【作者】秦炳南（中國人民大學法學院博士研究生）

【來源】北大法寶法學期刊庫《西部法學評論》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：環境民事公益訴訟主體差異對時效起算標準認定的特殊影響未得到充分關注，亟待通過類型化研究建構適配的規范基準?，F行時效起算標準因未能充分回應起訴主體的結構性差異，導致“知道或應當知道”的標準產生實踐偏差。受制于社會線索傳導遲滯與成本資源約束，環保組織的行權效果面臨“應當知道”標準的嚴苛推定。檢察機關可通過職權調查形成系統性認知，但因訴前程序的多階段性，易在“線索獲取”與“調查核實”等節點之間引發起算標準分歧。環保組織應當以轄區行政/刑事裁判作出日、訴前公告發布日或檢察建議送達日、關聯業務開展日作為“應當知道”的客觀化推定基準。檢察機關應當以立案時間為節點對主觀時效起算規則進行客觀標準轉化。

關鍵詞：環境民事公益訴訟；訴訟時效；時效起算；應當知道

目次 一、問題的提出 二、環境民事公益訴訟時效起算認定的實踐困境 三、環境民事公益訴訟時效起算偏差的成因檢視 四、環境民事公益訴訟時效起算標準的規則重構 五、結語

一

問題的提出

我國環境公益訴訟事業經歷了2014年的“探索試點”階段和2019年的“依法開拓”階段，如今已進入“健全完善”階段。訴訟時效制度作為連接實體法和程序法的橋梁，是完善環境民事公益訴訟制度體系的應有之義和關鍵一環。訴訟時效起算標準是訴訟時效制度的基礎和重要組成部分，只有先確定了訴訟時效期間的開始時間，才能進一步結合期間長短、時效中斷與重新起算等其他時效規則，準確判斷訴訟時效期間是否屆滿。這與權利人、義務人的利益緊密相關。

學界關于環境民事公益訴訟時效起算標準的研究也呈現層次豐富和視角多樣的特點。關于環境民事公益訴訟是否適用訴訟時效，學界主要存在完全禁用說和彈性適用說。完全禁用說主張公益訴訟所保護的國家和公共利益不受訴訟時效限制；彈性適用說認為是否適用時效制度由法官自由裁量。然而，仔細審視上述觀點，均存在法理預設上的局限性。首先，“完全禁用說”混淆了訴訟時效限制的對象，時效制度并不直接否定國家利益或公共利益本身。在“原權利受侵害—產生救濟權—救濟權受時效限制”的邏輯鏈條中，訴訟時效的適用對象是直接受其規制的救濟性請求權，而非被救濟的基礎性原權利。所以環境民事公益訴訟適用時效制度合理性的關鍵，在于社會公共利益能否作為產生損害賠償請求權的民事權益。而我國《民法典》第1164條對民事權益的解釋不再選擇列舉式的權利表述方式，為環境公共利益成為民事權益提供了可能性。結合侵權責任編第七章關于環境破壞責任的專章規定，立法者實質上已將“環境公共利益”納入民事權益的保護范疇。當環境公共利益遭受侵害時，其在規范意義上已轉化為受侵權法保護的民事法益。其次，針對“彈性適用說”，是否適用訴訟時效不應交由法官在個案中進行自由裁量，而應當根據訴訟請求的類型性質和制度功能進行規范界定。環境民事公益訴訟的訴訟請求具有復合性，依據《民法典》第196條，旨在防范環境風險發生或持續的“停止侵害、排除妨礙、消除危險”等請求權，因其預防性特征且無法準確計算起算基點，理應不受訴訟時效限制；賠禮道歉請求權亦同理。剝離上述訴訟請求后，環境民事公益訴訟時效的適用對象應精準定位于包括“賠償損失”與“修復生態環境”兩種責任形式的損害賠償請求權。

在明確了訴訟時效的適用前提與對象后，學界關于判斷標準進一步劃分出客觀說和主觀說?？陀^說的起算標準具體包括適格被告明確之日、違法行為發生之日、檢察機關受理案件之日和訴前程序完成之日；主觀說的起算標準主要基于《環境保護法》第66條展開，以知道或應當知道權利受到損害并明確賠償義務人之日起算。在研究視角上，有學者針圍繞《環境保護法》第66條中的“損害”“知道或應當知道”“持續性侵權”等要件展開研究。也有學者從具體環境要素入手，探討土地資源和水資源公益訴訟的時效規則。

總體來看，學界已普遍承認時效制度在公益訴訟中的適用空間，但在研究方法和研究層次上仍然存在局限。一方面，現有研究大多從環境民事公益訴訟的制度性質出發，與侵權訴訟時效、行政起訴期限、行政處罰期限等相似時間規則進行比較，最終選擇性質相同或類似的時間規則進行參照設計，但較少考慮司法實踐中的具體適用問題。另一方面，研究大多將環境民事公益訴訟視為整體，沒有考慮起訴主體的特殊性。這種整體性研究范式雖有助于把握制度共性，卻忽略了環保組織與檢察機關在訴訟地位、權源基礎及舉證能力等方面存在的結構性差異，致使相關規則設計難以精準匹配不同主體的實踐特征。雖然已有學者敏銳觀察到主體差異可能對時效規則產生的影響，如“由法律規定的機關或有關組織起訴，還是由檢察機關起訴，其實際的訴訟時效起算點有可能并不相同。”但其理論探索僅服務于檢察公益訴訟的制度設計，從程序銜接的視角客觀描述了兩種主體時效起算節點的不同，沒有深入探討不同主體提起公益訴訟的時效起算點為何不同，主體差異如何影響司法實踐，又該如何針對這種差異進行制度構建。

針對現有研究的局限性，本文著重從三個維度展開探討：首先，通過實證考察司法中的時效認定爭議，聚焦環境民事公益訴訟的不同起訴主體適用同一時效標準可能引發的裁判分歧。其次，嘗試突破將環境民事公益訴訟主體等同視之的研究范式，辨析環保組織與檢察機關在功能定位和履職方式等層面的本質差異，為時效規則的類型化設計奠定理論基礎。最后，基于主體特性與程序功能的匹配性原則，嘗試探索建立差異化的時效規則，以彌合理論預設與司法實踐之間的斷層，為完善環境公益訴訟制度提供新的發展路徑。

