省政府關于開展蘇南重點城市

要素市場化配置綜合改革試點的通知

（蘇政發〔2026〕23號）

南京、無錫、常州、蘇州、鎮江市人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

為深入貫徹落實國務院關于全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復精神，扎實推進蘇南重點城市要素市場化配置綜合改革試點工作，現就有關工作通知如下：

一、蘇南五市要發揮改革主體作用，聚焦重點改革任務和經營主體反映強烈的問題，結合地方實際情況和新業態新領域發展需要，圍繞技術、土地、人力資源、數據、資本、資源環境和要素協同配置等方面，因地制宜、大膽探索。

二、省發展改革委發揮統籌協調作用，加強定期調度，及時跟蹤評估試點成效。省委金融辦、省發展改革委、省教育廳、省科技廳、省人力資源社會保障廳、省自然資源廳、省生態環境廳、省數據局、人民銀行江蘇省分行等部門要發揮要素領域牽頭作用，推動改革任務落實落細。各相關部門要做好試點支撐，主動靠前，強化條線對接，積極賦能蘇南五市改革試點。

三、各地各部門要及時總結提煉經驗，做好宣傳推廣，形成更多原創性、突破性改革成果。要堅持底線思維，安全有序、防范風險，構建“沙盒監管”機制，確保改革平穩推進。重大事項及時請示報告。

附件：

無錫市要素市場化配置

綜合改革試點兩年行動方案

一、總體目標

深入推進數據要素市場培育、新型要素布局、技術和傳統要素高效配置等重點改革，力爭通過試點探索，落地一批國家、省授權的改革試點任務，突破一批制約要素自由流動的制度瓶頸，建成一批要素配置平臺與創新載體，形成3至6項可在全國范圍復制推廣的改革經驗，著力破除阻礙要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，有效促進新質生產力培育和發展。

重點聚焦：推動科技創新和產業創新深度融合，完善全鏈式科技成果轉化體系，加速高新技術成果產業化；推進數字經濟創新發展，培育數據要素市場，加快構建數字經濟特色產業鏈，推動建設“中國數碼頭”；推動人工智能產業發展和賦能應用，促進物聯網與人工智能深度融合，深入實施“人工智能＋制造”專項行動，促進高技術制造業健康發展；優化低空經濟產業生態，加強產業鏈協同創新，完善低空安全監管體系，促進低空經濟發展。到2027年，數字經濟核心產業規上企業營收超6000億元，未來產業營收規模超1500億元。技術合同登記成交額超700億元，省級以上孵化器達50家，孵育創新型企業數超3000家。推動國土空間“三條控制線”正向優化，深化產業用地混合開發利用，推動實現土地要素集約高效配置。新增人才數20萬以上，集聚高層次科技人才超11000名。打造數據開發利用產品和服務100個，建設可信數據空間18個，培育數據產業公共服務平臺8家。科技貸款余額達7500億元，累計并購交易規模超600億元，累計為超過1500家企業提供知識產權質押融資服務。完成30個碳標識認證，培育建設10家以上零碳園區項目，建成20家以上零碳工廠。

二、改革舉措

（一）推進技術要素市場化配置改革

1. 深化科技體制改革。

優化財政科技資源配置方式、科技項目管理方式、科技創新治理方式，推行揭榜掛帥、賽馬制、業主制、定向委托等新型組織方式，提升科技投入效能和行政效率。探索與國家自然科學基金委加強合作。高標準建設知識產權服務業集聚發展（示范）區，探索發展跨地區知識產權交易中介服務，探索建立半導體知識產權司法保護聯系點機制。

2. 加快完善技術成果轉化相關制度。

支持在錫高校建立職務科技成果資產單列管理制度、科技成果“先使用后付費”制度、技術轉移人才評價和職稱評聘制度等相關制度。深化職務科技成果賦權改革，支持在錫高校通過“賦權＋轉讓＋約定收益”等模式，開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點。落實市級基礎研究項目經費“包干制＋負面清單”管理，培育未來產業項目經理人。組建無錫技術轉移高校院所聯盟，建立駐校技術經理人機制，推動建設技術經理人學院。

