān)稅后的影響

六、美國(guó)圍繞關(guān)稅的共識(shí)和非共識(shí)（最高法院裁決的基礎(chǔ)）

七、最高法院面對(duì)的難題，白宮與最高法院的博弈，以及外國(guó)政府的應(yīng)對(duì)

八、支持還是不支持？最高法院的博弈選擇

正文

九、IEEPA關(guān)稅：早知如此、何必當(dāng)初的窘境

今天我們來(lái)分析一下，在美國(guó)最高法院裁定，特朗普政府以《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）為依據(jù)對(duì)外國(guó)加征關(guān)稅（包括“芬太尼”關(guān)稅、“對(duì)等/互惠關(guān)稅”等）的行為非法后，特朗普下一步的替代選擇。

先上結(jié)論。在最高法院裁決后，特朗普最最強(qiáng)有力，同時(shí)也最符合他個(gè)人訴求的一項(xiàng)關(guān)稅工具被拿走了，他無(wú)法再在社交媒體上任意發(fā)帖威脅他國(guó)、隨時(shí)對(duì)各國(guó)家加征各種名目各種稅率的關(guān)稅。然而，美國(guó)國(guó)會(huì)常年授權(quán)總統(tǒng)行使關(guān)稅，所以特朗普手里確實(shí)還有許多其他的替代法律，可用于加征關(guān)稅。然而：

1）沒有任何一項(xiàng)法律能夠完全替代特朗普之前根據(jù)IEEPA所主張的廣泛權(quán)力。這也是特朗普政府從一開始選擇IEEPA這個(gè)有明顯瑕疵的法律依據(jù)的原因

2）特朗普政府只能采取“拼湊”的方式一點(diǎn)一點(diǎn)重建關(guān)稅體系，過程繁雜，也需要花費(fèi)時(shí)間。這甚至可能是他剩余三年任期里最重要的事情

3）特朗普政府有足夠的法律授權(quán)去加征關(guān)稅，至少?gòu)亩唐趤?lái)看，一定可以實(shí)現(xiàn)加征關(guān)稅的目標(biāo)，各國(guó)政府、企業(yè)、消費(fèi)者不能把關(guān)稅看作是口頭威脅，而是一個(gè)確定發(fā)生的事件

4）同時(shí)，所有關(guān)稅都有可能遭到司法挑戰(zhàn)，結(jié)果也存在不確定性

特朗普政府一直試圖淡化IEEPA關(guān)稅的重要性，但實(shí)際上，IEEPA是最強(qiáng)有力的工具，從效果上看確實(shí)具有不可替代性。他們淡化IEEPA關(guān)稅的考慮如下：

第一，特朗普給幕僚提出要求，讓他們?yōu)榧诱麝P(guān)稅尋找法律依據(jù)，最后幕僚們根據(jù)特朗普的訴求，找出了IEEPA——它確實(shí)能夠滿足特朗普的要求，但確實(shí)基礎(chǔ)薄弱。幕僚一方面給特朗普打包票說(shuō)這個(gè)法律沒問題，一方面說(shuō)萬(wàn)一被廢，也可以很容易替換成其他法律，淡化了IEEPA的獨(dú)特性以及轉(zhuǎn)化難度。

第二，特朗普本人接受了IEEPA關(guān)稅方案，等于“上了船”，當(dāng)IEEPA被大規(guī)模應(yīng)用，形成廣泛影響之后，就有“覆水難收”的效果了。這時(shí)誰(shuí)也不敢正視IEEPA被最高法院裁定非法的結(jié)果——幕僚知道自己推薦錯(cuò)了，特朗普知道自己選錯(cuò)了。責(zé)任到底在誰(shuí)？追究起來(lái)沒有意義。還不如對(duì)這個(gè)事情輕描淡寫。

第三，特朗普和幕僚要和其他國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易談判，就需要維持關(guān)稅震懾。他們會(huì)系統(tǒng)地淡化IEEPA的重要性，夸大其他法律替代方案的有效性，讓外國(guó)對(duì)手留在談判桌上。

第四，特朗普和幕僚希望管理最高法院的預(yù)期，讓他們覺得IEEPA并不重要，白宮手里還有很多其他牌可以打。最高法院除了制造混亂外，不會(huì)改變貿(mào)易體系，在這種“可支持可不支持”的情況下，不如干脆支持。（但這是個(gè)悖論，我們看到，在“可支持可不支持”時(shí)，保守派法官為了維持司法獨(dú)立性、追求法律潔癖，結(jié)果選擇了不支持，把特朗普政府打回原地）。