二

環境民事公益訴訟時效起算認定的實踐困境

既有研究對主體差異的理論探討尚未充分投射至司法實踐，環境民事公益訴訟時效起算面臨三重適配性困境：規范缺失背景下司法機關被迫通過規則續造填補制度裂隙，環保組織因線索感知的滯后性陷入“知道標準”適用爭議，檢察機關因程序角色的雙重性引發時效節點認定分歧。本章立足典型案例實證，揭示主體特性與時效規則的結構性沖突，為后續差異化建構提供實踐注腳。

（一）主體張力下時效規則續造路徑分化

現行法律體系對環境民事公益訴訟時效規則的適用存在規范缺失與制度張力。《環境保護法》第66條作為環境基本法唯一一條關于時效起算規則的規定，通過“當事人”“其”等主體限定性表述，將訴訟時效規則明確指向私益侵權救濟范疇。環境民事公益訴訟的時效起算規則只能追溯到《民法典》第188條對民事權利訴訟時效起算的一般規則。除此之外，法律層面再無環境民事公益訴訟時效起算的裁判依據。與此同時，《公益訴訟辦案規則》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟司法解釋》）《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）以及《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）四部環境民事公益訴訟的規范文件在構建程序框架時，又對時效適用問題保持集體沉默。當專門性規范未對檢察機關與環保組織作出必要區分時，原本旨在保障法律安定性的時效規則，反而可能在規范缺失的背景下加劇主體差異引發的適用沖突。

司法實踐中，《環境保護法》第66條作為環境民事訴訟領域時效制度的專門規定，是法院在處理環境類民事案件時主要規范依據。但是也有法院考慮到環境民事公益訴訟和環境民事私益訴訟之間的差異性，并沒有直接適用《環境保護法》第66條。中，法官雖然以第66條為依據確定案件訴訟時效起算點，但基于公益訴訟的特殊性，法官對規則適用進行了限縮解釋，將“知道或者應當知道受到損害”解釋為“在履行職責時發現并確認公共利益受到侵害”。上海祥發公司環境污染案則直接否定了《環境保護法》第66條在環境民事公益訴訟中的適用性，援引了上位規范《民法總則》第188條（現已為《民法典》第188條所吸收）作為規范依據，避免因為訴訟類型差異而可能產生的規范適用錯誤之風險。

部分司法機關在考慮到公益訴訟與私益訴訟的時效認定差異基礎上，嘗試結合《檢察公益訴訟司法解釋》實現時效規則的續造。在馬某（潮陽）紡織有限公司環境污染案中，法院援引《檢察公益訴訟司法解釋》第13條的訴前公告程序要求。通過論證“檢察機關須經線索審查、調查核實、公告督促等法定程序后方能啟動訴訟”的程序特性，指出時效起算點不應機械適用主觀標準。以訴前程序作為時效起算阻卻事由，形成了“檢察機關實際具備起訴能力之日”的客觀起算標準。吉林省張某利等環境污染案中，法院認為基于檢察機關公益訴訟實施權的程序法定性，區級檢察院因缺乏第一審民事公益訴訟的法定起訴資格，其持有線索的狀態并不產生訴訟法意義上的“權利可行使”效果，應當以市級檢察機關取得線索的時間節點作為案件訴訟時效的實質起算點。

不同裁判路徑的分歧，折射出傳統時效規則與公益訴訟主體特性之間的張力。通過限縮解釋或規則續造調整時效起算點實質是對主體差異的變相承認。私益訴訟語境下形成的“知道或應當知道”主觀標準，若被簡單套用于環境民事公益訴訟，易因主體特殊性導致時效起算節點出現偏差。這種偏差在環保組織和檢察機關提起的環境民事公益訴訟中有著不同的體現。

（二）環保組織時效起算合理限度爭議

環保組織具有非環境公共利益直接受害人的代位性特征和案件信息來源的社會性特征。在環境民事公益訴訟時效起算的認定中，這兩種特征集中體現為環保組織線索獲取時間滯后的現象。以永安星星化學公司案為例，被告星星化學公司于2014年6月被監測出廢氣、廢水排放未達標，經居民投訴后行政管理機關于2015年多次對被告超標違法排污行為進行行政處罰，并要求企業整改。被告于2018年9月整改完成并驗收，其間，行政管理機關于2016年和2017年5月對星星化學公司作出行政處罰決定書，罰款并責令立即停止違法排放污染物行為。原告綠家園環境中心于2018年底經永安市環保局信息公開得知被告存在超標排污行為，于2019年7月提起訴訟。該案中，一審法院認為原告囿于物理距離較遠，確實難以及時得知超標排污行為。原告于2018年通過永安市環保局查閱被告環境影響報告書、竣工驗收監測報告的情況屬實，法院認為其經此才得知被告存在超標排污行為具有合理性。而二審法院認為排污行為發生之時，受民事訴訟時效制度的制約，被排污行為侵害的主體即應當知曉自己的權利受到侵害。行政機關對排污主體作出行政處罰決定書，被排污行為侵害的主體更應當知道自己的權利受到侵害，因此訴訟時效最晚應當從2015年開始起算。法院通過適用“應當知道”規則，否定了環保組織主張的時效起算節點。這意味著二審法院認為原告主張的實際知道時間不具有合理性。因此，此類案件的爭點在于環保組織獲取線索的時間晚于損害發生時間是否具有合理性，滯后時間長短的合理限度為何。

