法治把關，低空經濟展翼藍天

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【法眼觀】

手機下單后，無人機隨即啟動快速配送，僅僅過了約15分鐘，來大陸參訪的中國國民黨主席鄭麗文就接到了“從天而降”的珍珠奶茶，喝一口溫熱的奶茶，她由衷感嘆“低空經濟是未來趨勢”。

自2021年《國家綜合立體交通網規劃綱要》首次把低空經濟納入國家規劃以來，“低空經濟”寫入黨的二十屆三中全會《決定》，連續三次寫入《政府工作報告》，各地新政不斷出臺、企業紛紛落戶、各類航空器激增、應用場景拓展。與此同時，飛行監管、安全防控、信息保護等方面的新挑戰也隨之而來。傳統空域管理模式已難以適配低空經濟運行特性，低空管理領域的制度短板亟須補齊。

目前，低空領域立法呈現什么態勢？如何讓低空經濟在法治環境下茁壯成長？本報記者進行了采訪。

低空經濟，正在改變你我生活

在險冠天下的華山，上山能負載30公斤食品、日用品，下山能帶走30公斤垃圾，以往人工挑運要走六七個小時的路程，如今無人機15分鐘即可抵達，而這樣的無人機每天可往返25趟。

對急需輸血的急危重癥患者來說，早一分鐘用血，就多一分生機。在江蘇南京，從南京紅十字血液中心到浦口區人民醫院，通過低空緊急血液運輸通道配送血液耗時僅15分鐘，較傳統方式縮短60%的時間，有效避免了交通擁擠帶來的延誤風險。

說起遼寧大連得利寺鎮產的櫻桃，皮薄肉厚汁多，當地人無不自豪。可一說起運出去賣，全鎮每年近3000萬元的運輸費讓果農直搖頭。自從有了無人機將果子運到民航集散分揀中心，物流效率提升了50%不說，還少了顛簸損耗，果品都更好了。

近年來，大江南北、各行各業，低空經濟新業態正在快速成長。2025年12月，國家發展改革委印發《低空經濟及其核心產業統計分類(試行)》，統計分類包含低空制造業、低空運營業、低空基建與信息服務業、低空配套業等4個大類，具體包括23個中類、65個小類。2025年，我國實名登記無人機總數突破328萬架，累計飛行4530萬小時。它們在貴州的茫茫大山間輕松翻山越嶺，開展涉農電路巡檢；在內蒙古人跡罕至的戈壁里勘測，為公路工程提供基礎數據資料；在海情復雜的水域開展護航，協助水上救援……科幻電影里的未來場景正一步步走進現實，低空經濟已經初步滲透到交通運輸、物流配送、生活娛樂、農林牧漁、應急救援、行政執法等多個領域，曾經只有飛鳥和少數飛行器光顧的空域，將成為人類的新生活空間。

“低空經濟的本質，不是關于飛行器，而是關于人。”按照南京航空航天大學通用航空與飛行學院副院長張洪海所言，低空經濟不是把地面交通“搬”到天上，而是重構一套全新的立體交通運行規則。“它會像自來水、電力、移動網絡一樣，悄悄融入并徹底改變你我的生活。”張洪海說。

應加快低空領域立法進程

2024年年末，一場被戲稱為“賣天”事件的招標項目在網絡上賺足了眼球。山東濟南平陰縣以9.24億元出讓“低空經濟特許經營權”，最終因低空權利屬性規范不明確而草草收場。

低空經濟的創新探索，必須在合規的前提下進行。近幾年全國兩會期間，多位人大代表、政協委員呼吁加快低空經濟立法，“十五五”規劃綱要也提出推進低空經濟等新興領域立法。

2023年，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》頒布，明確了實名登記、飛行審批、空域管控、安全責任等核心規則，成為當前無人機監管的核心依據。2025年12月修訂的民用航空法也增設發展促進專章，明確優化低空空域資源配置，推動建設民用低空飛行和應用相關監管服務平臺，建立健全適應低空經濟發展要求的適航審定、飛行管理等制度和標準。在此期間，《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》《民航數據管理辦法(試行)》《民用無人駕駛航空器系統安全要求》等規則、標準相繼出臺，各地也競相以地方性法規、政府規章等形式，對低空經濟的基礎設施建設、綜合保障、安全管理等作出規定。