站在2026年2月，特朗普政府要評(píng)估這件事，會(huì)看到“有得也有失”。

得的部分：特朗普確實(shí)有效運(yùn)用了IEEPA，談回來(lái)大量的貿(mào)易協(xié)議，包括多個(gè)國(guó)家對(duì)美國(guó)放寬貿(mào)易條件、對(duì)美國(guó)承諾投資等。這些成果是實(shí)實(shí)在在的。至少在眼下，這些國(guó)家也沒有因?yàn)樽罡叻ㄔ旱牟脹Q就輕易翻盤，仍然維持原來(lái)的協(xié)議。所以特朗普政府可以對(duì)此宣稱“戰(zhàn)術(shù)性勝利”。

失的部分：

第一，上千億美元的關(guān)稅退稅將是一筆爛賬，搞得一地雞毛；

第二，要用其他替代法律把關(guān)稅體系給拼湊起來(lái)，是一個(gè)技術(shù)活、體力活，將耗費(fèi)大量行政資源。對(duì)于財(cái)政部、貿(mào)易辦公室和商務(wù)部來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直是噩夢(mèng)；

第三，這個(gè)事情對(duì)于特朗普政府在國(guó)內(nèi)的政治威信是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的打擊：保守派的最高法院不是橡皮圖章，敢給特朗普政府制造這么大的麻煩；

第四，這個(gè)頭一開，形成了很不好的預(yù)期，特朗普后續(xù)的關(guān)稅會(huì)遭到更多的司法挑戰(zhàn)；

第五，美國(guó)和其他國(guó)家繼續(xù)談判和落實(shí)貿(mào)易協(xié)議，不可能不受最高法院裁決的影響。各國(guó)都面臨巨大的國(guó)內(nèi)壓力，不能再像原來(lái)一樣對(duì)美國(guó)照單全收、老老實(shí)實(shí)談判，而要把美國(guó)關(guān)稅的不確定性考慮進(jìn)來(lái)，作為談判博弈的一個(gè)要素。

第六，用一年時(shí)間好不容易搭建起來(lái)的關(guān)稅大廈瞬間坍塌，后續(xù)有這么多的不確定性，肯定會(huì)影響到企業(yè)和市場(chǎng)的選擇，增加市場(chǎng)的觀望和博弈情緒。這將極大不利于政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)回流及實(shí)現(xiàn)其他的貿(mào)易目標(biāo)。

隨著時(shí)間推演，特朗普政府會(huì)忘掉“得”的部分，而被“失”的部分所困擾。

他們也許會(huì)想道：“早知如此，何必當(dāng)初？當(dāng)時(shí)是誰(shuí)特么提出IEEPA這個(gè)不靠譜方案的？”

十、特朗普的關(guān)稅替代法律方案

下面，我們看看特朗普政府的下一步有哪些選擇。

1.1974年《貿(mào)易法》第122條，國(guó)際收支關(guān)稅

最高法院裁決后不久，特朗普就簽署公告，援引1974年《貿(mào)易法》第122條，對(duì)所有國(guó)家進(jìn)口商品統(tǒng)一加征10%關(guān)稅，為期150天，并很快將稅率提高到15%。

這是特朗普政府最先使用的補(bǔ)救方案，但它只有臨時(shí)性效果。

1）好處：

a)和國(guó)際收支平衡問題掛鉤，相對(duì)比較名正言順

b)對(duì)所有進(jìn)口商品統(tǒng)一征收（豁免商品除外），最接近特朗普想要的全球基線關(guān)稅

c)可以立即執(zhí)行，沒有額外程序

2）缺點(diǎn)：

a)有時(shí)間限制，不超過150天，只有國(guó)會(huì)授權(quán)才能延長(zhǎng)。目前美國(guó)兩黨分裂，國(guó)會(huì)授權(quán)通過的可能性為0，特朗普早已提前放棄這一路徑）

b)不得針對(duì)具體國(guó)家：對(duì)各國(guó)統(tǒng)一征收，無(wú)法用來(lái)構(gòu)建一國(guó)一稅的分級(jí)關(guān)稅體系

c)稅率上限15%，無(wú)法滿足特朗普的征稅需求

“第122條”關(guān)稅只是幫助特朗普保全顏面，保留對(duì)其他國(guó)家的威懾，在形式上維持關(guān)稅體系的一個(gè)臨時(shí)方案。它只能維持150天時(shí)間（到今年7月24日為止）。在此期間，特朗普政府需要落實(shí)其他的替代方案。

2.1974年《貿(mào)易法》第301條，不公平貿(mào)易行為關(guān)稅

《貿(mào)易法》第301條授權(quán)美國(guó)貿(mào)易代表調(diào)查外國(guó)的貿(mào)易行為，如果認(rèn)定這些行為“違反了貿(mào)易協(xié)定”，或者采取“不合理的、歧視性的”的措施（從知識(shí)產(chǎn)權(quán)到行業(yè)補(bǔ)貼），并對(duì)美國(guó)商業(yè)造成了“負(fù)擔(dān)”或“限制”，美國(guó)總統(tǒng)就有權(quán)采取單邊報(bào)復(fù)措施。最常見的措施就是加征關(guān)稅，但也包括進(jìn)口配額或其他的限制措施。

