解密社會治理法學：中央文件為何將這門法學新學科列在首位？

2023年2月，一份由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的文件在法學界引起震動。《關于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》明確提出：“加快發展社會治理法學、科技法學、數字法學、氣候法學、海洋法學等新興學科?！?/p>

社會治理法學，這門公眾尚感陌生的學科，被列在五大新興法學學科之首。

鮮為人知的是，此時距離中南財經政法大學徐漢明教授團隊啟動學科論證，已經過去了整整十一年。

一門誕生于南湖之濱、起初被視作“中南盆景”的法學新學科，何以能夠進入中央文件的戰略布局？它的誕生，究竟是學者書齋里的概念游戲，還是“中國之治”實踐倒逼的學術必然？

這背后，是中國治理現代化進程中一個繞不開的命題：當這個世界上最大的發展中國家創造出世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡，它的法學教育體系，是否準備好了為這種治理實踐提供系統的學理解釋和人才支撐？

“倒掛”的學術與現實

2012年，" bdsfid="333">一級高級檢察官，首屆全國檢察業務專家徐漢明離開工作了三十余年的檢察系統，全職受聘中南財經政法大學。彼時，他剛卸任湖北省人民檢察院常務副檢察長。

從“實踐一線”到“學術殿堂”，這個轉身讓不少同僚不解。但徐漢明心里清楚，有些問題在實務中越積越深，已經到了非從學術根源上求解不可的時候了。

多年檢察生涯，他見證了太多的“治理之痛”。大量涉法涉訴信訪案件，表面上是法律糾紛，深層次的原因卻是社會治理失靈——基層組織渙散、矛盾化解渠道不暢、公共法律服務供給不足。當群眾的合法權益受到侵害卻找不到有效的制度化救濟途徑時，大量矛盾便從社會的“毛細血管”涌向司法的“主動脈”，形成終端的巨大壓力。

他記得那些年反復出現的一個悖論：一方面，司法資源的投入逐年增加，法院、檢察院的辦案量持續攀升；另一方面，涉法涉訴信訪量居高不下，有的案件“案結事不了”，當事人反復申訴。

“出口堵著，入口涌著”——這種結構性困局，靠增加司法編制、提高辦案速度解決不了。根子在更深處：社會治理層面缺少一套系統、規范、可預期的法治化運行機制。

當他帶著這些實踐困惑走進高校、翻開法學教材時，卻發現了一個更大的裂縫。

傳統法學學科體系中，涉及政府管理的有行政法學，涉及市場秩序的有經濟法學，涉及社會關系的有民商法學，但“社會治理”這一關乎國家長治久安的重大領域，在法學教育中卻長期處于“無家可歸”的尷尬境地——要么被行政法學“代管”，僅從“行政行為合法性”的單一維度審視；要么被社會學“借用”，失去法學特有的規范分析品格。

與理論的“貧困”形成鮮明反差的，是實踐領域的“富礦”。

在浙江諸暨，誕生于20世紀60年代的“楓橋經驗”在新世紀煥發新生，從“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”發展為“自治、法治、德治”三治融合的基層治理樣板；在北京，“接訴即辦”改革用一根12345熱線撬動了超大城市治理流程的系統性重塑；在浙江全省，“最多跑一次”改革倒逼政府內部的數據壁壘和職權壁壘轟然倒塌……從東部沿海到西部山區，從城市社區到鄉村田間，中國基層社會的治理創新百花齊放、層出不窮。

然而，這些豐富的實踐長期缺少一套系統化的法學理論框架加以承載和提升?！皸鳂蚪涷灐备啾蛔鳛檎谓涷灴偨Y推廣，“接訴即辦”被視為行政管理創新，北京平谷區的“吹哨報到”則被歸入黨建引領范疇。它們雖然都內含豐富的法律問題和制度邏輯，卻散落在不同學科的理論視野中，難以獲得規范的法學表達。

正是這種深刻的“倒掛感”，讓他在2012年作出了一個決定：要為中國創建一門全新的法學學科——社會治理法學。

從“管理”到“治理”：一字之差的法理革命

如果社會治理法學僅僅是對既有法學知識的重新拼盤，那它充其量只能算一次“學科命名”，談不上“學科創建”。

真正的學科合法性，必須建立在范疇創新之上。

徐漢明團隊在學科論證中，首先追問的是一個基礎性問題：社會治理法學的研究對象——“社會治理法”——究竟有沒有獨立存在的必要？它與行政法之間，是不是只是“新瓶裝舊酒”？

