范志勇 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

吳 錫中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生

本文字?jǐn)?shù)：5759字

閱讀時(shí)間：18分鐘

截至20世紀(jì)80年代中期，以自愿出口限制為主要形式的貿(mào)易保護(hù)政策沒有達(dá)到預(yù)期效果，這推動(dòng)了美國(guó)貿(mào)易政策出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型。1985年9月，剛開始第二個(gè)任期不久的里根總統(tǒng)在白宮東廳舉行的商業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)袖會(huì)議上發(fā)表講話指出，要使國(guó)際貿(mào)易體系行之有效，所有國(guó)家都應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)則，所有國(guó)家都應(yīng)當(dāng)努力確保市場(chǎng)開放，并提出“自由貿(mào)易就是公平貿(mào)易”。[1]

里根總統(tǒng)闡述了美國(guó)政府關(guān)于什么是“非自由貿(mào)易”的五個(gè)立場(chǎng)：

第一，一國(guó)向其他國(guó)家的出口商品關(guān)閉其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的情形；

第二，一國(guó)政府向本國(guó)制造商和農(nóng)民提供補(bǔ)貼以使他們將貨物傾銷到其他市場(chǎng)；

第三，一國(guó)政府允許偽造或復(fù)制美國(guó)產(chǎn)品；

第四，一國(guó)政府以違反國(guó)際貿(mào)易準(zhǔn)則的方式幫助其出口商，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)；

第五，一國(guó)政府向產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼使之獲得商業(yè)優(yōu)勢(shì)并為之承擔(dān)成本，從而使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手承受不公平的負(fù)擔(dān)。

里根總統(tǒng)宣稱，美國(guó)將根據(jù)本國(guó)法律和《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》采取一切必要行動(dòng)追求美國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中的權(quán)利和利益。所謂“一切必要行動(dòng)”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是關(guān)于美元匯率，這導(dǎo)致后續(xù)1985年《廣場(chǎng)協(xié)定》和1987年《盧浮宮協(xié)定》的簽署；二是更加嚴(yán)厲的對(duì)外貿(mào)易政策。需要注意的是，美國(guó)貿(mào)易政策目標(biāo)并非對(duì)世界關(guān)閉美國(guó)市場(chǎng)，而是要通過(guò)各種手段打開國(guó)外市場(chǎng)。

一、解決貿(mào)易問(wèn)題不僅有壁壘，還有匯率——《廣場(chǎng)協(xié)定》

事實(shí)上，就在1985年9月23日里根總統(tǒng)發(fā)表講話的前一天（1985年9月22日），由美國(guó)政府主導(dǎo)的《廣場(chǎng)協(xié)議》正式對(duì)外公布。里根總統(tǒng)1984年贏得連任后，由原任白宮辦公廳主任詹姆斯·貝克（James Baker）擔(dān)任財(cái)政部部長(zhǎng)。這一人事任命極大地改變了美國(guó)政府對(duì)貿(mào)易政策的立場(chǎng)。貝克與20世紀(jì)70年代初期尼克松政府時(shí)期的財(cái)政部部長(zhǎng)約翰·康納利一樣，擔(dān)心美元持續(xù)走強(qiáng)會(huì)加劇貿(mào)易逆差，從而給國(guó)會(huì)帶來(lái)推動(dòng)貿(mào)易保護(hù)主義法案的借口。[2]同樣也像康納利那樣，貝克也試圖通過(guò)美元貶值來(lái)緩解貿(mào)易逆差的壓力。

可以想象，這一次其他國(guó)家仍然像1971年那樣不愿回應(yīng)美國(guó)要求他們升值本國(guó)貨幣的呼吁。然而如果無(wú)法就美元貶值（其他國(guó)家貨幣升值）達(dá)成協(xié)議，這些國(guó)家將會(huì)面臨美國(guó)國(guó)會(huì)所祭出的更嚴(yán)厲的貿(mào)易法案。尼克松政府為了迫使各國(guó)接受美元貶值，曾對(duì)各國(guó)征收10%的進(jìn)口附加稅。