“第301條”實(shí)際上也是中國(guó)人最熟悉的關(guān)稅，因?yàn)樘乩势盏谝蝗握褪且源嗣x對(duì)中國(guó)開展貿(mào)易調(diào)查并實(shí)施關(guān)稅的。這些關(guān)稅目前大部仍然保留，成為美國(guó)對(duì)華關(guān)稅的主體。

1）好處：

a)針對(duì)具體國(guó)家：第301條針對(duì)具體國(guó)家進(jìn)行，本質(zhì)是“一國(guó)一策”、“一國(guó)一稅”，特朗普可以用這一工具去威脅具體國(guó)家，最大化談判杠桿，要求其改變針對(duì)美國(guó)的行為

b)稅率無(wú)上限：例如可以征收高達(dá)100%的關(guān)稅，這樣的稅率能夠更快實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，更好地用于談判杠桿（脅迫手段）

c)地緣政治杠桿：其一，可以對(duì)個(gè)別國(guó)家征收較高關(guān)稅，推動(dòng)與這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)脫鉤；其二，可以通過分級(jí)關(guān)稅（如對(duì)中國(guó)征稅更高，對(duì)盟友更低），確立一個(gè)體現(xiàn)地緣政治親疏遠(yuǎn)近關(guān)系的貿(mào)易體系

d)總統(tǒng)有廣泛裁量權(quán)：白宮可以自主啟動(dòng)調(diào)查，行動(dòng)范圍廣（包括關(guān)稅、配額、禁運(yùn)等），給特朗普較大的活動(dòng)空間

e)無(wú)需國(guó)會(huì)事先批準(zhǔn)：國(guó)會(huì)已經(jīng)預(yù)授權(quán)，特朗普可以單方面實(shí)施，符合其“高效執(zhí)行”的要求。

f)有效期長(zhǎng)（4年）：一旦確立，可以覆蓋4年，至少可以滿足特朗普任內(nèi)需求。

g)合法性高：與IEEPA不同，第301條屬于國(guó)會(huì)正式授權(quán)總統(tǒng)的貿(mào)易工具。而且啟動(dòng)需要經(jīng)過“301條調(diào)查”，形成負(fù)面結(jié)果論，才能施行，只要有理?yè)?jù)（哪怕是“命題作文”），也比任意施行關(guān)稅的合法性要更高。

h)很容易維持：一旦根據(jù)第301條加征關(guān)稅，撤銷的難度很大，因?yàn)榫S持措施的門檻很低。特朗普首任內(nèi)對(duì)中國(guó)加征的第301條關(guān)稅，在拜登政府期間均被保留，迄今仍在執(zhí)行，構(gòu)成對(duì)華關(guān)稅的主體

2）缺點(diǎn)：

a)程序繁瑣：需要有正式調(diào)查（可長(zhǎng)達(dá)270天），正式認(rèn)定對(duì)象國(guó)存在“貿(mào)易不公平的行為”，才能加征。所謂“好事多磨”。但特朗普想要的效果是，今天在社交媒體發(fā)帖威脅，明天就加征關(guān)稅，有最大的靈活性和響應(yīng)速度。第301條完全無(wú)法滿足這一需求。

b)法律風(fēng)險(xiǎn)：要實(shí)現(xiàn)對(duì)各國(guó)都加征關(guān)稅，就需要證明各國(guó)都對(duì)美國(guó)有“不公平貿(mào)易行為”。白宮需要主動(dòng)發(fā)起對(duì)所有國(guó)家的第301條調(diào)查，調(diào)查過程只能是命題作文，要形成“不公平貿(mào)易”確定結(jié)論，才能以此為理由加征關(guān)稅。考慮到特朗普政府的人力、能力及時(shí)間約束，起草過程可能十分混亂，理由牽強(qiáng)甚至荒誕，導(dǎo)致針對(duì)具體國(guó)家的貿(mào)易調(diào)查及關(guān)稅決定遭到司法挑戰(zhàn)。

在特朗普的關(guān)稅世界里，只有兩種關(guān)稅，一種是國(guó)別稅，一種是行業(yè)稅。在IEEPA關(guān)稅被取締后，特朗普如果還要維持國(guó)別稅，基本上只能用第301條關(guān)稅去替代。這就要求他把現(xiàn)有第301條關(guān)稅范圍擴(kuò)大到中國(guó)以外的國(guó)家，對(duì)那些尚未達(dá)成貿(mào)易協(xié)議或醞釀撤銷協(xié)議的國(guó)家發(fā)起第301條調(diào)查。目前，特朗普政府也已明確要最大化使用第301條關(guān)稅。