對這一問題，徐漢明在《論現代社會治理法的法律地位》一文中給出了系統回答。他指出，行政法調整的是行政機關與行政相對人之間的法律關系，其核心范式是“命令—服從”；而社會治理法調整的是多元治理主體在社會公共事務治理中形成的權利義務關系，其核心范式是“參與—協作”。

這一區分并非文字游戲。

以社區治理為例。社區居委會、業主委員會、物業服務企業、社會組織、駐區單位、居民個體等多元主體，圍繞公共空間使用、公共秩序維護、公共服務供給等事項發生的法律關系，既不是純粹的民事關系——因為涉及公共事務；也不是純粹的行政關系——因為沒有行政權力的直接介入。這是一種新型的法律關系形態，亟需專門的法律部門加以規范和調整。

徐漢明進一步論證，社會治理法作為一個獨立的法律部門，有其特定的調整對象（社會治理關系）、特定的基本原則（源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理）、特定的法律實施機制（多元糾紛化解、基層民主協商、社會力量參與等），完全具備“獨立法律部門”的法理要件。

與行政法相比，社會治理法的公法色彩更淡、社會法意蘊更強；與社會法相比，社會治理法的調整范圍更廣、治理維度更突出；與民間法或習慣法相比，社會治理法是納入國家法律規范體系、受國家強制力保障的正式法律制度。

這一理論建構，從法理上打通了“從社會管理到社會治理”的轉變。這個一字之分，背后是理念的根本變革：管理，是自上而下的單向控制，政府是唯一主體，民眾是被動對象；治理，是多元主體依據共同規范進行的雙向互動，政府、社會、公眾都是治理網絡的節點。

當中國憲法修正案明確“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”，當黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，當黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”——這些頂層設計，都在呼喚一門與之匹配的法學新學科。

何以必須“獨立”：回應三大治理短板

如果說上述法理論證解決的是“學科資格”問題，那么讓徐漢明團隊更堅定地推進學科創建的，是他們在長期調研中洞察到的三大現實困境。

困境之一：立法滯后于實踐。

中國社會治理領域的政策創新、地方立法如雨后春筍般涌現，但國家層面缺少一部統一的社會治理基本法，對社會治理的基本范疇、基本原則、基本制度、主要機制、保障措施作出系統規定。這導致地方立法“各說各話”，政策碎片化現象突出。

徐漢明團隊提出，社會治理法學的首要使命，是推動構建“社會治理法律規范體系”——從基本法到專門法，從行政法規到地方性法規，形成邏輯統一、銜接配套的制度矩陣。這需要首先在學術層面確立社會治理法的獨立法律部門地位，為統一立法提供學理支撐。

困境之二：執法主體協調失靈。

傳統治理中，“九龍治水”式的碎片化管理長期存在。不同行政部門各自為政，信息不共享、資源不整合、行動不協同，基層治理常常陷入“看得見的管不了、管得了的看不見”的怪圈。

徐漢明團隊提出的“系統治理”原則，正是從法學角度回應這一困境：通過法律制度明確多元治理主體的權力邊界與協調機制，使黨的領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障在規范的軌道上形成合力。這超越了行政法聚焦“行政主體—行政相對人”的單一關系分析框架，延伸至“橫向主體關系”的法理建構。

困境之三：糾紛化解渠道單一化。

長期以來，“有事找法院”是中國民眾樸素的法治意識的體現，但也導致了大量本可在基層化解的矛盾糾紛涌入司法渠道?！霸V訟爆炸”與“執行難”形成惡性循環，司法公信力受到挑戰。

徐漢明團隊認為，破解這一困境的根本出路，在于建立“源頭預防、非訴優先、多元化解、司法終局”的社會矛盾糾紛化解體系，這正是社會治理法的核心制度內容。人民調解、行政調解、行業性專業性調解、仲裁、行政裁決、行政復議——這些多元糾紛化解機制的法律定位、程序銜接、效力確認，都是社會治理法學的研究對象。

當一門學科能夠回應立法、執法、司法的三重實踐呼喚，它就不再是“為學術而學術”的概念推演，而是實踐之渴的理論甘泉。

“兩辦”文件首列：從學術共識到國家意志

從2012年啟動論證，到2023年獲中央文件“點名”引領，社會治理法學的制度化走過了十一年。

這十一年的“制度軌道”值得梳理。

2013年12月25日，經國務院學位辦備案審批，中南財經政法大學“社會治理法學”正式獲批為法學二級學科。這是中國法學教育史上第一次出現“社會治理法學”的正式學科名稱。

