委內(nèi)瑞拉新版《礦業(yè)組織法》從提出到通過，只用了30天。3月9日一讀，4月9日全票落地。代總統(tǒng)羅德里格斯一個(gè)月前承諾的“特朗普式速度”，兌現(xiàn)得比預(yù)期還快。那么，是什么力量在推動(dòng)這個(gè)速度，以及法案條款為誰設(shè)計(jì)？

先看幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。1月底，委內(nèi)瑞拉剛完成石油行業(yè)開放立法。3月初，美國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)率礦業(yè)高管團(tuán)抵達(dá)加拉加斯。3月底，美國(guó)財(cái)政部OFAC連發(fā)三份通用許可證，將委內(nèi)瑞拉礦產(chǎn)納入美資合法通道。4月9日，礦業(yè)法通過。三個(gè)月的節(jié)奏里，美方的每一步施壓都精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)委方的立法進(jìn)度條——3月初的訪問催生了3月9日的一讀，3月27日的許可證為4月9日的最終表決鋪平了法律外衣。

羅德里格斯政府沒有多少選擇余地。馬杜羅1月被捕后，新政府的生存前提是與美國(guó)合作。不開放礦產(chǎn)，制裁不會(huì)松動(dòng)；開放了，至少能換來部分制裁豁免和有限的資本回流。

下面，我們來看看美國(guó)財(cái)政部此次簽發(fā)的新許可證。

GL 51A取代了原GL 51，將授權(quán)范圍從黃金擴(kuò)展到所有委內(nèi)瑞拉原產(chǎn)礦產(chǎn)，允許美國(guó)實(shí)體從事出口、銷售、供應(yīng)、儲(chǔ)存、購買、交付或運(yùn)輸?shù)冉灰?。但GL 51A明確禁止在委內(nèi)瑞拉境內(nèi)進(jìn)行勘探、開發(fā)、采礦、提取、加工、精煉或生產(chǎn)活動(dòng)——這些上游操作需由GL 54和GL 55另行授權(quán)。GL 54授權(quán)向委內(nèi)瑞拉礦產(chǎn)行業(yè)提供商品、技術(shù)、軟件或服務(wù)；GL 55授權(quán)談判有條件投資合同，但履行需經(jīng)OFAC另行批準(zhǔn)。三層疊加，意味著美方對(duì)每筆上游投資和每噸礦產(chǎn)品流通擁有逐項(xiàng)審批權(quán)。

這套架構(gòu)在技術(shù)上解決了兩個(gè)問題：一是將美國(guó)企業(yè)的合規(guī)成本降至最低，所有授權(quán)都寫了“依據(jù)美國(guó)法律”的管轄條款；二是對(duì)第三國(guó)企業(yè)形成次級(jí)制裁威懾。根據(jù)OFAC同日發(fā)布的FAQ指引，非美國(guó)人員若從事GL 51A、GL 54、GL 55授權(quán)范圍內(nèi)的交易，一般不觸發(fā)制裁風(fēng)險(xiǎn)——前提是這些交易完全符合上述許可證的條款。但許可證的排他性條款意味著，任何涉及中國(guó)或俄羅斯企業(yè)的交易從一開始就不在授權(quán)范圍內(nèi)，試圖參與即面臨二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)。

中方的反應(yīng)可作參照。4月1日外交部記者會(huì)上，發(fā)言人毛寧的表態(tài)措辭明確：堅(jiān)決反對(duì)美方通過操弄所謂“通用許可證”對(duì)中委合作設(shè)限，中方在委合法權(quán)益必須得到保護(hù)。4月1日，中委50億美元碳酸鋰項(xiàng)目確認(rèn)全面停擺——項(xiàng)目規(guī)劃年產(chǎn)10萬噸碳酸鋰，委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾州鹽湖鋰儲(chǔ)量約4600萬噸LCE，占全球23%，2025年10月已動(dòng)工，在建工廠在美方許可證發(fā)布后全面暫停。此外，中資在委內(nèi)瑞拉大型鐵礦項(xiàng)目投資30億美元，已投入運(yùn)營(yíng)步入正軌，同樣面臨資產(chǎn)凍結(jié)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)通用許可證的排他性條款，直接切斷了中資項(xiàng)目的施工、融資和設(shè)備供應(yīng)通道。