3.1974年《貿(mào)易法》第201條，保障措施關(guān)稅

1974年《貿(mào)易法》里授權(quán)總統(tǒng)的貿(mào)易保護(hù)工具，名義是“全球保障措施”，觸發(fā)條件：如果出現(xiàn)“進(jìn)口激增”，導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，總統(tǒng)可以提供臨時(shí)保護(hù)手段（包括關(guān)稅），幫助該產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型調(diào)整，以適應(yīng)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)。這里只需要從美國(guó)的產(chǎn)業(yè)保護(hù)角度出發(fā)，不需要涉及“不公平貿(mào)易”或國(guó)家安全等問題，但要求美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（ITC）獨(dú)立調(diào)查，認(rèn)定進(jìn)口激增是國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害的實(shí)質(zhì)原因之后，總統(tǒng)才可以采取行動(dòng)。調(diào)查可以由產(chǎn)業(yè)申請(qǐng)、貿(mào)易代表辦公室請(qǐng)求或者ITC自行啟動(dòng)，期限通常為180天（復(fù)雜案件可以延長(zhǎng)30天）。一旦確立，初始期限最長(zhǎng)4年，可延長(zhǎng)一次（合共8年）；關(guān)稅稅率上限50%。第201條稅率是行業(yè)稅/產(chǎn)品稅，要求對(duì)所有來(lái)源國(guó)同等征收，不能針對(duì)特定國(guó)家，但可以給予配額或豁免。

1）好處：

a)有針對(duì)性的產(chǎn)品稅：針對(duì)進(jìn)口激增提供臨時(shí)保護(hù)，幫助弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，是最典型的貿(mào)易保護(hù)主義政策。特朗普第一任期曾兩次運(yùn)用，保護(hù)新興制造業(yè)（如太陽(yáng)能、洗衣機(jī)）。過程中，不需要證明存在“不公平貿(mào)易”或“國(guó)家安全威脅”，只要證明產(chǎn)業(yè)對(duì)美國(guó)很重要，因?yàn)檫M(jìn)口商品充斥而受到“嚴(yán)重?fù)p害”即可，門檻相對(duì)較低

b)有靈活性：給予總統(tǒng)較大的裁量權(quán)去選擇救濟(jì)形式（例如關(guān)稅、配額等），可用于談判杠桿（比如迫使出口國(guó)進(jìn)行自愿限制）。在適用方面，雖為全球適用的行業(yè)稅，但可以豁免特定來(lái)源，允許一部分的“分級(jí)”調(diào)整。

c)合法性高：與IEEPA不同，屬于國(guó)會(huì)正式授權(quán)總統(tǒng)、包含關(guān)稅選項(xiàng)的貿(mào)易工具。

2）缺點(diǎn)：

a)程序繁瑣：加征關(guān)稅，首先需要ITC的完整調(diào)查，可能需要半年以上時(shí)間，經(jīng)過公開聽證，還要報(bào)告國(guó)會(huì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于商務(wù)部主導(dǎo)的“第232條”（參見下文）。對(duì)于特朗普來(lái)說(shuō)，這樣的程序太慢，太麻煩

b)覆蓋面窄：要行業(yè)被嚴(yán)重?fù)p害（如出現(xiàn)就業(yè)流失、產(chǎn)能下降），一般限于單一或少數(shù)行業(yè)，無(wú)法覆蓋交叉產(chǎn)業(yè)、上下游行業(yè)、衍生行業(yè)（例如無(wú)法輕易從家電擴(kuò)展到原材料）只能是針對(duì)比較具體、特定產(chǎn)品的有限工具

c)有稅率上限：只能征收至50%，無(wú)法極高征收）

d)時(shí)限性問題：時(shí)限4-8年，遠(yuǎn)不如無(wú)固定時(shí)限的“第232條”。

e)受制于人：第201條需要ITC的獨(dú)立調(diào)查、獨(dú)立意見，并非完全由總統(tǒng)主導(dǎo)。該機(jī)構(gòu)名義上是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，目前的主席Amy Karpel由特朗普第一任時(shí)提名，屬于典型的“深層政府”，還是民主黨人，今年6月到期，特朗普還得換人；ITC也是委員會(huì)決策，不是主席說(shuō)了算（類似美聯(lián)儲(chǔ)），特朗普還需要對(duì)ITC進(jìn)行人事改組，非常麻煩。既然能用商務(wù)部長(zhǎng)盧特尼克（第232條），為什么還要用這個(gè)第201條呢？