需要注意的是，討論環保組織獲取線索遲滯的合理性并非對環保組織注意義務的評價。“時間制度并非基于注意義務而構建”。一方面，以訴訟時效制度為代表的時間制度以維護法律安全價值、實踐性價值以及經濟上的效率價值為目的。時間制度下的“應當知道”并非基于涉案權益關系而作出的“應該知道而未知道”的評價，而是一種基于客觀事實和常態聯系的事實推定，即“這種情況下就是知道”。另一方面，“注意義務以行為人的行為為過錯的考察對象”，行為人需要對其行為承擔不利益的責任。而環保組織作為環境公共利益的代位維護者，其本身與環境公共利益并無直接關系，法律沒有對環保組織課以注意義務的合理性。以違反注意義務來阻卻環保組織為受損環境公共利益尋求救濟，對環保組織而言也稱不上一種不利益的責任。

（三）檢察公益訴訟時效節點裁判分歧

檢察機關提起的環境民事公益訴訟對環境私益侵權時效起算規則的具體適用方面同樣存在差異，在對檢察機關“知道或應當知道受到損害”的不同理解下，案件時效起算點甚至出現跨程序階段的差異。在鄭輝雄環境污染案中，法院認為檢察機關自公安機關移送審查起訴之日起知道涉案生態環境受到損害，進而開始時效起算。而在汕頭市杏花屠宰場地下水污染案中，法院以檢察機關開展調查過程中的咨詢意見出具日作為時效起算點，“直至作出《專家咨詢意見》之時，方能明確杏花屠宰場對環境造成的具體損害，至此方‘知道權利受到損害’?！?/p>

從檢察機關在公益訴訟程序中的履職階段劃分來看，兩起案件在時效起算點的選擇上差距較大。公安機關移送審查起訴在公益訴訟程序中屬于線索獲取階段，具體而言是檢察院在辦案中發現線索來源的情形。而咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見則是檢察機關在調查階段收集證據的方式。檢察機關獲取線索后，要經過評估和立案階段方能進入調查階段。從檢察機關對案情的了解程度上看，公安機關移送檢察機關審查起訴的案件要求犯罪事實清楚，證據確實、充分。檢察機關在環境民事公益訴訟調查程序中需要滿足依法、客觀、全面調查收集證據的要求。雖然在兩起案件中，法官認定的起算節點在認知程度上具有一致性，但是認知程度并不是判斷時效起算的唯一要素。起算點系期間之起點，“從當事人知道或者應當知道其受到損害時起計算”并非指在當事人知道或應當知道相關事實的所有時間點中選擇一個時間點起算，而是需要追溯到當事人最初知悉相關事實的時間點。換句話說，“知道或應當知道之時”是指當事人的認知狀態從不知道向知道轉化的時間點，而不是當事人在知道相關事實后任何一次深化認知程度的時間點。

雖然在鄭輝雄案中公安機關移送審查的材料可能已經完全滿足起訴的證據要求，但是對于檢察機關來說是首次接觸該案件，符合當事人的認知狀態從不知道向知道的轉化。而在屠宰場案中，檢察機關雖然在2017年才明確生態環境損害數額，但是自2011年以來環保部門已多次查處屠宰場違法排污行為，此時檢察機關已經有在行政執法信息共享平臺上發現案件線索的可能。此外，2011年2月和2014年11月，汕頭電視臺曾兩度報道該污染情況。檢察機關在多方渠道均發布案件相關事實的情況下，應當早已“知道”該案件。這一裁判邏輯將“知道損害存在”與“證明損害程度”混為一談——環保部門檢測數據已明確顯示公共利益受損，檢察機關作為法律監督機關，在2011年行政違法事實成立時即應“知道”損害發生，而非遲至六年后的專家意見出具日。法院以證據充分性替代主觀認知判斷，實質上是將檢察機關的“起訴準備能力”等同于“認知可能性”，迫使時效起算點依附于調查取證的進度。這不僅違背訴訟時效制度“督促權利人及時行使權利”的立法目的，更變相賦予檢察機關通過延長調查周期控制時效的特權，致使被告因公權機關辦案效率差異陷入不可預見的時效風險。

三

環境民事公益訴訟時效起算偏差的成因檢視

環境民事公益訴訟時效起算規則的司法適用偏差，本質上是多重制度張力在實踐中的投射。上文揭示的時效起算節點裁判分歧，既源于不同主體在公益訴訟中的功能分化與規則供給失衡，也暴露了司法者對訴訟主體認知義務的判定邏輯缺陷。

（一）主體功能分化與時效規則的規范錯位

環境民事公益訴訟時效規則的適用偏差，本質上源于規范體系對公益訴訟特殊性的系統性漠視。當司法實踐將私益訴訟中“當事人知道或應當知道權利受損”的時效起算規則直接套用于公益訴訟時，已埋下邏輯斷裂的隱患。環境民事公益訴訟的制度設計突破了民事私益訴訟“保護特定民事主體的民事權益”這一救濟邏輯，在主體設定上具有特殊性。由于環境私益訴訟建立在直接利害關系人作為單一起訴主體的前提下，其時效規則天然契合原告身份與權利受損事實直接對應的制度預設。私益訴訟時效起算規則以“主觀認知——即時反應”為預設模型，“知道或應當知道”標準建立在受害人直接感知損害的基礎上，隱含了直接受害人對損害的即時感知能力與自主維權動力。但公益訴訟中環保組織與檢察機關作為公共利益的代位行使者，既非實體權利的直接享有者，亦不具備私益訴訟中權利人即時感知損害的客觀條件。這種規范層面的錯位移植，導致法院在裁判中不得不對“知道或應當知道”的主觀狀態進行擬制解釋。這種制度間的主體差異，構成環境民事公益訴訟時效規則適用困境的制度根源。即便司法實踐試圖擺脫私益規則的束縛，但對公益訴訟內部主體差異的忽視仍加劇了規則適用的混亂。環保組織與檢察機關雖同屬公益訴訟起訴主體，二者在規范層面的權力來源與制度功能存在本質分野。