然而這一次西方國(guó)家似乎接受了教訓(xùn)，經(jīng)過(guò)多方努力，《廣場(chǎng)協(xié)議》（Plaza Accord）得以達(dá)成。[3]日本和歐洲同意采取措施提高本國(guó)貨幣對(duì)美元的匯率，見圖1。事實(shí)上，早在《廣場(chǎng)協(xié)議》簽訂之前，受市場(chǎng)預(yù)期的影響，美元已經(jīng)從1985年2月起已經(jīng)開始貶值，并在接下來(lái)的4年內(nèi)相對(duì)其他主要貨幣繼續(xù)貶值。由于匯率變化對(duì)貿(mào)易流動(dòng)的影響存在滯后性（所謂的J曲線效應(yīng)），因此直到1987年美國(guó)的貿(mào)易逆差才逐漸縮小。

圖1、美國(guó)實(shí)際有效匯率（2010=100）

數(shù)據(jù)來(lái)源：世界發(fā)展指數(shù)（WDI）

二、實(shí)施更加強(qiáng)硬的貿(mào)易政策

除了對(duì)美元采取行動(dòng)外，美國(guó)政府開始對(duì)外國(guó)的“不公平貿(mào)易行為”采取更強(qiáng)硬的立場(chǎng)，并試圖恢復(fù)雙邊和多邊談判減少貿(mào)易壁壘。這套計(jì)劃的目的除了向國(guó)會(huì)傳遞政府正在積極化解貿(mào)易壁壘信息之外，還向主要貿(mào)易伙伴發(fā)出警告，并將爭(zhēng)論焦點(diǎn)從關(guān)閉美國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)向開放國(guó)外市場(chǎng)。

這套新計(jì)劃的主要內(nèi)容參見表1。[4]其中包括更加強(qiáng)勢(shì)地動(dòng)用《1974年貿(mào)易法案》中的301條款。在此之前，301條款并未在美國(guó)貿(mào)易法律實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。根據(jù)301條款，美國(guó)貿(mào)易代表有權(quán)調(diào)查外國(guó)政府任何“不公正、不合理或歧視性”的，并“給美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或障礙”的行為、政策或做法，并采取應(yīng)對(duì)措施。這種調(diào)查的第一步一般是一家企業(yè)或一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)向美國(guó)貿(mào)易代表辦公室提起申訴，而貿(mào)易代表辦公室有全面裁量權(quán)決定是接受還是駁回相關(guān)案件。在所有此類調(diào)查中，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室都會(huì)尋求與那些其政策受到審查的外國(guó)政府進(jìn)行協(xié)商溝通以解決問(wèn)題。如果協(xié)商解決不了問(wèn)題，則會(huì)采取一系列補(bǔ)救性強(qiáng)制行動(dòng)，其中主要是對(duì)該國(guó)出口產(chǎn)品征收更高關(guān)稅進(jìn)行報(bào)復(fù)。

美國(guó)政府首次動(dòng)用“301條款”是在福特政府時(shí)期。1976年，美國(guó)政府針對(duì)日本的鋼鐵行業(yè)發(fā)起相關(guān)調(diào)查，并推動(dòng)達(dá)成貿(mào)易限制協(xié)議。最終美國(guó)與日本簽訂《美日特殊鋼進(jìn)口配合限制協(xié)定》，迫使日本自愿限制對(duì)美鋼鐵出口。不過(guò)這一階段301條款的動(dòng)用更多以促成對(duì)方讓步、達(dá)成出口限制協(xié)議為結(jié)果，并未出現(xiàn)強(qiáng)硬的報(bào)復(fù)性制裁措施。到了里根政府時(shí)期，1987年對(duì)日本半導(dǎo)體產(chǎn)品加征100%報(bào)復(fù)性關(guān)稅，才讓301條款的單邊制裁屬性充分顯現(xiàn)，使其成為美國(guó)對(duì)外揮舞的“貿(mào)易大棒”。

三、1988年《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)力法案》

1986年至1987年間，國(guó)會(huì)一方面加大對(duì)政府的施壓力度，要求政府積極進(jìn)行政策調(diào)整以應(yīng)對(duì)貿(mào)易形勢(shì)的變化；另一方面也在開始新的貿(mào)易法案立法行動(dòng)，并且得到共和黨和民主黨的一致支持。隨著民主黨在1986年11月的中期選舉中獲勝，民主黨實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)會(huì)的完全控制，為通過(guò)新的貿(mào)易法案鋪平道路。