“第201條”是一個(gè)針對(duì)特定產(chǎn)品的保護(hù)性關(guān)稅，它主要用來(lái)和“第232條”（見下文）比較。既然有了第232條，也就完全沒有必要使用“201條”了。它成了一個(gè)非常雞肋的備選項(xiàng)。特朗普第一任時(shí)曾經(jīng)用它征收太陽(yáng)能和洗衣機(jī)關(guān)稅，但在第二任內(nèi)就全面轉(zhuǎn)向其他法律手段。

4.1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條，行業(yè)關(guān)稅

該條款是肯尼迪政府為應(yīng)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)共同體崛起、維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，在冷戰(zhàn)時(shí)期防范蘇聯(lián)影響而設(shè)立的貿(mào)易立法授權(quán)，允許總統(tǒng)對(duì)威脅或損害“國(guó)家安全”的進(jìn)口商品單方面加征關(guān)稅或其他進(jìn)口限制措施。從1962年設(shè)立后，該條款的使用比較克制，主要針對(duì)石油、機(jī)床等少數(shù)領(lǐng)域，且主要采用配額和自愿出口限制，而不是大規(guī)模的關(guān)稅，到特朗普第一任開始，這個(gè)條款被大規(guī)模激活，用于鋼、鋁、汽車零部件、銅等關(guān)鍵產(chǎn)品，在第二任內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)展，成為除了IEEPA外最核心的關(guān)稅法律來(lái)源。

美國(guó)商務(wù)部從中發(fā)揮牽頭作用，負(fù)責(zé)調(diào)查某類進(jìn)口商品是否威脅美國(guó)“國(guó)家安全”。在商務(wù)部長(zhǎng)認(rèn)定該進(jìn)口商品危害國(guó)家安全，提出行動(dòng)建議后，總統(tǒng)即可加征關(guān)稅。

最高法院對(duì)IEEPA關(guān)稅的裁決并不影響現(xiàn)有“232條關(guān)稅”。以下是進(jìn)一步分析

1）好處：

a)廣泛裁量權(quán)：由于法律沒有明確定義什么是“國(guó)家安全”，因此行政部門有很大的解釋空間：從國(guó)防需求、國(guó)內(nèi)產(chǎn)能、供應(yīng)鏈安全、經(jīng)濟(jì)韌性到就業(yè)、科技、文化，均可覆蓋

b)總統(tǒng)主導(dǎo)：總統(tǒng)可以單方面實(shí)施，無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，商務(wù)部認(rèn)定后即可加征。在特朗普政府，此事由特朗普心腹盧特尼克操辦，可以完全滿足總統(tǒng)的需求；

c)無(wú)稅率上限，且可以隨時(shí)靈活調(diào)整稅率

d)沒有法定期限，可以無(wú)限期維持

e)覆蓋面廣且靈活——可以覆蓋特定行業(yè)或產(chǎn)品的上下游及衍生、交叉行業(yè)，遠(yuǎn)較“第201條”靈活

f)相比于國(guó)別稅，行業(yè)稅更能保護(hù)行業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)：在面對(duì)國(guó)別稅時(shí)，企業(yè)的選擇是在不同國(guó)家之間進(jìn)行關(guān)稅套利，例如今天從中國(guó)跳到越南，明天跳到印度，后天跳到墨西哥，但始終不把產(chǎn)業(yè)遷回美國(guó)，行業(yè)稅適用于特定的行業(yè)和產(chǎn)品，對(duì)所有進(jìn)口來(lái)源國(guó)一視同仁，因此在保護(hù)和扶持本土產(chǎn)業(yè)方面更有效果

2）缺點(diǎn)：

a)無(wú)法針對(duì)特定國(guó)家。特朗普雖然以振興美國(guó)制造業(yè)為目標(biāo)，但最青睞的并不是行業(yè)關(guān)稅，而是國(guó)別關(guān)稅，因?yàn)樗麩嶂杂诶脟?guó)別關(guān)稅去威嚇、脅迫其他國(guó)家，進(jìn)行一對(duì)一的談判，獲取對(duì)方的妥協(xié)和讓步。“第232條”覆蓋的是行業(yè)，對(duì)所有國(guó)家一視同仁，不能直接用于針對(duì)具體的國(guó)家和主體，因此無(wú)法滿足特朗普的訴求。事實(shí)上，對(duì)于特朗普來(lái)說(shuō)，這是“第232條”最致命的缺陷：它永遠(yuǎn)無(wú)法取代IEEPA，用于一對(duì)一雙邊談判，或者用于構(gòu)建分級(jí)關(guān)稅體系。

b)相比于IEEPA而言，程序仍然繁瑣——加征關(guān)稅還需要商務(wù)部前置調(diào)查，出具結(jié)論，并給出實(shí)質(zhì)的支持理由。目前，商務(wù)部還在進(jìn)行多項(xiàng)“第232條”調(diào)查。它永遠(yuǎn)也達(dá)不到特朗普想要的“今天威脅、明天征稅”的目標(biāo)

c)法律風(fēng)險(xiǎn)：“第232條”需要商務(wù)部認(rèn)定“安全威脅”，這幾乎肯定涉及對(duì)“國(guó)家安全”概念的濫用，容易引發(fā)爭(zhēng)議，并面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。哪怕只是回應(yīng)司法挑戰(zhàn)，也是一樁麻煩事。