“環保社會組織是提起環境民事公益訴訟的主要力量或者主力軍?！杯h保組織的起訴資格源于《環境保護法》第58條“法律規定的機關和社會組織”的授權，其本質是法律賦予社會力量參與環境治理的補充性角色。環保組織訴訟資格的正當性植根于公民環境權益的集合行使機制。作為由具備專業資質的社會成員組成的非營利機構，環保組織本質上扮演著公眾環境利益的“代位訴訟人”角色，其在權利行使上與傳統民事主體有更多的相似性。這種相似性集中體現為訴訟實施權的私法基因。第一，環保組織可自主決定是否起訴及訴訟請求范圍（如綠發會訴山東金誠重油化工公司案中原告當庭追加生態修復費用）。第二，其證據收集行為完全依賴民間力量，需通過申請法院調查令（如重慶市綠聯會訴磺廠坪礦業公司案中原告向法院申請委托鑒定和調取損害評估報告）等私權救濟路徑完成舉證，與普通侵權訴訟的證明邏輯高度契合。第三，環保組織須獨立承擔敗訴風險與訴訟成本，訴訟成本壓力已成為環境民事公益訴訟案件中環保組織起訴占比微小的主要原因之一，這與傳統民事訴訟“風險自擔”原則形成實質呼應?？梢姡霸诃h境民事公益訴訟中，環保組織更具有中立、公益的傾向，更適合作為第一順位的原告?！?/p>

而檢察機關的公益訴權則根植于《人民檢察院組織法》第20條“法律監督職責”的履行要求，體現國家權力機關維護公共利益的主動性義務，是公權力對市場失靈與政府失靈的補充性矯正。將檢察機關的民事公益訴權置于第一順位，可能產生過分強化其公益訴訟職能而弱化其司法監督職能的風險。二者在訴訟法理上的分野，決定了環保組織應當成為公益訴訟的主要起訴主體，而檢察機關只能作為非常態化的保障機制存在。制度發展過程中，對環境民事公益訴訟起訴主體的探索呈現由環保組織作為單一私主體，到環保組織先行起訴、檢察機關補充的協同機制的轉化。這種發展脈絡也體現出檢察機關作為起訴主體的改良性和工具性。2012年《民事訴訟法》確立民事公益訴訟制度，但未明確檢察機關的起訴主體資格。2015年，為利用檢察機關作為法律監督機關的屬性和職能定位，發揮其獨立性、較強的取證能力、專業化隊伍等優勢，構成公益保護的“最后防線”，《試點方案》在政策層面確立了檢察民事公益訴訟制度。最終于2017年《民事訴訟法》修訂時正式賦予檢察機關公益訴訟原告資格，完成制度建構。

現行時效規則與起訴順位制度的斷裂，恰恰揭示了法律續造的必要性。當規范層面已通過順位規則明確兩類主體的功能位階，卻在時效起算標準上強行要求“一體適用”時，必然導致制度價值的自我消解。當順位制度要求檢察機關“等待環保組織先行起訴”時，其介入公益救濟的時間必然滯后于第一順位主體。若兩類主體被迫共用同一時效起算標準，則檢察機關的起訴機會將因程序順位導致的“時間損耗”面臨被剝奪的風險。唯有通過時效起算規則的差異化設計，才能使起訴順位制度從“程序空轉”轉化為“實體保障”。

（二）環保組織調查能力與主觀義務認定張力

調查取證環節的能力差距主要歸因于取證成本與主體地位兩個要素。環境損害案件取證環節往往涉及鑒定問題，但具有評估能力、鑒定資質的機構服務費用往往較高，部分環保組織不具備委托鑒定的資金實力，甚至無力先行墊付。在云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案中，鑒定機構作出700萬元的鑒定報價，使得環保組織被迫停止訴訟，錯過了案件推進的有利時機。此外，環境損害案件往往存在“證據偏置”特征，證明環境侵權行為和因果關系的證據對于排污企業來說更容易獲取。但環保組織在取證過程中與企業、政府處于形式平等但實際弱勢的地位，由于訴訟可能影響排污單位利益和地區經濟，相關主體出于自身利益不會主動提供不利證據，甚至對原告的調查取證進行惡意阻攔。

環保組織獲取線索并具有行權認知的能力需要結合客觀事實和其主體特點進行綜合判斷。一方面，案件信息的傳導效率和案件線索的來源不同，環保組織獲取線索的難度也不同。如果涉案環境損害是具有瞬時性、損害顯化程度高、社會影響力較大的突發性事件，如爆炸、坍塌等，那么應當認為環保組織在損害發生時就產生權利行使認知。如果案件線索來自行政處罰或刑事判決，則線索的公開層級為全國范圍，環保組織獲取信息的可能性就更大，案件的信息也更詳細。如果案件線索來自媒體報道，則需要根據案件信息在專業領域的可接觸性進一步判斷。如果是在行業期刊進行披露，則認為業內環保社會組織應當知曉；如果是在某市級行政區報紙等區域性媒體報道中發布，則不應作為推定知曉的依據。

另一方面，環保組織基于其經營模式、主要業務的不同，存在資源規模、管轄范圍、專業能力以及人才隊伍上的差異。業務涉及地域廣、具有獨立發現環境問題能力的環保組織，其對案件線索的反應速度更快。以民間環保社會組織為例，基于組織運行方式可以將民間環保社會組織劃分為“基金會贊助模式”、“政府購買服務模式”、“志愿者模式”三種模式。其中基金會贊助模式下的民間環保社會組織的主要工作為監督企業污染行為，對企業污染排放進行監控、取證與檢測等。相較于其他類型的環保組織，基金會贊助模式下的民間環保社會組織往往本身具有環境監測能力，專業人員隊伍強大，更容易掌握第一手的案件線索，對案件線索深挖和查辦的能力也更強。政府購買服務模式下環保組織的業務范圍更加綜合，但項目導向性較強，缺乏廣泛搜集環境公益受損信息的動機。志愿服務模式下的環保組織基于自下而上的組織發展模式，具有深入一線調查的優勢。但通過公眾檢舉獲得線索的時效性難以確定，且由于志愿服務性環保組織的規模受限，往往不具備線索轉化為初步證據的能力。當涉案環保組織并不具備較強的線索感知和線索轉化能力時，不應當對其認知時間的滯后性進行苛責。