俄羅斯方面，損失同樣明確。俄委戰(zhàn)略伙伴關(guān)系條約已獲批生效，俄羅斯企業(yè)參與委內(nèi)瑞拉金礦、鐵礦等礦產(chǎn)開采項(xiàng)目。美國(guó)許可證排除俄羅斯，意味著俄方在委礦產(chǎn)領(lǐng)域的既有布局和未來投資空間一并被鎖死。

政治困境催化了妥協(xié)：馬杜羅被捕后的權(quán)力重組

馬杜羅于2026年1月3日被美軍逮捕并押往紐約，1月5日首次出庭，面對(duì)毒品恐怖主義陰謀罪、可卡因走私陰謀罪等多項(xiàng)重罪指控，馬杜羅均拒絕認(rèn)罪。同日，羅德里格斯宣誓就任代總統(tǒng)。

羅德里格斯1月23日公開透露，美軍給委內(nèi)政部長(zhǎng)卡韋略、國(guó)會(huì)主席豪爾赫和她本人15分鐘作出回應(yīng)，“否則他們就會(huì)殺了我們”。這個(gè)細(xì)節(jié)揭示了委內(nèi)瑞拉新政府的初始談判籌碼——基本為零。

4月1日，美國(guó)財(cái)政部正式解除對(duì)羅德里格斯的制裁，不再受金融與旅游禁令限制。美媒將此解讀為華盛頓承認(rèn)羅德里格斯為委內(nèi)瑞拉合法國(guó)家元首。從逮捕馬杜羅到承認(rèn)羅德里格斯，中間不到三個(gè)月。美國(guó)對(duì)委政策完成了從“政權(quán)更迭”到“政權(quán)合作”的快速切換。

羅德里格斯面臨的結(jié)構(gòu)性約束在于：她的權(quán)力根基與馬杜羅體系高度重疊，但馬杜羅被捕后，她必須與美國(guó)合作才能穩(wěn)住政權(quán)。3月，伯格姆訪委后，美國(guó)隨即簽發(fā)黃金進(jìn)口許可證。3月底，價(jià)值1億美元的委內(nèi)瑞拉黃金運(yùn)抵美國(guó)，伯格姆在休斯敦“劍橋能源周”上公開表示：“兩天行程結(jié)束后，我們成功將價(jià)值1億美元的黃金帶回國(guó)內(nèi)——實(shí)物黃金?！泵绹?guó)網(wǎng)友在社交媒體上評(píng)論：“所以我們就是在搶劫他們”，“我們已變成海盜國(guó)家”。

新礦業(yè)法名義上向“國(guó)內(nèi)外企業(yè)”開放，但實(shí)際操作中，美國(guó)通過許可證制度將委內(nèi)瑞拉的選擇空間壓縮至最小。羅德里格斯陷入兩難：不開放，制裁持續(xù)，石油出口受限，經(jīng)濟(jì)崩潰；開放，至少能獲得美國(guó)制裁松綁和部分資本流入。放在馬杜羅被捕前或許還有談判空間，在馬杜羅被捕后已無選擇余地。

中俄的戰(zhàn)略損失：從資產(chǎn)凍結(jié)到市場(chǎng)封鎖

中國(guó)在委內(nèi)瑞拉的礦產(chǎn)投資規(guī)模雖不及石油板塊，但戰(zhàn)略價(jià)值關(guān)鍵。鋰是新能源產(chǎn)業(yè)的核心原料，委內(nèi)瑞拉鋰資源占全球近四分之一，50億美元碳酸鋰項(xiàng)目停擺意味著中國(guó)企業(yè)失去了一個(gè)巨大的海外鋰資源來源。中冶北方參與的雷東多鐵礦項(xiàng)目選礦廠工程也面臨同樣風(fēng)險(xiǎn)。委內(nèi)瑞拉鐵礦資源采用“資源換工程”模式，中方企業(yè)融資并負(fù)責(zé)建設(shè)，委方以鐵礦石抵付工程款，這種模式一旦遭遇排他性許可證，資金回收鏈條將被切斷。

