江蘇省用地用林合并審批推行中：部門壁壘真的打破了嗎？

——基于自然資發〔2026〕38號文的實踐檢視

摘要：2025年1月1日起，江蘇省在全國率先全面實行用地用林合并審批，推行“七個一”工作機制。改革成效斐然：申報材料精簡35%，審查時間縮短37%。然而，審批效率的提升不等于部門壁壘的真正瓦解。本文以自然資發〔2026〕38號文及配套《政策問答》為對照坐標，從勘測定界、公告程序、同一平臺聯審、一次論證、臨時用地、審批權限錯位及公益林調整等維度，系統檢視江蘇實踐中存在的“合而未融”困局，揭示部門壁壘的深層根源在于技術標準、法定程序與權限配置的結構性矛盾。

引言：樣板間的光與影

2025年1月1日，江蘇全面實行用地用林合并審批，推行“七個一”工作機制[1]。改革獲得國家高度認可——2025年初，自然資源部辦公廳、國家林草局辦公室發文推廣江蘇、臨沂聯動審批經驗[2]；2026年4月，國辦發〔2026〕13號文進一步要求深入推進“固定資產投資項目審批一件事”[3]。成效數據可觀：全省申報材料精簡35%，綜合審查時間縮短37%[4]；首批4個聯動審批項目僅用3個工作日[5]；國能漣水熱電聯產項目從組卷完成到獲批不到40天，較傳統模式壓縮70%時間[6]；泰興市審批周期由3個月以上壓縮至1個月以內[7]。這些數字充分體現了“江蘇速度”。

然而，審批效率的提升不等于部門壁壘的真正打破。從勘測定界到使用林地公告，從臨時用地審批到生態公益林調整，從審批權限配置到補充林地占補平衡——在技術標準與制度銜接的多個層面，兩套體系仍在“并行運行”。2026年3月，自然資源部、國家林草局印發《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號）及配套《政策問答》[8]，其中關于“同一平臺聯審”“地類唯一性認定”“一次規劃選址綜合論證”等要求，恰恰反襯出當前改革仍處于“物理整合”向“化學融合”過渡的深水區。

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一、勘測定界：從“交叉核驗”到“地類唯一性認定”

勘測定界是審批的“第一道工序”，也是部門壁壘最直觀的體現。38號文第四條要求“同步開展勘測定界、現場查驗（踏勘）”[9]，《政策問答》問題10進一步細化了地類認定的操作要求：“對具體項目存在地類認定分歧的，采取一事一議方式，由縣級自然資源主管部門與林草主管部門共同認定報批地類，確保報批地類的唯一性。”[10] 這一規定恰恰說明：地類認定分歧是普遍存在的常態，“一事一議”是無奈之舉。

坐標系統不統一。 自然資源部門的勘測定界采用國土調查坐標系，林業部門的林地查驗沿用林業調查的坐標系和數據標準。常州市鐘樓區在騰卜北路道路工程中，專門組織“交叉核驗”——由林業礦產科、調查確權科對林地的地類屬性、邊界面積分別核查[11]。這種“交叉核驗”本身就是兩套數據無法直接對接的證明。《問答》要求“共同認定”才能“確保唯一性”，恰恰說明在“共同認定”之前，地類是不唯一的。

地類認定標準不一致。 自然資源部門依據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，林業部門依據《森林法》及林地保護利用規劃。《問答》問題10明確：“在耕地保護和國土綠化空間專項規劃編制工作完成前，對項目涉及使用土地的，應當以最新年度的國土變更調查和林草濕荒普查成果為基礎，綜合考慮國土空間規劃中確定的規劃分區和用地，以及地類來源的合法性與合理性，確定報批地類。”[12] 這一表述的潛臺詞是：在專項規劃完成前，地類認定缺乏統一依據，只能“綜合考慮”。