特朗普第二任政府已經(jīng)用“第232條”對(duì)鋼鐵、鋁、汽車及零部件、重型卡車與客車、木材、家具等產(chǎn)品加征關(guān)稅。未決調(diào)查有9項(xiàng)以上，包括制藥、關(guān)鍵礦產(chǎn)、飛機(jī)、無(wú)人機(jī)、多晶硅、風(fēng)力渦輪機(jī)、機(jī)器人、醫(yī)療設(shè)備等，未來(lái)還可能新增電池、鑄鐵、電網(wǎng)設(shè)備、電信設(shè)備、塑料管道、工業(yè)化學(xué)品。

對(duì)于真心希望振興美國(guó)實(shí)業(yè)的技術(shù)官僚而言，“第232條”是一個(gè)很好的工具；對(duì)于熱衷一對(duì)一談判威懾的特朗普來(lái)說(shuō)，它永遠(yuǎn)不是IEEPA的替代品。

5.1930年《關(guān)稅法》第338條，不合理歧視關(guān)稅

最后一個(gè)選項(xiàng)來(lái)自1930年《關(guān)稅法》的第338條。1930年《關(guān)稅法》（Tariff Act of 1930，即著名的Smoot-Hawley關(guān)稅法），在大蕭條初期通過，旨在通過提高進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)美國(guó)產(chǎn)業(yè)，但這個(gè)法律最終引發(fā)全球貿(mào)易戰(zhàn)，并加劇了經(jīng)濟(jì)衰退。

“第338條”授權(quán)總統(tǒng)針對(duì)那些對(duì)美國(guó)商業(yè)施加“不合理歧視”的國(guó)家征收不超過稅率50%的額外關(guān)稅。所謂“不合理歧視”，指通過關(guān)稅、法規(guī)或其他手段損害美國(guó)貿(mào)易。具體程序由總統(tǒng)主導(dǎo)，相對(duì)簡(jiǎn)易。總統(tǒng)需要“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”，證明外國(guó)對(duì)美國(guó)貿(mào)易施加歧視性負(fù)擔(dān)或者不利條件，之后即可單方面宣布對(duì)該國(guó)進(jìn)口商品征收額外關(guān)稅，不需要國(guó)會(huì)事先批準(zhǔn)。

法律只要求總統(tǒng)“認(rèn)定事實(shí)”，沒有說(shuō)明一定要啟動(dòng)正式調(diào)查；條款中提到了“委員會(huì)”，即現(xiàn)在的美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（ITC），但法律又沒有說(shuō)明ITC是否必須開展正式的事實(shí)認(rèn)定程序，還是只需要監(jiān)測(cè)歧視性做法，并向總統(tǒng)報(bào)告。這些都是“第338條”在實(shí)際操作中面臨的不確定性。

“第338條”之所以如此模糊不清，不知如何應(yīng)用，就是因?yàn)閺?930年代至今，沒有任何美國(guó)總統(tǒng)正式援引“第338條”去實(shí)施貿(mào)易限制或征收關(guān)稅，沒有可遵循的實(shí)施先例。它是一個(gè)鮮為人知、被歷史塵封的“沉睡條款”。而前面提到的“第301條”正是用于替代“第338條”的法律，被認(rèn)為更現(xiàn)代、更完善、更程序化，更能經(jīng)受檢驗(yàn)。

而由于IEEPA關(guān)稅被最高法院裁定無(wú)效，第338條又被視為潛在替代方案之一。Brett Kavanaugh法官在法庭意見里，除了第232條、第201條、第301條外，也對(duì)特朗普政府推薦了第338條。以下是進(jìn)一步的分析。

