最高法院案例:息訴罷訪協(xié)議屬于行政協(xié)議，息訴罷訪協(xié)議與信訪處理事項(xiàng)的區(qū)別

(2019）最高法行申11819號(hào)

裁判要旨

1.息訴罷訪協(xié)議屬于行政協(xié)議

行政協(xié)議兼具“行政性”與“合同性”，是行政機(jī)關(guān)為管理行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益或者管理目標(biāo)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本案中，大慶市政府委托大慶市信訪法律服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱信訪服務(wù)中心）解決姜萬(wàn)臣信訪事項(xiàng)，信訪服務(wù)中心與其簽訂《附條件息訴罷訪協(xié)議》。在形式上，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系行政主體與相對(duì)人之間經(jīng)協(xié)商一致簽訂的協(xié)議。在實(shí)質(zhì)上，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定與處理信訪事宜系政府的法定職責(zé)，該協(xié)議的簽訂是為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是為了行政管理職能的需要，在政府職責(zé)權(quán)限的范圍內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容具有行政法上權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)。因此，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系可訴的行政協(xié)議的范疇。

2.息訴罷訪協(xié)議與信訪處理事項(xiàng)的區(qū)別

《最高人民法院關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《最高院關(guān)于信訪部門處理意見的批復(fù)》）主要針對(duì)的是信訪負(fù)責(zé)部門單方面作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、處理意見、復(fù)查意見和復(fù)核意見等不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的單方行為，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)《信訪條例》作出的信訪處理事項(xiàng)，不屬于行政訴訟受案范圍。但本案中，《附條件息訴罷訪協(xié)議》非信訪部門的單方處理行為，而是雙方協(xié)商一致的結(jié)果，雙方協(xié)商的內(nèi)容已經(jīng)對(duì)姜萬(wàn)臣的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的約束力。因此，本案的《附條件息訴罷訪協(xié)議》不屬于《最高院關(guān)于信訪部門處理意見的批復(fù)》的規(guī)定范圍。

裁判文書

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申11819號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：姜萬(wàn)臣

委托訴訟代理人：劉奇，北京隆安律師事務(wù)所沈陽(yáng)分所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：黑龍江省大慶市人民政府。住所地：黑龍江省大慶市東風(fēng)路19號(hào)。

法定代表人：何忠華，該市人民政府市長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人姜萬(wàn)臣因訴黑龍江省大慶市人民政府（以下簡(jiǎn)稱大慶市政府）行政給付一案，不服黑龍江省高級(jí)人民法院（2019）黑行終96號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ㄓ蓪徟袉T梁鳳云、審判員張艷、審判員張劍組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

姜萬(wàn)臣向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷一、二審裁定，指令再審。主要的事實(shí)與理由為：原審裁定認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤。其簽訂的《附條件息訴罷訪協(xié)議》屬于行政協(xié)議，不屬于信訪事項(xiàng)，具有可訴性。

本院認(rèn)為：本案的焦點(diǎn)為姜萬(wàn)臣所訴事項(xiàng)是否屬于行政案件受案范圍。

關(guān)于《附條件息訴罷訪協(xié)議》的性質(zhì)。當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”行政協(xié)議兼具“行政性”與“合同性”，是行政機(jī)關(guān)為管理行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益或者管理目標(biāo)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本案中，大慶市政府委托大慶市信訪法律服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱信訪服務(wù)中心）解決姜萬(wàn)臣信訪事項(xiàng)，信訪服務(wù)中心與其簽訂《附條件息訴罷訪協(xié)議》。在形式上，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系行政主體與相對(duì)人之間經(jīng)協(xié)商一致簽訂的協(xié)議。在實(shí)質(zhì)上，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定與處理信訪事宜系政府的法定職責(zé)，該協(xié)議的簽訂是為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是為了行政管理職能的需要，在政府職責(zé)權(quán)限的范圍內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容具有行政法上權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)。因此，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系可訴的行政協(xié)議的范疇。

關(guān)于《附條件息訴罷訪協(xié)議》與信訪事項(xiàng)處理的區(qū)別。《最高人民法院關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《最高院關(guān)于信訪部門處理意見的批復(fù)》）主要針對(duì)的是信訪負(fù)責(zé)部門單方面作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、處理意見、復(fù)查意見和復(fù)核意見等不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的單方行為，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)《信訪條例》作出的信訪處理事項(xiàng)，不屬于行政訴訟受案范圍。但本案中，《附條件息訴罷訪協(xié)議》非信訪部門的單方處理行為，而是雙方協(xié)商一致的結(jié)果，雙方協(xié)商的內(nèi)容已經(jīng)對(duì)姜萬(wàn)臣的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的約束力。因此，本案的《附條件息訴罷訪協(xié)議》不屬于《最高院關(guān)于信訪部門處理意見的批復(fù)》的規(guī)定范圍。故，一、二審的裁定論述理由錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

關(guān)于本案是否超過除斥期間的問題。本案系行政協(xié)議糾紛，姜萬(wàn)臣主要訴訟請(qǐng)求為變更行政協(xié)議的內(nèi)容。對(duì)于當(dāng)事人主張撤銷或者變更行政協(xié)議內(nèi)容而提起訴訟的，可適用民事法律規(guī)范中有關(guān)撤銷權(quán)除斥期間的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第五十五條規(guī)定：“有下列情形之一的，撤銷權(quán)消滅：（一）具有撤銷權(quán)的當(dāng)事人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷事由之日起一年內(nèi)沒有行使撤銷權(quán)；（二）具有撤銷權(quán)的當(dāng)事人知道撤銷事由后明確表示或者以自己的行為放棄撤銷權(quán)。”本案中，姜萬(wàn)臣于2016年11月3日與信訪服務(wù)中心簽訂《附條件息訴罷訪協(xié)議書》，其于2018年9月提起本案訴訟，已經(jīng)超過了一年的除斥期間。因此，一審裁定駁回起訴，二審予以維持結(jié)果正確。

綜上，姜萬(wàn)臣的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人姜萬(wàn)臣的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　梁鳳云

審判員　　張　艷

審判員　　張　劍

二〇一九年十一月十四日

法官助理趙 瑞

書記員 吳 冉