“一事一議”的制度成本。 《問答》要求“采取一事一議方式，由縣級自然資源主管部門與林草主管部門共同認定”[13]——這意味著每一個項目都可能成為地類認定的“個案”。對于縣級部門而言，這意味著大量的協調成本；對于項目單位而言，這意味著審批時間的不確定性。《問答》還特別強調“避免‘一刀切’、一味向前追溯的做法”[14]——這說明在實踐中，“一刀切”和“一味向前追溯”是常見問題，否則無需專門提醒。勘測定界技術標準的統一，涉及國家層面的技術規程修訂、行業標準的協調，遠非一紙文件所能解決。

二、使用林地公告：“并聯開展”與法定程序的沖突

“一并公告”是合并審批的重要設計，但《土地管理法》與《森林法》對公告程序的不同規定，使這一設計面臨法律層面的不確定性。38號文第六條提出“支持縣級以上地方人民政府按照‘一張圖’確定的項目用地范圍，并聯開展征地前期工作”[15]。《問答》問題17進一步明確：“《土地管理法》及其實施條例并未對何時啟動土地征收前期工作作出明確規定……在維護被征地農民合法權益、不違反法定要求（比如法定的公告時間要保證等）的前提下，支持縣級以上地方人民政府并聯開展征地前期工作。”[16]

“并聯開展”不等于“合并公告”。 《問答》明確“法定的公告時間要保證”，但《土地管理法》與《森林法》對公告時限的規定不同。“并聯開展”可以理解為兩類公告在時間上同步進行，但“同步”不等于“合并為一份公告”。合并審批方案設計的“一并公告”[17]是更高階的整合目標，而《問答》的“并聯開展”是一個折中方案——承認兩類公告無法完全合并，只能爭取時間上的同步。

“起點齊”改為“終點齊”的操作空間。 《問答》問題17提出：“縣級可先提出農用地轉用等審查申請，同步開展土地征收前期工作、市縣組卷與省市審查，待相關前期工作完成后正式提出土地征收申請，即報審材料由‘起點齊’改為‘終點齊’。”[18] 這一設計旨在壓縮審批時間，但“終點齊”意味著征地公告與用林公示在時序上可能進一步錯位——用地審批可以先行，征地公告可以后補。這種“時間差”是否符合《森林法》對使用林地公示的法定要求？《問答》未作明確。

公告整合的法律障礙。 使用林地公示是《森林法》的法定程序，公示期間村民異議有專門處理方式。當公示與征收公告“并聯開展”而非“合并公告”時，異議處理的程序銜接問題仍未解決。2025年修正的《江蘇省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》并未就公告銜接作出修訂[19]，地方立法同樣滯后于改革實踐。

三、同一平臺聯審：從“數據推送”到“系統融合”的距離

38號文第四條要求“推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯審”[20]。《問答》問題4詳細列出了與部實現“一張圖”系統聯網的三個標準：網絡連通、數據庫連通、審批系統連通，并明確要求“國家省市縣在組卷、審查、審批工作中同用‘一張圖’”[21]。

兩套系統并行的現實。 目前，江蘇合并審批依賴“用途管制一體化審批系統”與“林地審批系統”兩套系統并行運作，通過“數據交互接口”實現材料共享和意見互傳[22]。這本質上仍是“系統間通信”，而非“系統融合”。38號文要求的“同一平臺聯審”，比“數據推送”的要求更高——不是“系統間能夠通信”，而是“在同一平臺上操作”。《問答》要求的“國家省市縣同用‘一張圖’”，意味著從底層重構兩套系統的數據標準、業務流程、權限配置。

平臺融合與權限配置的綁定。 《問答》問題4明確，“一張圖”系統聯網是實現“符合國土空間規劃許可意見”的前提條件之一[23]。這意味著，未能實現系統聯網的省份，將無法享受38號文規定的某些政策紅利。對照江蘇實踐：江蘇的用途管制系統與林地系統尚未實現真正的“系統融合”，距離與部“一張圖”系統的高質量聯網還有差距。如果江蘇不能在系統整合上取得突破，未來在享受政策紅利時可能面臨障礙。