1988年通過(guò)的《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)力法案》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，OTCA）成為美國(guó)推行“公平貿(mào)易”政策的關(guān)鍵法律支撐，標(biāo)志著“公平貿(mào)易”從政策理念走向制度化。這一法案對(duì)《1974年貿(mào)易法案》進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性修改，將原本的“301條款”拓展為“超級(jí)301條款”和“特別301條款”，把適用范圍擴(kuò)大到更多所謂的“不公平貿(mào)易行為”，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘等都被納入管控范疇。該法案的出臺(tái)，讓美國(guó)擁有了以單邊制裁手段逼迫貿(mào)易伙伴調(diào)整政策的合法依據(jù)，也使反傾銷、反補(bǔ)貼、技術(shù)壁壘等非關(guān)稅措施，逐漸取代傳統(tǒng)關(guān)稅成為美國(guó)維護(hù)貿(mào)易利益的主要工具。

具體來(lái)看，在擴(kuò)大政府貿(mào)易談判權(quán)方面，法案授予總統(tǒng)新的談判權(quán)，使得行政部門可以在5年內(nèi)將關(guān)稅降低50%。談判權(quán)還確保國(guó)會(huì)將對(duì)任何需要修改國(guó)內(nèi)立法的貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行所謂“快速機(jī)制”審議，即總統(tǒng)將協(xié)定提交國(guó)會(huì)之后，國(guó)會(huì)需要在60天內(nèi)予以批準(zhǔn)或否決并且不得附加任何修正案。這些條款為之后烏拉圭回合貿(mào)易談判的最終完成創(chuàng)造了條件。該法案最引人矚目的是將《1974年貿(mào)易法案》的“301”條款擴(kuò)展為“超級(jí)301”條款和“特別301”條款。“超級(jí)301”條款要求美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在1989年和1990年確定重點(diǎn)國(guó)家，并在一定的時(shí)間段內(nèi)通過(guò)談判消除針對(duì)美國(guó)主要出口產(chǎn)品的壁壘。“特別301”條款則要求美國(guó)貿(mào)易代表辦公室審查其他國(guó)家未能尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)的情況，尤其是影響到高科技（軟件和半導(dǎo)體）、娛樂(lè)（電影和音樂(lè)錄音）和制藥行業(yè)的情況。

除此之外，二戰(zhàn)后，美國(guó)的外商直接投資幾乎完全以對(duì)外投資為主；20世紀(jì)70年代，外商直接投資開始流入美國(guó)，到80年代中期，美國(guó)已成為全球最大的外商直接投資東道國(guó)。加強(qiáng)對(duì)外資對(duì)本國(guó)資產(chǎn)收購(gòu)的審查成為這一時(shí)期美國(guó)對(duì)外政策的另一個(gè)重點(diǎn)。

作為《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)力法》一部分通過(guò)的還有《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》第721節(jié)修正案——《埃克森-弗洛里奧修正案》（Exon-Florio Amendment）。這部法案成為美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的奠基性法律，其核心內(nèi)容是授權(quán)總統(tǒng)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）審查并阻止威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)并購(gòu)。[5]這部法案通過(guò)的直接動(dòng)因是為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)80年代以來(lái)日本企業(yè)大規(guī)模收購(gòu)美國(guó)高科技與國(guó)防相關(guān)企業(yè)。通過(guò)建立常態(tài)化、非緊急狀態(tài)下的外資國(guó)家安全審查機(jī)制，這部法案試圖防止外國(guó)控制損害美國(guó)國(guó)防能力、技術(shù)領(lǐng)先與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全。2007年和2018年，根據(jù)《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》和《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》，外國(guó)投資委員會(huì)審查的范圍不斷擴(kuò)大，審查范圍覆蓋非控股投資、關(guān)鍵技術(shù)/數(shù)據(jù)/基礎(chǔ)設(shè)施、追溯審查等。外國(guó)投資委員會(huì)監(jiān)控的主要對(duì)象也從20世紀(jì)80年代的日本，過(guò)度倒進(jìn)入21世紀(jì)之后的中國(guó)。