（三）檢察機關主體定位偏差與程序認知混淆

前文兩起檢察機關提起的環境民事公益訴訟案件中，法院對“知道或應當知道”標準的解釋差異，暴露出司法機關對檢察機關主體性質與履職程序的系統性誤讀。在汕頭杏花屠宰場案中，法院將時效起算點與證據收集充分性捆綁，實質上將“能否起訴”的技術條件置換為“何時知道”的主觀認知，這不僅違背“知道或應當知道”標準的文義解釋，更變相賦予檢察機關“以調查進度控制時效”的特權，致使被告因檢察機關辦案效率差異承受不確定的時效風險。

盡管《民事訴訟法》明確檢察機關在民事公益訴訟中與社會組織具有同等原告資格，但部分法院潛意識中仍將其視為“特殊原告”，不自覺地以公權力運行邏輯替代民事訴訟平等原則，忽視了訴訟時效制度對原被告雙方程序利益平衡的核心價值。這種裁判思路隱含了對檢察機關“公權身份優先性”的默認，試圖通過時效規則的技術性調整彌補其程序滯后的劣勢。然而，但不同于環保組織的取證過程，檢察機關有近80%的公益訴訟案件線索發現于履職過程中和被告受過刑事處罰后，其中履職過程中發現的線索又集中在履行審查起訴職責的過程中。在此情形下，獲得公益訴訟案件線索的同時基本掌握了主要案件事實證據，調查取證的壓力大大減輕。在與涉案單位和政府機關溝通取證時，檢察機關作為法律監督機關具有一定的社會威懾力和行使職權的當然合法性，向排污單位和政府機關收集證據更容易也更有效率。

此外，法院對檢察機關履職程序的階段性特征缺乏清晰認知，加劇了時效判斷標準的模糊性。檢察機關從線索發現、初步核實、立案審查到調查終結的完整流程，本質上是一個從“可能性判斷”到“確定性論證”的漸進過程。訴訟時效制度關注的是原告何時知悉權利受損的基本事實，而非其何時具備充分舉證能力。若將時效起算與證據證明力掛鉤，無異于要求原告在起訴時即已具備勝訴條件，這不僅與起訴條件與勝訴條件分離的訴訟法理相悖，更迫使檢察機關為規避時效風險而倉促啟動程序，反而削弱其審慎行使公益訴權的制度優勢。這種認知偏差的深層原因，在于未能厘清檢察機關“履職程序推進”與“主觀認知形成”之間的邏輯關系，誤將程序節點的形式完備性等同于認知可能性的實質成立條件，致使時效規則淪為遷就辦案節奏的工具。

現行規則未明確檢察機關“知道”損害的判斷標準（區別于私益主體），亦未形成與其履職節律相適配的起算判斷框架。當“知道或應當知道”這一主觀要件被割裂為“行政檢測日”“刑事移送日”“專家評估日”等孤立節點時，訴訟時效制度已從穩定法律秩序的工具，異化為司法裁量權任意擴張的通道。破解上述困境，需回歸訴訟時效平衡訴訟效率與實體正義的制度初衷。一方面，要明確“知道損害”之含義，厘清環境民事公益訴訟時效起算之時對原告主觀認知程度的判斷標準。另一方面，要結合其法律監督職責的注意義務予以客觀化認定。唯有剝離公權身份對時效規則的影響，在程序法層面區分“線索發現”“損害確認”“訴訟準備”等階段的認知效力，才能終結當前裁判尺度不一的理論困局。

四

環境民事公益訴訟時效起算標準的規則重構

環境民事公益訴訟中頻發的時效適用爭議并非司法實踐中偶發的技術性偏差，究其根源在于現行規范對訴訟時效適用主體的同質化預設。破解這一困局的關鍵，在于正視公益訴訟主體特性的本質差異，摒棄“一體適用”的簡化思維。環保組織作為民間力量，其時效起算應著眼于生態環境損害信息達到專業判斷標準的客觀時點；檢察機關作為法定監督機關，則需結合其履職行為的連續性特征，將時效認定錨定于立案審查程序等客觀程序節點。唯有通過這種類型化、精細化的規則設計，方能在維護訴訟效率的同時，真正實現公益訴訟制度追求實質正義的核心價值。

（一）“知道或應當知道”的解釋標準

“知道”在語義學上具有多層含義，對這些含義進行辨析是正確運用“知道或應當知道”這一法律概念的前提?！杜＝蛴⒄Z詞典》將動詞“知道”（Know）定義為認知主體“對事物的感知（perceive）、識別（recognize），承認（acknowledge）、熟悉（be acquainted with）、有經驗（have experience of）、理解（apprehend or comprehend）?！边@些內涵都可以稱為“知道”，但是其表示的認識程度不同。針對環境損害事實，權利人主觀認知的達成并非瞬間完成，而是一個由表及里、由感性至理性的遞進過程。在法律意義上的“知道”形成之前，權利人往往先經由對外部事件的初步感觀獲取表層信息，進而產生模糊的法益受損懷疑。以水污染損害賠償案為例，權利人對損害事實的“知道”呈現階梯式遞進。首先，權利人經他人告知或現場察看，在感官上“感知”到魚苗死亡的信息，并由此“識別”出其財產法益受損的可能性。其次，權利人基于對損害現場的經驗判斷，在認知層面“承認”損害結果的客觀存在。最后，權利人通過對排污行為、因果關系等關鍵證據的調查與推理，最終達到“理解”損害源頭及其關聯性的程度。

需強調的是，法律意義上的“知道”必須具備特定程度的確定性，而非單純的主觀臆測。在此認知鏈條中，僅憑主觀直覺產生的如排污中毒、電流致死或飼料問題等多種可能性猜測，因缺乏起碼的客觀事實支撐，尚不構成“知道”。“知道”應當是一種足以促使理性人產生法律行動預期的心理狀態，即這種確定性已達到足以支持原告尋求專業咨詢或法律救濟的門檻。換言之，若原告已確信損害歸因于被告行為，并就索賠事宜咨詢法律專業人士，則通?？赏贫椤爸馈保环粗粼嫔袩o法明確指向特定侵權人及其行為，亦不具備調查初步關聯性的基礎，則不應在法律上課予其“知道”的法律負擔。