“同一平臺”的體制前提。 “同一平臺聯審”的前提是審批權限在同一層級。如前所述，江蘇的用地審批按“規劃層級”分置（國批規劃在省、省批規劃在市），用林審核按“敏感程度”分置（一般項目在市、公益林在省）[24]。當用地審批與用林審核不在同一層級時，“同一平臺聯審”從何談起？《問答》對這一問題未作回應。

四、一次規劃選址綜合論證：從“分開論證”到“一次評審”

38號文第四條要求“開展一次規劃選址綜合論證”[25]。《問答》問題9對此作出細化：將規劃選址論證、占用耕地和永久基本農田踏勘論證、節地評價、地質災害危險性評估，及使用林地可行性報告、使用草地可行性研究報告、占用濕地生態功能影響評價報告、自然保護地準入論證等合并，“原則上只開展一次專家評審，出具一份評審意見”[26]。這一設計直擊當前“多頭論證、重復評審”的痛點，但落地面臨多重障礙。

論證標準的統一問題。 上述各類論證各有其技術規范和專業要求。規劃選址論證關注是否符合國土空間規劃，用地預審論證關注耕地保護，使用林地可行性報告關注林地保護等級和生態區位——論證的邏輯起點不同、評價標準不同。將它們合并為“一次論證”，需要統一的技術規范作為支撐。目前，全省層面的統一規范尚未出臺。

論證與審批的銜接問題。 《問答》要求“只開展一次專家評審，出具一份評審意見”[27]——但這份“綜合評審意見”如何被后續的用地審批和用林審核分別采信？如果論證階段已經完成了用林可行性的評估，后續的用林審核是否可以簡化？《問答》未作規定，論證與審批之間的銜接機制仍是空白。

牽頭主體的不明確。 “一次綜合論證”由誰牽頭組織？自然資源部門還是林業部門？論證結論出現分歧時如何裁決？《問答》未給出明確答案。在缺乏統一規范的情況下，各地可能自行其是，導致“綜合論證”流于形式。

五、臨時用地：“可合并編制”與“應合并編制”的差距

38號文第八條規定：“臨時用地涉及用林用草的，可合并編制土地復墾和植被恢復方案。”[28]《問答》問題25進一步明確：“生產建設單位按照方案確定的復墾修復目標和任務足額預存土地復墾費用，并做好土地復墾及植被恢復工作。考慮到草原植被恢復費屬非稅收入，已明確由稅務部門征收，對已繳納草原植被恢復費的，可在預存土地復墾費用時相應核減。”[29]

“可合并”與“應合并”的差距。 38號文使用的是“可合并編制”，而非“應當合并編制”。這意味著各地可以選擇合并編制，也可以選擇分開編制。在缺乏強制性要求的情況下，各地可能因循舊制，仍采用“各編各的方案”的做法。從“可合并”到“應合并”，再到“已合并”，還有很長的路要走。

臨時用地的串聯困局。 根據省林業局51號文，線性工程原則上應先辦理永久占用林地手續，再辦理臨時使用林地手續[30]。這意味著臨時用地審批在時序上往往“后置”于永久用地審批——與合并審批“一并受理、同步審查”的設計邏輯直接矛盾。《問答》問題23對臨時用地的接續使用作出了規定[31]，但未解決臨時用地審批與永久用地審批的時序矛盾。

恢復驗收的標準統一問題。 臨時用地期滿后，土地復墾與植被恢復的驗收標準不同。自然資源部門按土地復墾標準驗收，林業部門按植被恢復標準驗收。即使實現了“合并編制方案”，恢復驗收環節的“兩套標準”問題仍未解決。《問答》問題25僅明確了費用預存和核減的操作，對驗收環節的標準統一未作規定。

