對比兩年政府工作報告看五點重要變化

泓睿達原創415，本文4200字。

對照2025年工作報告，學習完今年政府工作報告后，有五點體會。

第一，用具體的數據，釋放強烈拉動投資的信號。

第二，用內外聯動舉措，推動商品和服務消費雙輪驅動。

第三，用亮眼的全球排名，提出打造世界級科技創新策源地。

第四，用規范招商引資，推動反“內卷”從約束企業到約束地方政府。

第五，用雙向投資合作，打造“投資中國”和“海外投資”兩張名片。

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在去年的報告里，用了一個數字“安排財政預算內投資7350億，用于擴大投資”，雖然還有“用好超長期特別國債，強化配套融資”的表述，但并沒有說具體額度。

但今年的報告用了五個數據。

頭兩個數據是“今年擬安排中央預算內投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用于‘兩重’建設”。“兩重”建設是指重大工程與重大民生項目。

第三個數據是“發行新型政策性金融工具8000億元,帶動更多社會資本參與投資”，與去年籠統提“引導更多民間資本參與建設”相比，今年有了可量化的乘數效應。這類政策性金融工具主要以政策性銀行為載體，通過股權或類股權方式參與重大項目建設，不計入地方政府債務余額，在財政相對有限、社會資本風險偏好偏低的背景下，能夠為重點領域項目提供資本金支持，并增強項目融資的可行性與吸引力。

第四個數據并不在投資這一段，而在下一部分“加緊培育壯大新動能”的優化提升傳統產業里，表述是“新部署一批重大技術改造升級項目,安排2000億元超長期特別國債資金支持大規模設備更新。”我們知道，“兩新”戰略是指大規模設備更新和消費品以舊換新。設備更新則屬于產業投資范疇，而消費品以舊換新屬于居民消費范疇。

最后一個數據也不在投資這一段，而在上一段“拉動消費”里，“設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需。”我們知道，內需由投資和消費組成，這1000億并不完全用在投資領域，但它可以用于中小企業的購置設備和裝修改造上，主要幫助兩類主體，企業提供無抵押貸款擔保和銀行的風險補償。

7550+8000+8000+2000+1000=26550，今年將不會少于2.6萬億元用于拉動投資，遠超去年水平。

還有一個表述值得各地，特別是經濟大省注意，“單列并提高用于項目建設的地方政府專項債券額度，繼續向投資項目準備充分、資金用得好的地方傾斜”“統籌用好各類政府投資資金，支持工作基礎較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃”。

什么叫準備充分、用得好？

部分地方存在“項目等錢”的困境，而另一些地方則出現“錢發下去卻花不出去”的閑置現象。今年政府工作報告提出“單列額度”，就是要打破“撒胡椒面”的平均主義，確保資金跟著成熟、優質的項目走。哪個地方政府的項目準備充分，資金使用效率高，成效顯著，誰就能獲得更多債券額度。

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有評論說去年是安排3000億元支持消費品以舊換新，今年是2500億元，比去年少了。其實還有一筆錢，就是上文提到的“設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式”“擴大個人消費貸款……貸款貼息政策支持領域,提高貼息上限,延長實施期限。”

這1000億元，上文說到既包括用于中小企業無抵押貸款擔保和銀行風險補償，其實還能用于個人消費貸款。比如購車、裝修等大額支出。雖然不能像特別國債那樣直接交給地方政府以發放消費券、補貼家電消費品形式讓消費者直觀感受到，但通過提高貼息，減少消費者還款總額，實現間接拉動消費。所以，今年支持消費的力度并不低于去年。

在消費部分有兩個新表述值得注意。

一是“實施服務消費提質惠民行動，打造一批帶動面廣、顯示度高的消費新場景”。與促進商品消費不同，這句話說的是服務消費。去年說的是“從放寬準入、減少限制、優化監管等方面入手，擴大健康、養老、助殘、托幼、家政等多元化服務供給。”是從減少限制的角度來說促進服務消費的，但今年是從增加特色多元供給的更高角度來對地方政府提要求，比如經濟大省的服務業都很強，江蘇可以打造“跟著蘇超去旅游”的新消費場景，廣東則可以從“灣區好生活，人間煙火氣”的夜經濟角度打造消費場景。

二是“優化入境消費環境,打造‘購在中國’品牌”。推動外國人入境消費，這在去年的表述是“完善免稅店政策，推動擴大入境消費，深化國際消費中心城市建設”。可見去年考慮吸引外國人消費著力點是中心城市、免稅店，比較單一，今年隨著單方240小時免簽過境政策的擴大化和常態化，實際上外國游客停留、擴散到其他城市的時間會更長，不能再局限于中心城市，尤其作為免簽落地城市所在的省份，要著力突出各市的消費特色，通過文旅協同打造“購在某省”的品牌。

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自從世界知識產權組織（WIPO）發布《2025年全球創新指數報告》，公布全球排名前十的科技創新集群中，中國占據三席，其中深圳-香港-廣州城市群排名世界第一，北京排名第四，上海-蘇州城市群排名第六。且中國創新指數排名提升至全球第十位，首次躋身全球前十以來，標志著中國在全球創新版圖中的角色發生了根本性轉變，從過去的“追趕者”正式成為第一梯隊的“并跑者”。

相應的，“高水平科技自立自強”版塊從去年報告表述“增強國際和區域科技創新中心輻射帶動能力”，“輻射”的提法還是比較低調的，但今年改為“推動科技創新和產業創新深度融合，建設北京 (京津冀)、上海 (長三角)、粵港澳大灣區國際科技創新中心，打造世界級科技創新策源地。”已經提高到“世界級策源地”的高度了。