“應當知道”是為了進一步平衡原告和被告之間的利益而設立的規則，以防止原告通過怠于展開調查，推遲甚至自由選擇時效起算節點。訴訟時效起算規則中的“應當知道”的作用在于減輕時間制度中證明責任人的舉證負擔，克服實際知道在證明上的困難，其本質上是一種在待證事實難以證明或證偽時的事實推定。大前提（常態聯系）、小前提（基礎事實）、結論（推定事實）構成事實推定的基本邏輯。在常態聯系和基礎事實同時出現的情況下，待證事實一般也會出現?！皯斨馈弊鳛橥贫ㄊ聦崳渑袛鄻藴释瑯尤Q于常態聯系和基礎事實兩個要素。常態聯系是基礎事實與推定事實之間近似充分條件關系的客觀表現，這種聯系是具有動態穩定性的，不以人的意識為轉移的。但“應當知道”的判斷同樣會受原告個體因素的影響?；A事實既包括整個社會共同遵循的普遍化現象和規律，也包括原告個人現實存在的生理、心理和社會狀態。個體知識結構、認知能力及財務狀況對事實認知程度的塑造作用，本就表現為一種常態聯系（甚至必然聯系）。因此，“應當知道”的判斷需要同時考慮客觀事實、事實之間的常態聯系以及原告的個體情況。

（二）環保組織“應當知道”的認定情形

環保組織作為機構化運作的擬制主體，其主體差異較小，具有一定的規范性。因此，在“知道或應當知道”的判斷上更容易歸納出一般性規律。環保組織作為環境民事公益訴訟起訴主體雖然不同于典型私主體，但其訴訟時效起算標準的判斷仍具有顯著的主觀性特征。這一特性體現為環保組織在環境民事公益訴訟訴權行使上的自主選擇性。環保組織雖依法取得訴訟資格，但訴訟決策本質上仍依賴于自然人成員的主觀判斷，這導致其程序啟動受制于資源約束和組織發展的雙重考量。

首先，環保組織作為非營利性社會團體，其運營資金多依賴國內基金會的資助和政府購買服務，資金來源并不穩定。近年來，基金會捐贈經費減少導致部分環保組織的工作經費趨緊。環保組織不得不對訴訟時間跨度、案件規模、證據獲取難度等因素進行綜合考量。當個案所需檢測費用、律師費用等超出承受能力時，其可能被迫放棄起訴。以常州毒地公益訴訟案為例，一審法院不僅駁回了環保組織的所有訴訟請求，還判決環保組織承擔189萬元的訴訟費。盡管二審判決將案件受理費由189萬改判為“一審100元，二審100元”且由被告承擔，但該起案件的律師費、差旅費也已高達46萬。在環境民事公益訴訟案件勝訴率不高的背景下，案件受理費標準的完善并不能完全解除環保組織的成本憂慮。對污染線索的調查投入程度、證據收集的完整性評估以及起訴時機的選擇，往往因組織成員的職業經驗、專業認知甚至價值取向差異而呈現不同樣態。

其次，環保組織的運營目標具有多元性與選擇性，部分環保組織可能側重公眾宣傳倡導，另一些環保組織可能注重生態環境法治，還有一些環保組織則優先關注企業綠色低碳發展。而且，環保組織基于提升社會影響力、吸引資金支持的客觀需求，往往優先選擇具有公益倡導示范效應的案件。實證數據表明，環保組織提起的環境民事公益訴訟具有“分布范圍廣、不扎堆，且被告多為大型污染企業，對當地環境治理有著重要影響”的特點。這種定位差異直接影響其對同一環境損害事實的“發現”時間判斷。若某環保組織基于戰略考量放棄在公益訴訟等環境法治參與領域投入力量，導致獲取環境損害線索的能力較弱或在得知線索后暫緩處理已知線索，其“知道”損害存在的時間節點便可能隨之延期。

此種主觀性特質要求司法機關在認定訴訟時效起算點時，必須嚴格貫徹“知道或應當知道”的主觀標準。堅持客觀事實、事實之間的常態聯系以及原告的個體情況綜合考量的原則，避免采用“一刀切”的推定規則。其中，更為關鍵的是明確“應當知道”的客觀推定規則以平衡原被告雙方的訴訟利益。一方面，通過確立常態事實聯系限制原告濫用訴訟時效制度；另一方面，通過限制推定范圍保障原告的時效利益。根據司法實踐中出現的問題，應當在以下三種情形下認定環保組織“應當知道”環境侵權的相關事實：

第一，環保組織所在或所負責的轄區（設區的市）內發生的環境侵害案件，被作出行政處罰決定、刑事判決的，裁判作出之日可視為環保組織“應當知道”。需要注意的是，此種情形可以推定知道的地域范圍僅限于同一設區的市，在同一省級行政區內發生的環境侵害案件不能當然推定不同地級市的環保組織知道。這一思路亦可從最高檢指導性案例第28號所涉實踐中得到印證：常州市人民檢察院在判斷環保組織原告適格性時，亦以市級行政區為其主要空間參照?！?023年中國環保公益組織現狀調研報告》參與調研的614家環保組織已覆蓋了除西藏外的全部省級行政區，有19個省級行政區的環保組織數量超過了該省地級市行政區數量。這意味著近一半的省級行政區可以基本實現每個地級市都有環保組織可以了解當地的環境侵害情況，為減少資源浪費應當盡量縮小環保組織對環境侵害線索注意義務的空間范圍。而且相關法律文書的公開以保證公眾參與為目的，以裁判信息的可檢索性為標準，不同于新聞報道具有較強的傳播性。環保組織想要通過行政處罰決定和刑事判決了解案件線索，往往需要投入更多的時間和人力成本，前往特定的信息公開平臺進行主動檢索。我國環保組織本就平均規模小、可用資源不多，過度提高環保組織的線索搜集義務會使得環保組織提起環保公益訴訟的積極性進一步降低，不利于發揮環境公益訴訟私人執法的本質目的。