六、審批權限的結構性錯位：兩套邏輯疊加的困局

這是合并審批面臨的“結構性困局”，也是38號文“同一平臺聯審”要求難以落地的深層原因。

（一）用地審批權限：按規劃層級分置。 根據《土地管理法》的規定，土地利用總體規劃分為“國務院批準”和“省級政府批準”兩個層級。2020年3月，國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號），將國務院批準的土地利用總體規劃確定的城市在建設用地規模范圍內，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批事項，授權各省人民政府批準[32]。同年5月，省政府印發《關于委托用地審批權的決定》（蘇政發〔2020〕40號），將省人民政府批準的土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，將永久基本農田及生態保護紅線以外的農用地轉為建設用地的審批事項，委托給設區市人民政府批準[33]。

（二）林地審核權限：按敏感程度分置。 2024年，省林業局發布《關于委托實施礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設占用林地審核行政許可事項的公告》（2024年第6號），將大部分林地審核權限委托至設區市林業主管部門，但省級保留跨設區市建設項目，以及涉及省級以上生態公益林的建設項目[34]。

（三）錯位的兩種情形。 當兩套權限配置邏輯在同一項目上疊加時，產生了兩種錯位：

項目類型

用地審批權

用林審核權

錯位后果

省批規劃+涉及公益林

市里（蘇政發40號委托）

省里（省級保留）

用地在市、用林在省，層級錯位，審批節奏割裂

國批規劃+不涉及公益林

省里（國發4號授權）

市里（一般項目委托）

用地在省、用林在市，同一平臺聯審困難

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（四）“體外循環”的體制根源。 最典型的矛盾體現在公益林調整程序上。根據《江蘇省林業局關于明確省級以上生態公益林調整程序的通知》（蘇林資〔2018〕26號），涉及省級以上生態公益林的建設項目，必須先經市、縣政府逐級上報省政府同意調整批復后，方可使用。各市政府需于每季度末將調整方案報省政府審批[35]。當“省批規劃”范圍內的項目涉及省級公益林時，就出現了：用地審批隨時受理、即時辦理（市里），公益林調整按季度集中上報（省里）。這種“即時審批”與“季度審批”的時間錯配，使得涉及公益林的項目在合并審批框架下幾乎不可能實現真正的提速。更重要的是，公益林調整的申請、征求意見、逐級上報、省政府批復，全程不在合并審批的用途管制系統內運行——這是真正的“體外循環”。《問答》問題4要求“國家省市縣在組卷、審查、審批工作中同用‘一張圖’”[36]，但公益林調整根本不在“一張圖”的審批系統內，如何“同用”？

七、合而未融的深水區：主要差距一覽

對照維度

38號文及《問答》要求

江蘇實踐現狀

差距本質

勘測定界

地類唯一性認定，避免“一刀切”

“交叉核驗”普遍，“一事一議”是常態

技術標準未統一

公告程序

并聯開展征地前期工作

“一并公告”面臨法律沖突，地方立法滯后

上位法差異未協調

同一平臺

國家省市縣同用“一張圖”

兩套系統并行，數據推送而非融合

系統融合未完成

一次論證

一次專家評審，一份意見

多分開論證，統一規范缺失

技術規范缺失

臨時用地

可合并編制復墾和植被恢復方案

“可合并”而非“應合并”，缺乏剛性

制度剛性不足

審批權限

同一平臺聯審（隱含權限同層級）

用地按規劃層級、用林按敏感程度分置，層級錯位

權限配置邏輯沖突

公益林調整

未明確（體外循環）

按季度集中上報省政府，不在合并系統內

體系不兼容

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上述差距表明：38號文描繪的是“目標狀態”，而江蘇改革目前處于“過渡狀態”。從“數據推送”到“系統融合”，從“交叉核驗”到“地類唯一性認定”，從“分開論證”到“一次綜合論證”，從“可合并”到“應合并”——每一步都需要技術標準的統一、法律依據的協調、權限配置的統籌。而權限配置的統籌，需要從兩套邏輯的協調入手——要么統一按“規劃層級”配置，要么統一按“敏感程度”配置，而不是兩套邏輯并行。