1）好處：

a)可以用于針對(duì)特定國(guó)家：允許總統(tǒng)單方面針對(duì)“歧視”美國(guó)的國(guó)家征收關(guān)稅，一國(guó)一稅，無(wú)需全球統(tǒng)一征收，支持特朗普的分級(jí)關(guān)稅策略

b)總統(tǒng)裁量權(quán)大、自由度高：僅需總統(tǒng)“發(fā)現(xiàn)事實(shí)”就可以證明歧視，隨即可以實(shí)施，無(wú)需啟動(dòng)正式調(diào)查，無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，符合特朗普的“快速執(zhí)行”風(fēng)格

c)無(wú)時(shí)限：關(guān)稅可無(wú)限期維持，比第301條更持久

2）缺點(diǎn)：

a)稅率有上限（50%）：雖然50%的稅率已經(jīng)較高，但可能還是不足以滿足特朗普的需求。同為國(guó)別稅的“第301條”關(guān)稅不設(shè)稅率上限

b)程序模糊，沒有實(shí)施先例。由于缺乏現(xiàn)代實(shí)施法規(guī)和先例，針對(duì)總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)如何證明具體“歧視”，包括究竟是否需要ITC參與調(diào)查或給出建議，法律沒有明確調(diào)查程序，在實(shí)踐中如何操作尚不明確，而且一旦使用，幾乎必然引發(fā)訴訟。在最高法院裁決IEEPA關(guān)稅非法之后，特朗普政府需要格外小心。

一言蔽之，“第338條”是一個(gè)理論上的存在，它在法理上是可用的，但實(shí)際效力并沒有經(jīng)過檢驗(yàn)。為了最小化法律風(fēng)險(xiǎn)，特朗普政府穩(wěn)妥起見，可能優(yōu)先選擇其他法律（例如“第232條”和“第301條”的組合）。

此外，還存在其他一些法律條款，允許總統(tǒng)加征關(guān)稅，例如反傾銷稅，以及反補(bǔ)貼稅的相關(guān)規(guī)定。但所有這些條款都有共性，即要求政府先完成調(diào)查，作出肯定性裁定，之后才能加征關(guān)稅，并且都有不同程度的附帶條件。因篇幅所限，我們只討論上述被專家學(xué)者、媒體、大法官（Brett Kavanaugh）提及的法律條款。

最后，再次列出概括表格如下：

本文作者結(jié)合關(guān)稅的時(shí)限（時(shí)限長(zhǎng)得高分）、程序復(fù)雜性（復(fù)雜性低得高分）、稅率上限（稅率無(wú)上限或上限高得高分）、法律風(fēng)險(xiǎn)（法律風(fēng)險(xiǎn)低得高分），給五個(gè)關(guān)稅選項(xiàng)，包括已經(jīng)被最高法院裁定為非法的IEEPA關(guān)稅（假設(shè)合法）進(jìn)行了打分。

結(jié)論如下：

第一．IEEPA關(guān)稅靈活性最大、裁量權(quán)最高，總和得分最高（8.25分）。它可以涵蓋國(guó)別和行業(yè)，任意使用，沒有任何其他法律可能替代或接近它的效應(yīng)。這也是特朗普政府鋌而走險(xiǎn)選擇IEEPA作為關(guān)稅基礎(chǔ)的原因。所謂成也蕭何敗也蕭何，IEEPA關(guān)稅“已經(jīng)完成了歷史使命”，由此退出舞臺(tái)。

第二，在行業(yè)稅里，“第232條”得分最高（8分）。這也是去年以來(lái)一直由盧特尼克負(fù)責(zé)的行業(yè)稅。在特朗普的關(guān)稅體系里，它一直只扮演輔助角色。

第三，在國(guó)別稅里，“第301條”得分最高（7.25分）。IEEPA關(guān)稅被裁定非法后，特朗普政府將不得不重回老路，啟動(dòng)第301條調(diào)查。

通過簡(jiǎn)單的分析比較，可以看到，IEEPA關(guān)稅確實(shí)具有不可替代性。喪失這個(gè)工具對(duì)于特朗普來(lái)說(shuō)，是一個(gè)巨大的損失。所有淡化IEEPA關(guān)稅工具重要性的說(shuō)辭都是政治宣傳。

十一、下一步

針對(duì)下一步局勢(shì)推演的幾個(gè)核心判斷。

第一，特朗普絕對(duì)不會(huì)就此退縮。關(guān)稅是他最基本的世界觀、最重要的地緣政治經(jīng)濟(jì)工具，以及最重要的政治遺產(chǎn)，也是他的政治尊嚴(yán)和虛榮所在。他不會(huì)退縮，會(huì)不遺余力地推動(dòng)重建關(guān)稅體系，甚至可能變本加厲。

第二，特朗普政府會(huì)急于盡快恢復(fù)關(guān)稅。相關(guān)部門（貿(mào)易代表辦公室、商務(wù)部及配合部門）都會(huì)馬不停蹄地加班，在法律允許的范圍內(nèi)，最大限度地加快進(jìn)度，同時(shí)也會(huì)面臨很大的壓力，因?yàn)樗械恼{(diào)查都是“命題作文”，都要求得出“必須加征關(guān)稅”的結(jié)論。