另一個變化是整個科技創新章節的排布，去年是按照“教-科-人”的順序鋪排三段，先講高質量教育體系，后講科技自立自強，再講人才隊伍質量。而今年的“三段論”是將教育和人才合并放到第三段，第一段講科技創新，第二段是全新的表述，講科技創新和產業創新深度融合。“世界級科技創新策源地”這句特別醒目的提法就來自第二段。

科技創新實力提升帶來的影響是特別深遠的。

大家想想，中國曾經有很多標簽，農業大國、人口大國、國土面積大國，改革開放后從制造業大國到經濟大國，再到制造業強國。但大不代表強，以前我們老因為無緣科技諾貝爾獎挺自卑的，人家看我們也覺得是“三來一補”“拆了重裝、逆向研發”的模仿大國，現在就算沒有基礎科學的諾貝爾獎，我們依然成為了科技強國，只有科技強，才能讓我們從經濟大國成為經濟強國，最后達到綜合強國的終極目標。

具體到當下，創新排名躍升帶來三大現實利益。一是廣深港、滬蘇等經濟大省的虹吸能力更強，二是中國跨國企業在世界范圍內引才，就地用才的能力更強，三是國家對全球人才的吸引力更強，看看榜單的前十名，瑞士、瑞典、美國、新加坡、英國、韓國、芬蘭、荷蘭、德國這些，顯然科技排名是側重國際專利和論文發表的密度，除了美國、英國、德國對科技產業化和人才有承載能力外，就只有中國有空間和市場吸引大量人才。

從2013年的全球第35位，到2020年第14位，再到2024年第11位，到2025年最終突破進入第10位，成為前30名中唯一的中等收入經濟體。我們成為科技強國的步子走得很扎實，“科技是第一生產力，人才是第一資源，創新是第一動力”，綜合國力首要一定是對科技創新產業化和人才引育全球化的能力。中國的排名上來了，中國聚天下英才而用之的“綠卡”含金量和“難申度”都會提升。

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如何推進全國統一大市場建設？

早在一月初，國家發改委有關部門負責人就在國新辦發布會時提到，將制定出臺妨礙建設全國統一大市場事項清單、招商引資鼓勵和禁止事項清單，明確地方政府在促進經濟發展時什么能做，什么不能做。同時聚焦企業低價無序競爭、地方政府招商引資等問題，打破地方保護和市場分割。

今年政府工作報告在“推進全國統一大市場建設”中就使用了全新表述“制定全國統一大市場建設條例，完善統計、財稅、考核等制度,規范地方政府經濟促進行為，出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規范稅收優惠、財政補貼政策”。簡稱“一條例二清單三制度”。

自從2024年提出建設全國統一大市場以來，“破除地方保護和市場分割”就是核心抓手，對比去年重點在“整治企業‘內卷式’競爭”上，今年重點鎖定政府行為，因為“內卷式競爭”除了企業的產能、價格、產品同質化內卷，還有政府的“招商內卷”。國家意識到如果不從政績考核的指揮棒和財稅利益分配的源頭上進行約束，將難以遏制地方政府的內卷。

未來地方政府招商引資將面臨一系列剛性約束，包括嚴禁違規稅收返還，特別是針對“開票經濟”、“空殼企業”的引稅行為將被嚴厲打擊。嚴禁舉債補貼，禁止地方政府通過隱性債務或違規擔保，為企業提供超標準的土地價款補貼、廠房代建、固定資產投資獎勵等，終結“政策洼地”。嚴禁歧視性準入，禁止設置“在當地設立子公司”、“采購本地產品”等隱性門檻，阻礙商品和要素的自由流動。

同時鼓勵地方政府轉向“拼環境”，提供高效政務服務，轉向“產業鏈”，基于本地資源稟賦和產業基礎從拼單個項目轉向拼產業集群，轉向“創新生態”，鼓勵通過建設科研平臺、完善人才服務、支持科技成果轉化等方式吸引高質量投資。

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去年報告的表述是“大力鼓勵外商投資”，今年是“擴大雙向投資合作”，顯然，不僅要吸引外資，也要鼓勵到外國投資。這個表述是延續很多年強調單向引入以來的重大改變。具體表述是“引導產業鏈供應鏈合理有序跨境布局，完善海外綜合服務體系，加強對外投資風險防控和海外利益保護。”關鍵詞是服務、防控、保護。

截至20245年底，我國對外投資累計超過3萬億美元，在境外共設立企業5.2萬家，遍布190個國家和地區，境外企業資產總額9萬多億美元，七成A股上市公司擁有的境外收入占總收入比重約14%，海外利益遍布全球。

隨著企業從簡單的“產品出海”轉向更深度的“投資出海”，面臨的已不僅是市場風險。一些企業在海外遭遇了不公平打壓、歧視性措施，導致境外子公司失控、被迫出售或經營權被取消。同時，部分領域在海外出現了“內卷式”競爭，將國內的過度競爭帶到了國際市場。盡管企業熱情高漲，但現有的政策信息、合規服務、金融支持、標準引領、人才支撐等海外服務仍存在堵點，難以滿足高質量“走出去”的迫切需求。

由此，在優化海外綜合服務體系方面，重點是集成創新所在國服務，打造出海綜合服務港，形成央地聯動、區域協同、資源集聚的出海服務生態。在風險防控和利益保護方面。開展重點國別風險評估，及時發布境外風險預警信息，指導企業“危地不往、亂地不去、危業不投”。加強對外磋商，持續推進商簽或升級雙邊投資保護協定，營造于我有利的外部環境。妥善處置各類突發事件，比如近期的委內瑞拉和伊朗風險動蕩，以更好維護我國境外企業、項目和人員安全。

參考資料:

1.2025年、2026年政府工作報告

2.政府工作報告釋放的九大信號，粵開志恒宏觀

3.政府工作報告的十大關注點，民銀研究