到20世紀(jì)80年代末，美國(guó)在貿(mào)易問(wèn)題上的巨大政治壓力已經(jīng)大為緩解。1988年美元實(shí)際有效匯率已經(jīng)回落到1980年的水平。整體貿(mào)易逆差，特別是制造業(yè)產(chǎn)品的貿(mào)易逆差出現(xiàn)明顯改善，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張也使得失業(yè)率降低。因此，國(guó)會(huì)應(yīng)對(duì)貿(mào)易問(wèn)題的壓力也開始消退。

四、20世紀(jì)80年代的美日貿(mào)易摩擦

除了一系列法規(guī)的變革之外，整個(gè)20世紀(jì)80年代美國(guó)貿(mào)易摩擦的經(jīng)典案例就是美國(guó)和日本之間的貿(mào)易摩擦，尤其是美國(guó)和日本在汽車和半導(dǎo)體等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。時(shí)至今日，這些案例對(duì)我們?nèi)杂薪梃b意義。

20世紀(jì)80年代初，隨著美國(guó)深陷“滯脹”，里根政府的減稅與擴(kuò)軍政策導(dǎo)致財(cái)政和貿(mào)易出現(xiàn)“雙赤字”。再加上美國(guó)高利率政策導(dǎo)致美元升值，美國(guó)對(duì)日本的貿(mào)易逆差快速增長(zhǎng)。1980年日本對(duì)美國(guó)貿(mào)易順差約為69億美元；1985年日本對(duì)美國(guó)貿(mào)易順差約為393億美元，占美國(guó)總逆差約1/3，見圖2。20世紀(jì)60年代之后，隨著日本在資本與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)美國(guó)實(shí)現(xiàn)的快速趕超，汽車、半導(dǎo)體和電子產(chǎn)業(yè)成為20世紀(jì)70年代之后美日貿(mào)易摩擦的焦點(diǎn)。美國(guó)指責(zé)日本存在封閉市場(chǎng)、政府補(bǔ)貼、非關(guān)稅壁壘等“不公平貿(mào)易”行為，日本則認(rèn)為美國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降是自身結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在對(duì)日本的貿(mào)易摩擦中，美國(guó)并不局限于貿(mào)易政策。對(duì)日本的產(chǎn)業(yè)限制和發(fā)展打壓從單一產(chǎn)業(yè)限制（如最初的自愿出口限制）轉(zhuǎn)向宏觀政策協(xié)調(diào)（匯率問(wèn)題），再到市場(chǎng)準(zhǔn)入與法律制裁（301條款）的綜合施壓，這些政策的目標(biāo)是在削減對(duì)日本貿(mào)易逆差的同時(shí)，打開日本市場(chǎng)、維持美國(guó)產(chǎn)業(yè)霸權(quán)。

圖2、日元兌美元匯率以及日本對(duì)美國(guó)凈出口

數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind

從事后結(jié)果來(lái)看，這些政策再加上日本自身的政策失誤終結(jié)了日本對(duì)美國(guó)的追趕趨勢(shì)，但日本對(duì)美國(guó)凈出口順差的局面并未得到緩解。圖3顯示盡管廣場(chǎng)協(xié)定終結(jié)了日本對(duì)美國(guó)貿(mào)易順差的增長(zhǎng)趨勢(shì)，但并未使日美貿(mào)易進(jìn)入平衡狀態(tài)。1985年《廣場(chǎng)協(xié)定》簽署之后的十年間，美國(guó)對(duì)日本貿(mào)易逆差維持在500億美元左右的水平。進(jìn)入21世紀(jì)的最初十年間，這一貿(mào)易逆差擴(kuò)大到600億—700億美元的水平，尤其在2007年金融危機(jī)爆發(fā)之前，貿(mào)易逆差一度接近800億美元。金融危機(jī)之后的十年間貿(mào)易逆差大致維持在500億—600億美元之間。