3. 推動試點地區技術協同創新。

深化“雙高協同”，支持試點高新區和結對高校開展產學研合作項目，支持在市屬高校開展高層次人才“雙聘制”改革。推動太湖實驗室爭創國家級實驗室，推動以無錫先進技術研究院、中電科申泰信息科技有限公司、申威產業發展聯盟為基礎，爭創國家技術創新中心。在高端裝備、新材料、商業航天等領域爭創江蘇省重點實驗室。推進專利轉化運用專項行動，實施高價值專利培育工程，指導和支持重點產業專利池建設。

4. 構建以金融科技為核心的金融服務產業鏈。

成立市科技金融生態聯盟，整合“股債貸保擔”等多方資源，構建適應科技創新需求、覆蓋科技創新企業全生命周期的科技金融服務體系。在風險可控的前提下探索“先用后轉”保險，推動實現種子期初創期科技型企業融資、保險等金融服務可得性顯著提高。鼓勵金融機構對科技金融業務執行差異化管理，適當延長科技金融質效評價周期。支持政府性基金發起設立私募股權二級市場基金（S基金）、并購基金等，拓展基金退出渠道。探索長期資本投早、投小、投長期、投硬科技的“揭榜掛帥”政策試點。開展“創新積分貸”等產品試點。

（二）進一步提高土地要素配置效率

5. 深化土地管理制度改革。

爭取國家支持無錫開展市級國土空間總體規劃動態維護，推動國土空間“三條控制線”正向優化，允許耕林空間動態管控，促進空間布局持續優化。爭取國家支持無錫按要求開展永久基本農田調整補劃工作，探索建立市域內跨區域“永農補劃＋任務調整”機制，逐步實現永久基本農田任務自保。構建土地“指標池”調劑流轉機制，建立耕地占補平衡、林地占補平衡等指標市域統籌機制。爭取國家支持無錫探索農用地轉用和土地征收“征轉分離”辦理路徑。探索土地征收并聯工作機制，爭取支持完善征地補償安置協議簽訂工作。深化用地用林聯動審批，探索建設項目“多論合一”改革。

6. 健全城鄉統一的建設用地市場。

爭取國家支持無錫全市域推進集體經營性建設用地入市改革，在不突破建設用地總規模的前提下，通過全域土地綜合整治合并規整為集中開發的連片土地，視同存量用地允許入市。探索集體資產股份有償退出、繼承、抵押擔保等權能實現方式。探索進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權自愿有償退出辦法。探索閑置農房線上交易試點。探索將農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效路徑。

7. 深化產業用地市場化配置改革。

爭取國家支持無錫探索研究工商業用地使用權到期續期路徑。爭取支持開展產業用地“規儲供用登”全鏈改革，通過用地兼容、混合開發、共享產業鄰里中心等方式，優化規劃布局，引導科產城人融合發展。深化“錫地云·存量資源智慧平臺”應用，推行“數據得地”“智慧選地”，實施“數據換空間”，根據工業企業資源利用績效評價成果，實施差別化土地供應。推行產業用地“標準地”供應，支持各地探索在重點發展片區內開展文物勘探等統一區域評估，實現“拿地即開工”。支持企業依法依規以作價出資（入股）方式取得國有建設用地使用權。