第三，有了IEEPA關(guān)稅被裁決非法的先例，特朗普政府的下一步必須行事審慎、穩(wěn)妥。如果新的關(guān)稅基礎(chǔ)到其任期第三年、第四年被再次推翻，就沒有翻盤的機(jī)會(huì)了。所以這一次必須弄成。

第四，喪失了IEEPA關(guān)稅工具后，特朗普政府只能用不同法律相互“拼湊”的方式，搭建出一個(gè)針對(duì)不同國(guó)別的分級(jí)關(guān)稅體系。“第301條”（國(guó)別稅）和“第232條”（行業(yè)稅）將是最核心的工具。

第五，倉(cāng)促行事之下，特朗普政府在調(diào)查和推進(jìn)過程中一定會(huì)犯下很多錯(cuò)誤，為司法挑戰(zhàn)留下巨大風(fēng)險(xiǎn)。而反對(duì)關(guān)稅方因?yàn)樽罡叻ㄔ翰脹QIEEPA非法而信心倍增，一定會(huì)全力投入對(duì)抗。未來(lái)的關(guān)稅，能否加征是一回事，能否經(jīng)受司法檢驗(yàn)則是另一回事。

第六，特朗普傷害性最大的武器（“玩具”）已經(jīng)被最高法院奪走，而只要法律有要求，總統(tǒng)就無(wú)法肆意威脅其他國(guó)家加征關(guān)稅，而必須按部就班走程序 。瘋狂的社交媒體關(guān)稅霸凌的階段已經(jīng)過去了。而特朗普政府實(shí)際上已經(jīng)在提前進(jìn)入跛腳鴨時(shí)期——盡管他還可以造成巨大的破壞。

第七，通過各種各樣的拼湊努力，特朗普政府最終應(yīng)當(dāng)可以大致“還原”已有的關(guān)稅體系——尤其對(duì)于美國(guó)的地緣政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（例如中國(guó)）而言。這是美國(guó)政界、知識(shí)界、業(yè)界、輿論界及民間已經(jīng)形成這樣的共識(shí)，即應(yīng)當(dāng)通過一定的貿(mào)易限制手段，與對(duì)手國(guó)家實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵領(lǐng)域的戰(zhàn)略脫鉤，已經(jīng)美國(guó)在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的自主自立。

第八，各國(guó)將靜觀其變，看美國(guó)表演。美國(guó)所有的貿(mào)易伙伴，包括地緣政治盟友和伙伴，包括戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（如中國(guó)），都會(huì)對(duì)接下來(lái)的發(fā)展采取靜觀其變的審慎態(tài)度。那些已經(jīng)和美國(guó)簽訂了貿(mào)易協(xié)議或框架的國(guó)家，盡管會(huì)面臨國(guó)內(nèi)壓力，但也不會(huì)輕易翻盤或反水——他們知道特朗普?qǐng)?bào)復(fù)心切，知道特朗普政府確實(shí)可以動(dòng)用已有的法律工具（如“第301條”和“第232條”），對(duì)貿(mào)易伙伴實(shí)施貿(mào)易限制，并造成實(shí)質(zhì)的打擊和傷害。貝森特已經(jīng)用數(shù)月的時(shí)間管理各國(guó)的預(yù)期。在這個(gè)時(shí)候和特朗普硬剛，沒有任何的必要。至于中國(guó)，已是貿(mào)易戰(zhàn)的贏家，可以“以不變應(yīng)萬(wàn)變”，“做好自己的事”，以我們實(shí)際面對(duì)的美國(guó)貿(mào)易政策為準(zhǔn)，決定我們的應(yīng)對(duì)政策，而不需要把我們的政策選擇過多地建立在對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治博弈分析基礎(chǔ)之上，避免因?yàn)椴槐匾恼`判帶來(lái)被動(dòng)。

第九，未來(lái)三年，美國(guó)及全球貿(mào)易體系仍將有巨大的不確定性。市場(chǎng)將繼續(xù)保持審慎觀望態(tài)度。對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，企業(yè)和資本的觀望態(tài)度，只會(huì)抑制資金和產(chǎn)業(yè)回流美國(guó)的計(jì)劃（如有）。

第十，特朗普時(shí)代以前的自由貿(mào)易格局已經(jīng)一去不復(fù)返。最高法院的裁定，特朗普的反應(yīng)及后續(xù)政策，都將只是短暫的插曲，不會(huì)改變大的歷史趨勢(shì)，即全球供應(yīng)鏈將圍繞地緣政治格局的版圖重構(gòu)，只不過節(jié)奏會(huì)被放慢。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)家資本主義將逐漸成為通行法則。

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