除了在貿(mào)易方面對(duì)日本進(jìn)行限制之外，外國(guó)投資委員會(huì)也對(duì)日本在美投資進(jìn)行了深度干預(yù)。表2列舉了20世紀(jì)80年代以來(lái)受美國(guó)政府阻止的部分日資收購(gòu)交易。20世紀(jì)80年代正值日本經(jīng)濟(jì)巔峰期，美國(guó)以半導(dǎo)體、國(guó)防技術(shù)為核心，全面阻止日企獲取美國(guó)高科技資產(chǎn)，奠定外資審查制度基礎(chǔ)。其中1986年里根政府以國(guó)家安全為由強(qiáng)力施壓，否決日本半導(dǎo)體企業(yè)富士通（Fujitsu）對(duì)美國(guó)仙童半導(dǎo)體（Fairchild Semiconductor）收購(gòu)案是一個(gè)極具代表性的案例。該否決案直接催生了國(guó)會(huì)通過(guò)《埃克森-弗洛里奧修正案》。最新的案例則是2025年初拜登政府以國(guó)家安全為由否決的日本企業(yè)對(duì)美最大規(guī)模收購(gòu)案，也是冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)盟友日企最嚴(yán)厲的外資審查案例。

自20世紀(jì)90年代初日本金融泡沫崩潰之后，日本經(jīng)濟(jì)陷入了“失去的N個(gè)30年”怪圈。盡管有經(jīng)濟(jì)學(xué)家，如辜朝明將這一現(xiàn)象歸因于日本經(jīng)濟(jì)衰退屬于“資產(chǎn)負(fù)債表式”衰退。在房地產(chǎn)泡沫和金融泡沫崩潰過(guò)程中，日本家庭和企業(yè)的凈資產(chǎn)頭寸遭受重大損失。這導(dǎo)致日本企業(yè)在日后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將主要收入用于償債和修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，忽略了在研發(fā)方面的投資。事后來(lái)看，這種方式相當(dāng)不可取。修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表的目的似乎是想讓企業(yè)體面地生存下去，而縮減研發(fā)投資無(wú)異于一場(chǎng)“慢性自殺”。企業(yè)雖然得以茍延殘喘，但失去了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，最終的結(jié)局依然是沉默地從市場(chǎng)中消失。21世紀(jì)20年代初以來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)也遭遇了價(jià)格下降危機(jī)，但時(shí)至今日在高科技領(lǐng)域，中國(guó)企業(yè)依然保持著旺盛的投資熱情。這就是20世紀(jì)20年代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，與21世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)區(qū)別。

[1]參見https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[2]康納利有一句名言廣為人知，即“美元是我們的貨幣，卻是你們的問(wèn)題”（The dollar is our currency, but it’s your problem）。2025年IMF前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯?羅格夫用作其著作《Our Dollar, Your Problem》的標(biāo)題。

[3]長(zhǎng)期以來(lái)，有一種觀點(diǎn)將《廣場(chǎng)協(xié)議》視為美國(guó)為阻止日本超越自身而發(fā)起的一場(chǎng)貨幣戰(zhàn)爭(zhēng)；而事實(shí)上《廣場(chǎng)協(xié)議》及日元升值是日本政府在面對(duì)巨大貿(mào)易順差和美國(guó)政府壓力下在財(cái)政政策和貨幣政策之間做出的權(quán)衡取舍的結(jié)果，請(qǐng)參見船橋洋一：《管理美元》，中信出版社，2018年。

[4]具體內(nèi)容參見https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[5]CFIUS（美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)）正式成立于福特總統(tǒng)時(shí)期的1975年，該機(jī)構(gòu)由財(cái)政部牽頭，初期僅負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)外資趨勢(shì)、提供政策建議，無(wú)強(qiáng)制審查與否決權(quán)。1988年根據(jù)《埃克森-弗洛里奧修正案》，國(guó)會(huì)正式賦予CFIUS外資國(guó)家安全審查權(quán)，并授權(quán)總統(tǒng)可否決威脅國(guó)家安全的交易，CFIUS成為實(shí)質(zhì)性執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2007年根據(jù)《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，F(xiàn)INSA）將CFIUS法定化，審查范圍擴(kuò)大至關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化透明度與國(guó)會(huì)監(jiān)督，是CFIUS制度實(shí)現(xiàn)從行政命令主導(dǎo)走向國(guó)會(huì)立法固化的里程碑。2018年，進(jìn)一步根據(jù)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，F(xiàn)IRRMA），CFIUS大幅擴(kuò)權(quán)，審查范圍覆蓋非控股投資、關(guān)鍵技術(shù)/數(shù)據(jù)/基礎(chǔ)設(shè)施、追溯審查等。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場(chǎng)。