8. 以市場化方式盤活存量建設用地。

探索將村莊規劃作為城鎮開發邊界外集體、國有建設用地全要素規劃管理依據，促進“蘇南模式”可持續發展，完善開發邊界外存量產業用地盤活路徑。爭取支持探索近遠期規劃統籌管控，探索批而未供、儲備土地等過渡性利用和既有建筑功能轉換，規范帶保留建筑物出讓全流程管理。深化產業空間優化煥新行動，拓展低效用地市場化回購和退出路徑，支持工業園區通過“以廠房換土地”“異地置換”等市場化補償方式，盤活低效工業用地。高質量開展城市更新行動，對住宅去化周期合理的地區，支持企業通過補繳出讓金方式，將出讓合同中約定的自持租賃住房調整為可售商品房入市。優化容積率獎勵規則，探索容積率轉移平衡機制。開展地上、地下空間等場景三維地籍調查，探索城市空間分層規劃和資源復合利用。支持國有建設用地使用權轉讓預告登記。

（三）暢通人力資源要素自由有序流動

9. 進一步推動戶籍制度改革。

優化外來人員子女入學暖心行動，推行零門檻入學、“長幼隨學”等政策。率先開展電子身份證政務領域應用場景試點，推動在戶政、交管、出入境、治安等業務中逐步實現出示查看、證件核驗、身份登記、留檔存證等電子身份證全功能應用，做到電子身份證“亮證即用、掃碼通行”。

10. 加強人力資源政策協同。

深化外國人才服務保障綜合配套改革。探索協同仲裁審理模式，探索區域合作化解勞動人事爭議的協同服務模式，共建共享“一站式”服務。探索設立協同仲裁庭，對跨區域仲裁案件運用“共享審理”“巡回審理”“異地審理”等模式進行審理。

11. 推動人才共同招引和培養。

建設職業教育產教融合示范區，優化“六業聯動”，“一園一體”“一產一體”建設一批市域產教聯合體和行業產教融合共同體。開展高校畢業生、高層次人才、高質量項目、高價值資本“四對接”活動，辦好“太湖杯”國際精英創新創業大賽，提升人才供需適配性。推進跨區域合作辦學，構建拔尖人才創新人才早期發現培養機制。推動新興領域工程教育與產業發展深度融合，推動“院校集群＋功能板塊”與“專業集群＋產業鏈”精準對接，開展全鏈條人才培養和技術服務。

（四）加快培育和完善數據要素市場

12. 加快數據開放共享應用。

探索建立數據資源開發利用責任制，完善公共數據資源體系。探索以數據脫敏、數據核驗、數據查詢等方式實現數據資源共享對接，完善公共數據質量監測和回流機制。建立低空經濟主題庫，推進低空經濟數據匯聚治理和共享應用。建設新一代公共數據平臺，升級數據直達基層系統。健全公共數據資源登記、授權、供給、開發、產品發布等運營機制，在醫療健康、城市治理、市場監管等領域重點開展。推動建設市級公共數據授權運營平臺。支持各地各部門打造公共數據“跑起來”示范場景。支持濱湖區率先開展國家高質量數據集建設項目試點。

13. 支持培育數據市場。

按照“1＋8＋X”模式縱深推進數據要素市場建設，高質量建設江蘇省數據交易所數據流通交易無錫運營中心，探索建立數據流通交易機制，加快打造“中國數碼頭”。推進落實數據產權登記、收益分配制度，支持江陰市先行探索收益分配機制。完善數據市場規則體系，探索建立數據交易、安全使用承諾、數據分析與交易禁止清單等規則。探索建立數據經紀人制度。發展數據商和第三方專業服務機構，提高數據要素應用支撐與服務能力。創新構建可信數據空間發展體系，支持錫山區探索數據空間互聯互通與價值共創。推動無錫數據流通利用基礎設施建設。推進工業和信息化領域數據知識產權試點改革。加強數據資源法庭建設，建立數據糾紛多元化解決機制。支持梁溪區探索建立數據創新中心。