第二，檢察機關在立案調查后向環保組織進行訴前督促，公告發布之日或檢察建議送達之日可視為環保組織“應當知道”?！秾嵤┺k法》和《檢察公益訴訟司法解釋》對人民檢察院提起民事公益訴訟的訴前督促程序作出了規定，包括提出督促起訴的檢察建議和在全國范圍的媒體上刊登公告兩種形式。前者是一種點對點的督促方式，檢察機關將督促起訴建議書或檢察意見書送達特定環保組織。如徐州市人民檢察院向中國生物多樣性和綠色發展基金會發出檢察建議，針對郭某等12人非法排放工業廢水造成生態損害的行為，建議郭某等人提起民事公益訴訟，并依法支持起訴。鑒于檢察建議的制發需經過立案調查、集體討論等嚴格程序，其內容往往包含具體損害事實、證據要點及法律意見，環保組織作為專業機構對此類針對性法律文書的接收，足以構成“應當知道”的完整認知條件。后者作為一種更廣泛、更高效的告知手段，在試點結束后被作為主要訴前督促方式，法律規定公告應當在具有全國影響的媒體發布，公告期間為三十日。此類公告雖未直接指向特定環保組織，但基于專業機構對行業動態的常態關注義務，對于持續監測某一區域或領域的環保組織而言，推定其應當知曉公告內容具有合理性。但需注意以公告發布作為起算時間的前提是發布平臺的行業通識性，例如在省級生態環境部門官網發布的公告，可推定本轄區環保組織具備及時獲知的可能性；反之，若公告發布于非環保機構常規關注的綜合性政務平臺，則需結合組織規模、監測能力等因素綜合判斷其注意義務范圍。

第三，環保組織開展涉及同一案件事實的其他業務時，可視為環保組織“已經知道”。環境私益侵權案件中當事人“應當知道”可以通過當事人周圍的其他人的行為表現進行認定。如果受害人針對受損環境僅采取了消極回避的解決方式，沒有積極調查取證或尋求救濟，則可以推測其在采取消極回避措施時已經意識到基本損害事實。當環保組織已針對特定環境利用行為開展環境影響評價、參與修復方案論證或發布專項調查報告時，即便相關業務未直接指向訴訟目的，該組織對基礎事實的認知狀態已發生實質性改變。例如，某環保組織若曾在特定工業園區進行過水質檢測并出具監測報告，即便報告用途是配合政府環境督察而非訴訟準備，仍應認定其專業人員通過技術手段掌握了污染數據。此種推定符合環境治理的專業特性，不同于普通公眾的碎片化信息獲取模式。

（三）檢察機關“應當知道”的客觀程序節點

檢察機關的行為具有較強的客觀性，這種客觀性來源于作為公權力機關所具有的程序強制性?！皺z察機關提起公益訴訟是履行法定職責的行為”， “本質上是對檢察機關法律監督職能的一種拓展”，其權力運行需遵循“職權法定”與“程序法定”的雙重約束?！睹袷略V訟法》第58條第2款通過對訴權行使范圍進行限制，在程序法層面明確了檢察機關提起公益訴訟的“履職”本質。該條款將“在履行職責中發現”確立為檢察機關獲取案件線索的排他性路徑，案件線索必須附著于檢察機關既有的核心職能履行過程，實質上構建了訴權行使與職權活動的強關聯機制。這種“職權依附性”使得檢察機關的訴權呈現出顯著的他源性特征，其訴訟實施權并非源于自身獨立請求權，而是國家環境治理義務的程序性轉換。

檢察機關行為規范中的程序強制性，本質上體現為法律對公權力運行的剛性約束。這種強制性并非指向對外實施強制措施的權力屬性，而是強調公務行為必須受法定程序嚴格規制的反向約束力。

一方面，相較于環保組織可自主決定“是否起訴”與“何時起訴”的權利行使空間，檢察機關的訴權具有不可放棄性與時效計算剛性。依據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規則》）第47條，人民檢察院辦理民事公益訴訟案件的審查起訴期為三個月，自公告期滿之日起計算；重大疑難復雜案件可依規則辦理延長。這種程序自主性的差異，深刻印證了檢察機關訴權作為“國家治理工具”與環保組織訴權作為“社會參與工具”的本質區別。

另一方面，檢察機關從線索受理到文書制作的每個履職環節，都必須遵循既定的程序要件和行為標準。例如，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》《檢察官法》等規定，立案決定必須經檢察長批準且附卷備查，證據調取必須履行法定審批手續，起訴書制作需符合最高檢文書格式規范等。

程序遵循的強制性意味著違反法定程序的操作不僅意味著行為效力瑕疵，采用嚴重違法程序收集的證據將予以排除，更可能觸發程序性制裁，故意違反辦案程序造成嚴重后果的，需依法追究司法責任。這種“程序規范+違法懲戒”的雙機制制約，使檢察權的運行始終需要遵循法律預設的客觀框架，以保證檢察機關行為的客觀性。

訴訟時效起算規則的啟動意味著原告可能存在怠于行使權利的行為，導致被追責超出了被告的預期。在一般民事主體作為原告時，被告需要舉證原告作出一定的行為，該行為表明被告“知道”。但由于一定的行為具有不確定性，因此無法在規范中通過主觀要素客觀化進行體現。即便是通過“應當知道”進行推定，但不同案件事實可能涉及的常態關系也有所不同。檢察機關行為客觀性則可以使社會對檢察工作產生相對穩定的預期。這種預期本質上形成一種常態關系，即在開展某項工作時，檢察機關一定會滿足某些程序，完成這些程序就一定會產生一定的客觀事實和法律效力。因此，檢察機關作為原告時，對其主觀要素的認定可以進行明確的客觀轉化：只要檢察機關依職權履行至特定的法定程序，就等同于檢察機關“知道”，時效期間就開始起算。

