張曉晶 國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任

以上觀點(diǎn)整理自張曉晶在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)（第116期）上的發(fā)言

本文字?jǐn)?shù)：2240字

閱讀時(shí)間：7分鐘

一、存量改革的必要性與盤(pán)活資產(chǎn)的宏觀維度

回顧中國(guó)過(guò)去四十余年的改革發(fā)展歷程，在早期呈現(xiàn)出鮮明的“漸進(jìn)式”特征。這種改革模式的本質(zhì)是增量改革，即在傳統(tǒng)體制之外培育新體制與新動(dòng)能。增量改革之所以能在初期順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于其不觸動(dòng)既有的傳統(tǒng)利益格局。然而，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)步入新發(fā)展階段，單純依賴(lài)增量擴(kuò)張已難以為繼。存量改革的必要性不僅在于實(shí)現(xiàn)存量資源的優(yōu)化配置，更根本的在于其必然涉及對(duì)固有利益格局的深刻調(diào)整。

二、盤(pán)活存量資產(chǎn)的多維宏觀意義

盤(pán)活存量資產(chǎn)具有深遠(yuǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)意義，可從以下四個(gè)維度進(jìn)行審視：

第一，發(fā)展階段。中國(guó)經(jīng)濟(jì)正由依賴(lài)增量擴(kuò)張的“增量經(jīng)濟(jì)”向以存量?jī)?yōu)化驅(qū)動(dòng)為主的“存量經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。隨著GDP增速的平緩回落，中國(guó)存量資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，深挖這部分龐大存量資源的潛力已成為時(shí)代要求。

第二，現(xiàn)實(shí)財(cái)政的挑戰(zhàn)。當(dāng)前在統(tǒng)籌發(fā)展與安全、保障民生福利以及推進(jìn)共同富裕等領(lǐng)域均面臨巨大的支出需求，而在土地財(cái)政等傳統(tǒng)非稅收入增長(zhǎng)乏力的背景下，必須在存量資產(chǎn)上做文章，以應(yīng)對(duì)新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

第三，國(guó)際視野的啟示。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體同樣擁有規(guī)模龐大但收益率低下的公共資產(chǎn)。正如《新國(guó)富論》所指出的，公共資產(chǎn)收益率的微小提升便能滿(mǎn)足全球基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，中國(guó)亦可借鑒西方經(jīng)驗(yàn)提升國(guó)家公共財(cái)富的效能。

第四，宏觀信用與化債的現(xiàn)實(shí)約束。在我國(guó)宏觀杠桿率及政府隱性債務(wù)高企的當(dāng)下，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)政府賬面凈財(cái)富的質(zhì)量、流動(dòng)性及抵押可用度存有疑慮。若不能將低效、沉睡的公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可用資產(chǎn)，將直接制約宏觀化債政策的效用及中央政府信用擴(kuò)張的空間。

此外，盤(pán)活存量不能僅停留在“喚醒資產(chǎn)”的層面，被盤(pán)活的存量還需要進(jìn)行存量改革。如政府盤(pán)活的存量財(cái)富應(yīng)當(dāng)適度向居民部門(mén)轉(zhuǎn)移，在做大蛋糕的同時(shí)服務(wù)于分好蛋糕，這正是存量改革調(diào)整利益分配的核心要義。

三、摸清存量家底：規(guī)模測(cè)算與低效資產(chǎn)的成因剖析

科學(xué)推進(jìn)存量盤(pán)活，首要前提是全面摸清國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的真實(shí)家底。根據(jù)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)研究的初步測(cè)算，當(dāng)前我國(guó)公共部門(mén)的凈財(cái)富規(guī)模約為280萬(wàn)億元。依托2024年《國(guó)有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告》的數(shù)據(jù)推算，全國(guó)國(guó)有凈資產(chǎn)（權(quán)益）總額達(dá)198.7萬(wàn)億元（涵蓋非金融企業(yè)109萬(wàn)億元、金融企業(yè)34萬(wàn)億元及行政事業(yè)55.4萬(wàn)億元）。在這些國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益中，中央資產(chǎn)權(quán)益為51.6萬(wàn)億，占比26%；地方資產(chǎn)權(quán)益為147.1萬(wàn)億，占比74%，接近四分之三。即便做保守估算，將地方在全部公共凈資產(chǎn)中的占比調(diào)整至三分之二，那么在280萬(wàn)億的政府凈財(cái)富中，地方凈財(cái)富規(guī)模也高達(dá)190萬(wàn)億元左右；扣除約50萬(wàn)億元的地方隱性債務(wù)后，地方實(shí)際可盤(pán)活的凈資產(chǎn)規(guī)模約在140萬(wàn)億元量級(jí)，這與我國(guó)當(dāng)前的年度GDP總規(guī)模基本相當(dāng)。