14. 推進城市全域數字化轉型。

集聚發展數據產業，建設數據標注基地，培育數據產業公共服務平臺，支持錫山區、無錫高新區（新吳區）打造區域特色數據產業集聚區。支持無錫數智產業發展聯盟培育數據產業生態。加快構建數字經濟特色產業鏈，推進建設數字經濟創新發展綜合型試點。構建以物聯網為核心的數字產業體系，探索構建云邊端協同AIoT體系，支持國家物聯網產品及應用系統質檢中心等平臺建設。構建車網互動立體化試驗驗證體系，建強車聯網先導區和智能網聯汽車“車路云一體化”應用試點，進一步深化視覺感知等數據類型在城市治理、智慧交通、自動駕駛等領域的融合應用。推進5G-A商用部署，加快以50 GPON為代表的新一代萬兆寬帶技術應用。統建人工智能政務大模型賦能業務應用新模式，建設城市運行智能中樞，打造政務大模型、政務智能體。推進“低空＋”應用場景建設。構建“1＋10＋100”數字化轉型服務商體系，打造重點工業互聯網平臺，建設國家中小企業數字化轉型試點城市。積極探索數字社會建設新經驗。

（五）促進資本要素市場化聯動

15. 創新區域資本供給方式。

完善中小微企業續貸服務機制。豐富股權投資基金矩陣，發揮戰新基金、天使基金等政府投資基金引導功能，壯大險資、金融資產投資公司（AIC）等中長期耐心資本池，深化合格境外有限合伙人（QFLP）試點。推動基金集聚區高質量發展，打造基金、科技、產業、人才良性互動的創新生態，推動資本聚集助力人才匯聚、創新創業、區域產業發展。

16. 健全完善多層次資本市場。

健全共推企業上市的工作聯動模式，用好滬深北交易所在錫服務基地，引導企業科學選擇主板、創業板、科創板及北交所上市，鼓勵國際化布局企業赴境外融資。建設并購重組一站式服務平臺，支持企業開展境內外和跨界并購重組。推進知識產權金融生態綜合試點，引導金融機構開發知識產權質押融資專屬產品，推動知識產權與金融資源深度融合。

17. 推進數字技術在金融領域應用。

加快金融數據基礎設施建設，強化人工智能、云計算、大數據等監管科技應用。推動科技創新債券、資產支持債券（ABS）等擴容增量，探索對ABS等項目培育與投后管理的數字化監管。探索通過共保體、再保險等方式，為重大技術攻關、概念驗證和中試項目提供風險保障。健全金融風險聯合處置模式。

（六）健全資源環境要素市場化配置體系

18. 完善資源市場化交易機制。

構建虛擬電廠建設運營協同支撐體系，探索形成虛擬電廠參與精準響應、輔助服務、現貨市場等市場化運營模式。探索建設“綠電直連＋源網荷儲”一體化綠電示范園區，形成“儲能＋峰谷套利”“儲能＋碳資產”等多元收益模式，支持園區和企業參與跨區綠電交易，探索“西電東送”綠電交易試點。建強用好無錫市碳管理平臺，探索推進零碳園區“分層進階”培養模式，支持江蘇江陰臨港經濟開發區、無錫高新技術產業開發區環保科技工業園、錫山經濟技術開發區建設省級零碳園區。

19. 深入開展生態產品價值實現機制探索。

拓展生態產品價值核算結果應用場景，深化江陰、宜興生態產品價值實現機制省級試點建設。開展排污總量指標跨類別使用、區域置換、微量小額豁免使用等。探索開展水資源經營權確權、價值核算及轉化應用示范項目研究。探索開展生態保護修復領域資源導向型可持續發展模式試點，拓展“產業＋生態管護”等要素組合供應方式，探索開展資源權益指標市場化交易工作。

20. 推進綠色金融改革創新試驗。

深化綠色金融改革，實施綠色支行標準化建設，開展能效信貸、綠色信貸資產證券化和綠色供應鏈融資等方式。強化綠色金融產品創新，創新碳配額質押貸款、排污權抵押貸款等產品，探索可持續目標掛鉤貸款、轉型支持貸款等轉型金融產品，推廣碳資產支持證券、綠色建筑類REITs等工具。