2015年，學科獲得碩士研究生招生資格，培養層次向下延伸。

2017年，教育部、財政部、國家發改委公布“雙一流”建設名單，中國法學教育體系進入結構性調整期。推進新文科建設、增設交叉學科和新興學科成為改革方向，這為社會治理法學提供了更廣闊的制度空間。

2022年4月，湖北省副省長肖菊華出席部省高校共建新文科“社會治理法學”專業啟動會，中南財經政法大學與湖北大學等6所省屬高校簽署合作協議。“中南盆景”開始向“湖北園景”擴展。

2022年5月，中南財經政法大學成立國家治理學院，將社會治理法學與黨內法規學、紀檢監察學、國家安全學、數字法學一同納入建制化發展軌道。

2022年12月，全國27所高校陸續開設社會治理法學方向或課程，學科規模初現。

2023年2月，“兩辦”《意見》印發，社會治理法學位列五大加快發展的新興學科之首。

從“一校之舉”到“國家之策”，這條路徑清晰地展示出：中央決策層對社會治理法治化人才需求的緊迫判斷，與學術界數十年的探索積累，在歷史節點上形成了共振。

《意見》發布后，法學界反響強烈。有學者指出，五大新興學科的確定，折射的是中國直面新一輪科技革命和治理轉型的戰略布局：科技法學對應科技倫理與法治，數字法學對應數字社會與算法治理，氣候法學對應“雙碳”目標與全球生態責任，海洋法學對應海洋強國戰略——而居于首位的社會治理法學，對應的是“中國之治”本身的系統性法理解釋。

這種首位排序，不是偶然。它意味著，在所有新興領域中，社會治理的法治化是最具基礎性、綜合性的戰略需求?？萍肌底?、氣候、海洋，最終都要落到“如何有效治理”這一根本問題上。

尾聲：一門學科的使命

回顧社會治理法學的誕生歷程，一個核心判斷逐漸清晰：它不是學者們“為創新而創新”的概念游戲，而是對中國治理實踐長期積累后的理論覺醒，是對“用什么話語體系和知識工具理解中國治理”這一根本問題的正面回答。

改革開放四十余年，中國創造了經濟快速發展和社會長期穩定的雙重奇跡。解釋前者，經濟學貢獻了研究成果；解釋后者，政治學、社會學各有建樹。但在法學領域，長期缺少一個聚焦“社會治理何以可能、何以穩定、何以有序”的專門學科。

行政管理層面的研究側重“效率”，政治學層面的研究側重“權力”，社會學層面的研究側重“結構”——而法學層面的研究，關切的應當是“規范”：如何在法治軌道上，用制度的確定性應對社會風險的不確定性，用權利保障機制筑牢社會和諧的根基。

社會治理法學的抱負，就是在法學的學術范疇中，為“中國之治”構建一套可解釋、可傳承、可發展的知識體系。

這既是“時代之問”的學術回應——社會主要矛盾變化后，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境的新期待，要求法學教育培養出能夠回應這些新需求的治理型法治人才；也是“學術之問”的自我回答——如何從中國大地上生長出來的治理經驗中，提煉出原創性的法學概念、范疇和理論。

學科尚且年輕。首批博士畢業生剛剛走上講臺，首部統編教材剛剛擺在學生案頭，首屆本科生剛剛推開這門學科的大門。但它的出生證上已經蓋著一個清晰的時代戳記：一個正在走向治理現代化的國家，需要一門專事研究“治理何以法治”的法學新學科。

正如有學者所言：“我們不缺‘楓橋經驗’，不缺‘接訴即辦’，不缺各地令人驚嘆的社會治理創新。但我們缺一門學科，能把這些散落的珍珠串起來，告訴后來者這條項鏈為什么珍貴、如何打磨、怎樣傳承?！?/strong>

這，或許就是社會治理法學誕生的最深邏輯。

《解密社會治理法學》系列紀實報道，作者：秦前松，中國實踐融媒總監、中國周刊融媒體副總監、中實智庫《紀法實踐大講堂》總策劃、中視新媒體首席評論員、湖北法治發展戰略研究院副院長、華東政法大學數字法治研究院、中國社會治理與法治現代化研究院等機構特聘研究員。