既然已有了這么多立法探索，為什么還呼吁加快立法？

全國政協委員、國浩律師(上海)事務所合伙人呂紅兵表示，我國已有了以民用航空法為核心，以民用航空安全保衛條例、通用航空飛行管制條例等行政法規、部門規章組成的法律框架，但這些規范主要適用于傳統民用航空。近年來數量劇增的地方規范性文件，也大都著眼于宏觀規劃，“可以說，無論是國家層面還是地方層面，對于低空領域相關法規的制定都還處于初級階段，低空領域各項法律問題，都存在進一步細化研究的空間”。

在采訪中記者了解到，低空領域立法之所以難以推進，是因為要在技術飛速迭代過程中定規則，且沒有成熟經驗可資借鑒。既要兼顧產業發展，又要保障公共安全；既要統籌考慮國防安全、產業發展、城市治理等各領域，又要協調制造運營、空域管控、綜合保障等多鏈條各環節；既要規定權利屬性，又要劃定責任歸屬，是一項復雜的綜合性工程。由此，目前立法采取審慎原則，為實踐發展留下較為靈活的法律制度空間。

“法治的完善，是一個漸進的過程。”呂紅兵表示，目前的試點推進、地方先行，是一種較為穩妥的方式。但從現階段來看，民航、公安、工信等分別出臺部門規章、行業規范，易造成管理權限分散、權責邊界模糊；相關規范性文件的效力層級低、約束性也弱；地方立法的“百花齊放”，在大膽探索積累經驗的同時，也有可能形成各地標準不統一、規則難銜接。

“應當先解決‘有沒有’的問題。在實踐成熟的基礎上，要盡快形成全國統一、全域協同、安全可控的基礎運行體系，從國家法治層面實現低空領域的‘車同軌書同文’。”呂紅兵認為。

讓違法行為寸步難行

“今天用這個穿一下云，看警察叔叔來不來找我!”

“要不是飛機飛得快，我早就撞上去了!”

近幾年，民用無人機的普及，讓不少“山和大海”“詩和遠方”呈現在人們面前。但與此同時，民用無人機領域違法犯罪行為也呈現高發頻發態勢，有視頻博主公開“叫板”公安機關，違規飛行、超高“黑飛”，還有不少人利用無人機獵捕野生動物、竊探公民隱私，嚴重擾亂空域安全秩序，甚至還對民航安全造成威脅。今年2月，公安部公布8件無人機“黑飛”違法犯罪典型案例，多為破解無人機飛行高度限制、禁飛區域限制，違規飛行甚至超高“黑飛”等犯罪行為。

“有關部門公布典型案例，既給人以警示，也為一線提供了執法的參考和導向。”中國政法大學刑事司法學院副教授蔡元培分析，在民用無人機監管方面，目前的規則體系相對原則，尤其是違規責任條款尚不完善，在一線執法可操作性方面有所欠缺，難以形成有效震懾。目前，基層執法隊伍建設不足、技術手段有限，各部門在職責分工、執法權限等方面存在交叉和模糊地帶，也難以有效打擊低空領域違法犯罪行為，這讓不少人有了“違法成本低”的錯覺。“但這并不能成為任何人違法犯罪的理由。”蔡元培說。

據了解，今年1月起施行的新修訂的治安管理處罰法，已經將無人機違規飛行明確納入妨害公共安全行為的處罰范疇，情節較重的，最高可處十日以下拘留。

“未來除了要進一步完善法律體系，還要建立強大的執法隊伍，明確執法力度，推動無人機監管技術的創新與應用，對違法行為及時查處、處罰。”蔡元培表示，“未來低空領域的發展，應當像當今交通管理一樣規則完善、權責分明，讓合規的飛行器在制度的保護下暢行無阻，讓違規行為寸步難行。”(記者 劉華東 通訊員 弋涵)

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