然而，在這百萬(wàn)億級(jí)的龐大資產(chǎn)中，沉淀了大量低效、閑置與沉睡資源。具體表現(xiàn)為批而未供或用而未盡的閑置土地、空置的樓堂館所、停滯的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與爛尾項(xiàng)目、超前建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、僵尸企業(yè)占用的沉沒(méi)資產(chǎn)，以及運(yùn)營(yíng)粗放、回報(bào)率極低的傳統(tǒng)公用事業(yè)（如供水、供暖、污水處理等）。深究大量無(wú)效與低效資產(chǎn)的成因，核心癥結(jié)在于政績(jī)觀的扭曲與體制性約束。長(zhǎng)期的投資驅(qū)動(dòng)模式與GDP錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)，催生了大量盲目上馬的“面子工程”；疊加預(yù)算軟約束、中央政府的隱性擔(dān)保預(yù)期，以及“重建輕管”的全生命周期管理缺失，最終導(dǎo)致了大量公共資產(chǎn)在建成后即陷入低效閑置的困境。

四、盤(pán)活存量資產(chǎn)的實(shí)踐路徑與政策建議

第一，鼓勵(lì)并包容地方政府的創(chuàng)新探索。解決盤(pán)活存量的新問(wèn)題，答案往往蘊(yùn)藏在基層的實(shí)踐中。在嚴(yán)控新增隱性債務(wù)紅線的前提下，應(yīng)給予地方一定的試錯(cuò)空間。針對(duì)盤(pán)活過(guò)程中地方干部普遍面臨的“國(guó)有資產(chǎn)流失”顧慮與追責(zé)擔(dān)憂，亟需將“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”落實(shí)落細(xì)。本著服務(wù)國(guó)家利益與公共福利的原則，對(duì)改革探索中出現(xiàn)的失誤予以合理包容，從而激發(fā)基層的行動(dòng)內(nèi)驅(qū)力。

第二，充分借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在管理與運(yùn)營(yíng)大規(guī)模公共資產(chǎn)方面，加拿大、澳大利亞、挪威等國(guó)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)應(yīng)積極借鑒其在治理結(jié)構(gòu)、績(jī)效管理等方面的優(yōu)勢(shì)，并加快完善金融法、金融穩(wěn)定法、企業(yè)破產(chǎn)法等相關(guān)法律體系，為存量資產(chǎn)的出清、重組與高效運(yùn)營(yíng)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

第三，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)營(yíng)，避免簡(jiǎn)單金融化。在實(shí)操層面，應(yīng)摒棄將市場(chǎng)化、金融化簡(jiǎn)單等同于“一賣(mài)了之”的認(rèn)知誤區(qū)。發(fā)行REITs等金融工具在初期確實(shí)有助于化解資產(chǎn)僵化與流動(dòng)性難題，但盤(pán)活資產(chǎn)的根本目的絕非單純的融資變現(xiàn)，而是要實(shí)現(xiàn)從“融資主導(dǎo)”向“運(yùn)營(yíng)提升”的模式跨越，切實(shí)提高國(guó)有資產(chǎn)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效率與真實(shí)收益率。

綜上所述，推進(jìn)存量改革必須直面固有的存量利益調(diào)整。大量被盤(pán)活的公有資產(chǎn)和政府財(cái)富，最終必須服務(wù)于公共福利的基本原則，實(shí)現(xiàn)向居民部門(mén)的適度轉(zhuǎn)移。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場(chǎng)。