最根本的問題在于： 38號文及《問答》提出的是“目標狀態”和“操作指引”，而江蘇改革目前處于“過渡狀態”。部門壁壘的“最后一公里”，不在窗口，不在系統，而在技術標準、法定程序和權限配置的結構性矛盾之中。《問答》問題4要求“國家省市縣同用‘一張圖’”，但實現這一目標的前提是解決權限配置的層級錯位問題。江蘇作為全國改革的“樣板間”，能否在這些深水區問題上率先突破，將是檢驗改革成色的真正標尺。

參考文獻及注釋

[1] 江蘇省自然資源廳、江蘇省林業局《關于印發〈江蘇省全面實行用地用林合并審批工作方案（試行）〉的通知》（蘇自然資發〔2024〕358號）

[2] 自然資源部辦公廳、國家林草局辦公室《關于推廣江蘇省、山東省臨沂市用地用林聯動審批典型經驗做法的通知》（自然資辦函〔2025〕47號）

[3] 國務院辦公廳《關于深化投資審批制度改革的意見》（國辦發〔2026〕13號）

[4] 江蘇省自然資源廳2025年度用地用林合并審批工作總結

[5] 江蘇省自然資源廳《全省首批用地用林聯動審批項目獲批》（2025年1月）

[6] 漣水縣自然資源和規劃局《國能漣水熱電聯產項目用地用林審批案例》（2025年）

[7] 泰興市自然資源和規劃局《泰興市用地用林合并審批改革成效報告》（2025年）

[8] 自然資源部、國家林業和草原局《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號）；自然資源部辦公廳、國家林草局辦公室《關于印發〈自然資源要素保障政策問答〉的通知》（2026年4月）

[9] 自然資發〔2026〕38號第四條

[10] 《自然資源要素保障政策問答》問題10

[11] 常州市鐘樓區《騰卜北路道路工程用地用林合并審批實踐案例》（2025年）

[12] 《自然資源要素保障政策問答》問題10

[13] 同上

[14] 同上

[15] 自然資發〔2026〕38號第六條

[16] 《自然資源要素保障政策問答》問題17

[17] 蘇自然資發〔2024〕358號

[18] 《自然資源要素保障政策問答》問題17

[19] 《江蘇省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2025年修正版）

[20] 自然資發〔2026〕38號第四條

[21] 《自然資源要素保障政策問答》問題4

[22] 蘇自然資發〔2024〕358號

[23] 《自然資源要素保障政策問答》問題4

[24] 江蘇省林業局《關于委托實施礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設占用林地審核行政許可事項的公告》（2024年第6號）；蘇政發〔2020〕40號

[25] 自然資發〔2026〕38號第四條

[26] 《自然資源要素保障政策問答》問題9

[27] 同上

[28] 自然資發〔2026〕38號第八條

[29] 《自然資源要素保障政策問答》問題25

[30] 江蘇省林業局《關于進一步做好林地要素保障工作的通知》（蘇林資〔2024〕51號）

[31] 《自然資源要素保障政策問答》問題23

[32] 國務院《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）

[33] 江蘇省人民政府《關于委托用地審批權的決定》（蘇政發〔2020〕40號）

[34] 江蘇省林業局《關于委托實施礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設占用林地審核行政許可事項的公告》（2024年第6號）

[35] 江蘇省林業局《關于明確省級以上生態公益林調整程序的通知》（蘇林資〔2018〕26號）

[36] 《自然資源要素保障政策問答》問題4

（本文基于公開政策文件及江蘇地方實踐案例整理，引用數據截至2026年4月）