這一程序節點的選擇同樣需要滿足“知道”的內容要件，也即損害、義務人、行為以及行為和損害之間的因果關系。根據《檢察公益訴訟司法解釋》《環境民事公益訴訟司法解釋》和《公益訴訟辦案規則》規定，檢察機關提起環境民事公益訴訟要經歷線索收集、立案調查、公告、審查起訴等流程。線索收集階段是檢察機關感知接收信息的認知階段，接收信息后檢察機關會進入評估程序以對線索信息進行識別。評估階段主要針對線索的真實性、可查性進行評估并確定違法行為人。經審查有證據證明國家利益和社會公共利益因侵權行為人的行為受到損害，需要依法予以保護的，經審批同意決定立案的，制作立案決定書。在法律效力上，“訴訟法律關系的產生應始于檢察機關公益訴訟的立案環節”，檢察機關立案后得以進行案件證據的收集和保全。此處的案件證據并非作為認知標準和起訴證據的初步證明，而是證明當事人的訴訟請求能夠獲得法律支持的審理證據。原告“知道”往往伴隨著相應事實作為證據，包括“向致害人質問”“向有關部門反映”“與鄰里協商處理”等，這些事實都具有意圖維護權利、解決問題的性質。因此，檢察機關決定立案意味著對獲取到的信息內容的承認，并開始尋求救濟和解決方法，此時可以認為檢察機關已經構成實際知道。

需要注意的是，將檢察機關的訴訟時效起算節點客觀化為立案程序啟動節點，并不等于檢察機關作為原告的公益訴訟時效起算點采納了客觀主義標準?？陀^主義的起算標準指的是將請求權（或義務）客觀上已經產生或者到期之時作為時效期間的起算點，不考慮權利人在主觀上對這一情況是否知悉。如我國最長訴訟時效期間的起算以權利受到損害的事實為準，我國臺灣地區“民法”第128條第1句規定普通時效期間的起算點為請求權可行使之時。檢察機關立案之時并非權利實際受到損害之時，其所推定的事實也并非指向權利的損害或義務的產生。訴訟時效起算節點的客觀化意義在于替代了“應當知道”規則在相應訴訟領域的規范價值?！皯斨馈钡哪康脑谟诳朔饔^主義時效起算標準過于依賴權利人“知道”狀態的缺陷，通過將主觀標準一定程度地客觀化，以降低證明責任人的舉證負擔，實現法益平衡和秩序穩定。檢察機關的“知道”狀態通過程序節點客觀化后，被告證明檢察機關“知道”的困境不復存在，也就不需要再運用“應當知道”規則。換句話說，將立案時間節點作為檢察機關知道生態環境受到損害及義務人的時間節點，是對“應當知道”具體情形的限定和明確。法院不再在個案中確認和審查檢察機關真實的主觀狀態，而將立案時間作為唯一的推定情形，視為檢察機關“知道”。

五

結語

環境民事公益訴訟時效起算規則的制度完善，既是程序法對實體權利保護的精確回應，更是新時代環境治理現代化背景下公私法協同治理能力的試金石。環保組織的私法賦權屬性，決定了其提起訴訟的首發性和選擇性，不能作為具有查漏補缺功能的備位主體；而檢察機關的公權力底色，必然限縮其介入的主動性與廣泛性。二者能力配置的梯度落差，進一步強化了這一定位分工的合理性——環保組織需要更寬松的時效規則和試錯機制，激勵其行使訴權；檢察機關則可以在備位和兜底的定位下仍然依靠其較強的訴訟取證能力實現對生態環境利益的救濟。由此觀之，時效規則續造路徑的分化并非偶然，而是規范供給不足與主體特性張力共同作用的必然結果。當立法者未能提供明確的規則指引時，司法機關不得不通過限縮解釋、類推適用等手段填補制度空白。這種規則續造雖能暫時緩解個案裁判的困境，卻因缺乏統一的價值導向與方法論指引，反而加劇了法律適用的碎片化傾向。

對環保組織而言，應構建以轄區行政/刑事程序節點、訴前公告觸發、關聯業務開展為推定基準的“主觀標準客觀化”規則，通過放寬注意義務的地域范圍與信息獲取的合理預期，激活社會力量參與環境治理的積極性。對檢察機關則需嚴格遵循公權運行的程序剛性，以立案決定作出日為時效起算的客觀節點，避免因刑事程序未決或調查周期過長導致時效制度空轉。這一差異化規則體系不僅為司法裁判提供了更具可操作性的認定標尺，通過制度激勵與程序約束的雙向調適，實現了環境公益訴訟“私人執行”與“公共執行”的效能互補。

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《西部法學評論》2026年第2期目錄

【本期專題】

行政法熱點問題研究（2 篇）

1.行政行為私法效力的理論闡釋及其運用

曹達全

2.行政處罰決定公開的功能轉向與類型化展開

馬琳昆

【法律實務】

3.論作為執行依據的夫妻共同債務判決結構

劉文勇

4.觸發式監管的制度內涵與法治因應

吳葉乾

5.論環境民事公益訴訟的訴訟時效起算標準

秦炳南

【理論探討】

6.行政犯前置規范的屬性及認識錯誤處理

孫鵬

7.合并構建地方附加稅的法治路徑研究

錢璇

8.數字時代網絡信息服務提供者的刑法規制困境紓解

李康明

【探索爭鳴】

9.體外冷凍胚胎的法律性質反思及處置規則構建

陳世博

《西部法學評論》是由甘肅省教育廳主管、甘肅政法大學主辦的法學類專業學術期刊，創刊于1990年，面向國內外公開發行，為雙月刊。本刊始終堅持正確的政治方向和輿論導向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、“科學發展觀”和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹“二為”方向和“雙百”方針。在長期的辦刊過程中本刊以“培育學術特色、追求卓越質量”為己任，逐步形成“立足西部揚本土優勢創法學特色，面向全國匯學術精品辦品牌期刊”的辦刊思路。

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 白雪

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