（七）全面提高要素協同配置效率

21. 強化新業態要素協同。

推進先進算力中心建設，建強無錫城市智算云平臺，探索構建智算供給調度模式，加快融入全國算力一體化。加強算力調度平臺和語料公共服務平臺建設，建成一批行業垂直大模型，率先賦能自動駕駛等大模型實訓。建立市級低空飛行服務平臺，鼓勵企業研發智能空域管理、低空通信等技術。支持梁溪區開展空天產業先行集聚發展試點。推進商業航天、低空經濟等集群做大做強，主動參與中國星網GW星座建設，推動無錫商業衛星制造、發射、運營產業鏈快速發展。推進城市空中交通管理試點，創建蘇錫常環太湖民用無人駕駛航空試驗區，在低空空域協同運行管理、飛行服務保障模式革新等方面先行先試。

22. 加大服務業要素保障。

推動生產性服務業質效提升，聚焦信息服務、科技服務、金融服務等重點領域，推進數字賦能、線上線下融合、品牌培育、主輔分離等行動，積極申報國家兩業融合試點。推進兜底保障型、普惠支持型、完全市場型等養老機構分類改革，推進商業健康保險與基本醫療保險銜接互補。

23. 加快要素資源進入產業體系。

實施場景建設牽引工程，探索“社會需求＋場景應用”牽引模式，建設一批綜合性重大場景、行業領域集成式場景、高價值小切口場景，擴大生產場景、工作場景、生活場景供給。加速壯大人工智能產業，超前布局具身智能等前沿領域，全力創建國家人工智能創新應用先導區。深入推進“人工智能＋”“數據要素×”行動，加快人工智能賦能新型工業化，推進人工智能與智能制造融合發展，集成構建智能制造超級場景。

24. 精準吸引和集聚全球高端創新資源。

深化與歐美、新加坡等國家和地區的科技合作，加大與東盟、“一帶一路”共建國家的創新合作。建設江陰中瑞生物醫藥海外孵化器、宜興“一帶一路”環境技術轉移與產業孵化器等國際科技合作載體。

25. 強化區域、城鄉要素流通配置。

持續推進無錫生產服務型國家物流樞紐提質增效。深化“一市一策”“一港一策”推動多式聯運發展，推動公轉鐵、公轉水等運輸方式高效銜接。構建多層次軌道交通網絡，推動鹽泰錫常宜鐵路、蘇錫常城際鐵路規劃建設，推進錫澄運河等航道整治項目建設。加快建設蘇南碩放機場航空貨郵設施，加密骨干航線及通勤快線，壯大全貨機運輸規模，提升空港樞紐發展能級。深化國家城鄉融合發展試驗區（江蘇寧錫常接合片區）發展建設。

26. 增強要素應急配置能力。

推廣“1＋2＋N”物資儲備模式，參與組建長三角七城應急物資互助聯盟，探索建立長三角區域物資儲備協同機制，實現信息互通、資源共享和調度聯動。建立相關生產要素緊急調撥、采購等制度，提高應急狀態下要素高效協同配置能力。

三、保障措施

（一）強化組織領導。建立市委市政府主要領導牽頭，各要素領域分管市領導具體負責的工作機制，統籌推進改革試點各項工作，協調解決改革試點重點難點問題。

（二）建立試點機制。建立“1＋6＋N”要素市場化配置改革試點推進工作制度，著力構建全市各級協同聯動推進體系。構建沙盒監管機制，鼓勵改革創新，控制改革風險。建立改革試點容錯免責機制，營造鼓勵探索、寬容失敗的改革氛圍。

（三）加大總結宣傳。堅持邊推進邊總結，及時加強對改革試點相關領域典型做法的提煉總結，形成“無錫經驗”和制度成果，多渠道進行廣泛宣傳，發揮以點帶面示范效應。

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