俄羅斯方面，俄方過去十幾年累計(jì)向委內(nèi)瑞拉能源等領(lǐng)域投入數(shù)百億美元，獲得油田開采權(quán)和合資企業(yè)股份。俄委合作涵蓋石油勘探、煉化技術(shù)共享、金礦鐵礦開采等多個(gè)領(lǐng)域，委內(nèi)瑞拉批準(zhǔn)了俄委合資企業(yè)15年的延期協(xié)議。美方通用許可證的排他性條款，對(duì)俄羅斯在委內(nèi)瑞拉的長(zhǎng)線布局構(gòu)成釜底抽薪。

但美國(guó)許可證制度在法律層面存在漏洞。OFAC的FAQ明確，非美國(guó)人員從事授權(quán)范圍內(nèi)的交易一般不觸發(fā)制裁風(fēng)險(xiǎn)，這意味著理論上中國(guó)企業(yè)若完全剝離與美國(guó)的關(guān)聯(lián)、通過第三國(guó)架構(gòu)進(jìn)入委內(nèi)瑞拉，存在規(guī)避可能。不過GL 51A明確規(guī)定，委內(nèi)瑞拉原產(chǎn)礦產(chǎn)的加工或精煉不得在俄羅斯、伊朗、朝鮮、古巴進(jìn)行，這意味著即使走第三國(guó)路線，核心加工環(huán)節(jié)也會(huì)受限。

從目前情況來看，新礦業(yè)法的落地面臨三重障礙。

第一，安全真空。委內(nèi)瑞拉大部分礦藏位于奧里諾科礦業(yè)弧，面積11.2萬平方公里，位于廣袤叢林地帶。非法采礦活動(dòng)猖獗，武裝團(tuán)體在安全部隊(duì)默許下控制大片礦區(qū)，官員和軍方從非法采礦收入中抽成。在這種環(huán)境下，即便法律框架開放，美國(guó)企業(yè)是否愿意進(jìn)入仍是問題。

第二，資本意愿。美國(guó)智庫“全球美洲人”負(fù)責(zé)人阿雷亞的判斷值得注意：“美國(guó)無法強(qiáng)迫企業(yè)進(jìn)入委內(nèi)瑞拉，只能通過說服、創(chuàng)造條件與完善支持體系來吸引它們?！蔽瘍?nèi)瑞拉此前國(guó)有化導(dǎo)致的外國(guó)資產(chǎn)被沒收記錄、基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓、法律環(huán)境不確定性，都構(gòu)成資本進(jìn)入的實(shí)質(zhì)障礙。

第三，委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)反對(duì)。新法可能加劇森林破壞和對(duì)原住民勞工的剝削，國(guó)內(nèi)反對(duì)聲音已開始出現(xiàn)。此外，礦業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的腐敗網(wǎng)絡(luò)不會(huì)因一紙法律自動(dòng)瓦解，非法武裝也不會(huì)因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)而退出。

綜合來看，美國(guó)通過許可證制度鎖定了中俄在委礦產(chǎn)領(lǐng)域的準(zhǔn)入資格，但能否真正轉(zhuǎn)化為美國(guó)企業(yè)的實(shí)際收益，取決于委內(nèi)瑞拉能否解決上述執(zhí)行障礙。對(duì)羅德里格斯來說，平衡國(guó)內(nèi)安全局勢(shì)、美國(guó)資本要求和中俄既有利益，將決定這個(gè)開放能走多遠(yuǎn)。

對(duì)美國(guó)而言，許可證制度是低成本、高回報(bào)的工具——用國(guó)內(nèi)法鎖定全球市場(chǎng)，將地緣競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手排擠出關(guān)鍵資源供應(yīng)鏈，同時(shí)無需承擔(dān)軍事占領(lǐng)的直接成本。

對(duì)中俄而言，接下來面臨兩個(gè)選擇：一是外交抗議加經(jīng)濟(jì)反制，二是尋找繞過制裁的路徑。前者效果有限，后者需要承擔(dān)次級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)。委內(nèi)瑞拉的資源大門已經(jīng)打開，但進(jìn)入權(quán)限由華盛頓控制。