最高法院案例：行政協議履約之訴的審查

(2019）最高法行申6818號

裁判要點

在要求履行行政協議案件中，可將行政協議作為主要證據和依據進行審查。既要對行政協議的合法性進行審查，也要與保護相對人信賴利益、誠實信用、意思自治等基本原則進行利益衡量，只有在行政協議存在重大、明顯違法，違反法律法規的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時，相關條款才能確認無效，不作為履行行政協議的依據，否則應當認可行政協議的效力。行政協議兼具行政性和合同性，對行政協議效力的審查，既要適用行政法律規范，亦可在不違反行政法律規范的情況下適用民事法律規范。

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2019）最高法行申6818號

再審申請人(一審被告、二審上訴人)：鄭州市二七區人民政府。

被申請人(一審原告、二審被上訴人)：時某。

再審申請人鄭州市二七區人民政府（以下簡稱二七區政府）因時某訴其不履行行政協議法定職責一案，不服河南省高級人民法院（2018）豫行終2871號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

二七區政府申請再審稱：1.時某的起訴已經超過法定起訴期限，應予駁回起訴。一、二審法院雖查明了該事實，卻予以回避，屬于適用法律錯誤。2.一、二審判決認定事實不清，時某要求繼續履行的拆遷安置補償協議違背了法律、行政法規及拆遷安置補償辦法“一戶一宅”、“子隨父母、不能單獨為戶”的強制性規定。3.涉案協議為行政協議，雙方在堅持誠實信用原則的基礎上，還要考慮再審申請人在維護國家利益、公共利益的情況下，有權利行使行政優益權。請求依法撤銷一、二審判決，依法對本案再審，駁回時某的全部訴訟請求，由時某承擔全部訴訟費用。

本院經審查認為，關于二七區政府稱時某超過起訴期限問題，本院認為，參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條之規定，公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規定。行政協議作為一種行政手段，既有行政性又有協議性，應具體根據爭議及訴訟的性質來確定相關的規則適用，在與行政法律規范不相沖突的情況下可以參照適用民事法律規范。該條文對行政協議糾紛中起訴期限和訴訟時效適用問題作出了明確規定，起訴期限適用于與傳統行政訴訟審查對象一樣體現單方性、高權性特點的行政機關單方變更、解除協議等行為，訴訟時效制度則適用于公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟或者其他因行政協議提起訴訟的案件。

本案再審申請人時某母親王某榮（已去世）于2013年10月30日與二七區政府設立的二七區馬寨鎮合村并城拆遷安置工作指揮部（以下簡稱指揮部）簽訂了《馬寨鎮合村并城拆遷安置補償協議書》，時某于2018年6月19日提起本案行政訴訟，請求履行該行政協議。故本案系要求履行行政協議的案件，應參照民事法律規范關于訴訟時效的規定。《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規定：“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為二年，法律另有規定的除外。”第一百三十七條規定：“訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算。但是，從權利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護。有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間。”《中華人民共和國民法總則》（2017年10月1日施行）第一百八十八條規定：“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為三年。法律另有規定的，依照其規定。”參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法總則〉訴訟時效制度若干問題的解釋》第二條的規定，民法總則施行之日，訴訟時效期間尚未滿民法通則規定的二年或者一年，當事人主張適用民法總則關于三年訴訟時效期間規定的，人民法院應予支持。一般而言，未約定履行期限的合同，債務人在債權人第一次向其主張權利之時明確表示不履行義務的，訴訟時效期間從債務人明確表示不履行義務之日起計算。本案中，二七區政府于2016年4月29日給時某下達了糾錯通知單，此時時某方知道其權利被侵害。至《中華人民共和國民法總則》實施之日起，時某訴訟時效尚未屆滿，應當適用三年的訴訟時效。另時某曾于2017年8月24日提起行政訴訟，要求確認涉案協議無效，該案終審裁定于2018年5月10日作出，相關訴訟期間應予扣除。因此，時某于2018年6月19日提起行政訴訟，未超過訴訟時效。

關于二七區政府認為行政協議不應履行問題，本院認為，在要求履行行政協議案件中，可將行政協議作為主要證據和依據進行審查。既要對行政協議的合法性進行審查，也要與保護相對人信賴利益、誠實信用、意思自治等基本原則進行利益衡量，只有在行政協議存在重大、明顯違法，違反法律法規的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時，相關條款才能確認無效，不作為履行行政協議的依據，否則應當認可行政協議的效力。行政協議兼具行政性和合同性，對行政協議效力的審查，既要適用行政法律規范，亦可在不違反行政法律規范的情況下適用民事法律規范。本案中，案涉安置補償協議是二七區政府在實施××合村并城拆遷改造過程中，與時某母親王某榮經過充分協商自愿簽訂的行政協議，是雙方的真實意思表示，符合《中華人民共和國合同法》的有關規定。根據原審查明的事實，本案時某的母親王某榮（已去世）生前與安置指揮部簽訂了安置協議，本案時某繼承其母親的協議權益要求二七區政府履行協議。雖然時某曾與安置指揮部簽訂了另一份安置協議，但另一協議系基于時某的家庭占有使用另一宅基地的事實而簽訂的，王某榮與時某一家并不在同一戶口中，二七區政府提出王某榮與安置指揮部簽訂的行政協議違背一戶一宅的理由不能成立，該理由不足以認定案涉行政協議存在無效情形。案涉安置補償協議在簽訂過程中，二七區政府處于主導地位，應已了解案涉房屋及宅基地情況和相關補償規定，雙方在協議中對案涉宅基地實際使用面積已經進行了確認。且二七區政府僅通知時某糾正簽訂的安置補償協議，但未行使行政協議解除權，又履行了包括支付部分過渡費等協議約定的義務。現二七區政府以涉案協議違背一戶一宅、子女隨父母不能單獨為戶為由，在未對該協議依法作出處理的情況下單方停止支付剩余的過渡費，違反了誠實信用原則，損害了行政相對人的信賴利益和協議約定的義務，原審法院判決二七區政府繼續履行協議約定的義務，并無不當。

綜上，鄭州市二七區人民政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回鄭州市二七區人民政府的再審申請。

審判長　　馬鴻達

審判員　　李小梅

審判員　　仝　蕾

二〇一九年六月二十七日

法官助理　　李　慧

書記員　　王　寧