作者：顧正龍（華語智庫高級研究員）

2026年5月6日，美國總統唐納德·特朗普政府發布了其第二任期內的首份全面反恐文件。這份題為《2026年美國反恐戰略》的16頁備忘錄由美國總統高級反恐顧問塞巴斯蒂安·戈爾卡負責撰寫。該文件標志著美國傳統反恐方式的轉折點，在高度復雜的政治和安全背景下重新定義了威脅和優先事項。其意義不僅在于確定了新的手段和政策，還在于反映了美國國家安全概念和威脅參數的廣泛重組，涵蓋了此前并非美國反恐戰略核心的非傳統領域的行為。

戰略支柱

在海灣有影響的阿聯酋《FUTURE CENTER UAE 》智庫網站5月13日刊登評論文章指出，自2001年9月11日恐怖攻擊事件以來，美國總統一直發布戰略文件，概述其政府的反恐方針。這些文件不僅具有重要的政治和戰略意義，而且還向盟友和對手傳遞了美國的優先事項訊號。這項工作的關鍵工具之一是將某些組織認定為「外國恐怖組織」（FTO）。

這項認定通常用于威脅美國國家安全的組織。它將向被列入名單的組織提供物質支持的行為定為犯罪，并實施廣泛的金融制裁，同時擴大了監視和調查權力。特朗普政府已經將包括阿拉瓜鐵路公司和錫那羅亞販毒集團在內的幾個拉丁美洲販毒集團認定為「外國恐怖組織」。

這項新策略也旨在將歐洲的一些左翼團體納入其中，因為西半球的販毒集團和國內的左翼極端主義運動已成為美國國家安全優先事項的核心。因此，恐怖主義的傳統定義被擴大，除了激進的伊斯蘭團體外，還包括跨國犯罪組織以及美國政府所稱的暴力世俗政治團體，例如「反法西斯行動」（Antifa）運動。華盛頓甚至承諾利用憲法賦予的一切手段，在國內監控這些團體，識別其成員，監控其與國際組織的聯系，并利用執法手段削弱其運作。

因此，美國新戰略明確指出，必須打擊并摧毀那些意圖且有能力對美國發動境外襲擊的最大型伊斯蘭恐怖組織：基地組織（特別是阿拉伯半島基地組織）、伊斯蘭國（特別是其呼羅珊省）和穆斯林兄弟會。此舉旨在實現一系列目標，包括在恐怖活動發生前識別恐怖實體及其陰謀，切斷其武器、資金和招募管道，并徹底鏟除現有的恐怖組織。

為此，除了利用外國恐怖組織認定來削弱這些組織的商業和后勤力量外，美國還將搜尋并驅逐在前總統喬·拜登執政期間獲準進入美國的幫派和販毒集團成員。新的反恐戰略也斷言，伊朗是美國在中東面臨的最大威脅，并明確表示，諸如「午夜鐵錘」和「史詩之怒」之類的軍事行動將持續進行，直至德黑蘭不再對華盛頓構成威脅——無論是直接威脅（透過其核武和飛彈能力），還是間接威脅（透過其向該地區武裝代理人，包括黎巴嫩真主黨輸送的數十億美元）。

因此，川普政府辯稱，新戰略是“常識回歸”和“以實力求和平”。在“美國優先”原則的指導下，美國正在放棄“世界警察”的角色，并從“分擔責任”轉向“轉移責任”，期望盟友在自身防御中發揮更大作用，無論是保護霍爾木茲海峽的油輪，還是打擊非洲薩赫勒地區的恐怖主義威脅。這項策略體現了與拜登政府開放邊境政策的轉變。

特朗普政府認為，拜登政府的開放邊境政策導致毒品、武器和非法移民透過販毒集團涌入美國，特朗普因此將這些集團列為外國恐怖組織。此外，這項策略也與拜登的反恐政策有所不同，拜登的政策強調與極右翼和白人至上主義意識形態相關的國內恐怖主義的危險性。因此，新戰略指責美國前幾屆政府將情報機構“武器化”，并承諾防止情報機構被用作“針對無辜民眾”的政治工具。

反恐新戰略特點

美國新反恐戰略值得關注的特點概括如下：

1、西半球優先：新反恐戰略的發布距離特朗普政府發布另一份更新版《國家安全戰略》僅數月之隔。該戰略將西半球（美國的后院）置于美國外交政策優先事項的首位。基于此，特朗普重塑了該地區的權力平衡，對加勒比海地區涉嫌與販毒集團有關的船只進行了數十次襲擊，推翻了委內瑞拉前總統尼古拉斯·馬杜羅的政權，并對古巴發出威脅。這些行動與特朗普的戰略相符，在大量美國人被販毒集團殺害后，特朗普的戰略日益將反恐行動納入美國國家安全目標。

2、美國反恐視角的轉變：美國的新戰略與911事件以來占據主導地位的傳統方法截然不同。特朗普政府不再使用「生死之戰」的論點來打擊恐怖主義，而是傾向于將恐怖主義視為一種可以遏制和控制的威脅，而非對美國國家生存構成特殊威脅的因素。這種轉變反映了美國政治和安全環境的深刻變化。經過多年軍事疲憊以及反恐戰爭帶來的巨大經濟和人員損失，美國政治菁英已經接受了恐怖主義不會徹底消失的現實，戰略目標是降低其風險，而不是發動無休止的戰爭。因此，新戰略不再沿用以往美國政府的措辭，無論是小布什時期還是特朗普政府初期，都不再使用類似的措辭。在這種背景下，新戰略中不再出現「文明沖突」、「生存戰爭」和「邪惡軸心」等術語，而是專注于對具體安全威脅進行務實有效的管理。

3.聚焦更迫切的問題：新戰略反映出中東在美國安全戰略中的核心地位下降。過去二十年來，反恐行動主要集中在阿富汗、伊拉克和敘利亞。然而，目前的策略越來越關注美國邊境安全、販毒集團、非法移民、國內極端主義和網絡安全等議題。這種轉變并不意味著「伊斯蘭國」和「基地」組織構成的威脅消失；相反，它反映出一種日益增強的信念，即這些組織不再對美國構成生存威脅，應對恐怖主義威脅也不再需要大規模軍事干預。取而代之的是，它依賴情報和技術手段，例如精確打擊、特種作戰、數字監控、人工智能以及切斷恐怖主義融資和招募網絡等。

4.穆斯林兄弟會是恐怖主義的根源：新策略顯示華盛頓對穆斯林兄弟會的態度發生了重大轉變。穆斯林兄弟會已成為恐怖主義的主要根源之一——事實上，從基地組織到伊斯蘭國，現代恐怖組織都源自于此。這一轉變反映出，美國從選擇性地打擊穆斯林兄弟會的某些分支，轉向采取更全面的方法，逐步擴大恐怖組織認定名單，將更多預計被認定為外國恐怖組織的分支納入其中。

該戰略將反恐努力與重新定義威脅情勢聯系起來，不僅關注武裝團體，還關注與該組織相關的政治、媒體、慈善和學術網絡。這表明，美國在概念上發生了轉變，開始瞄準整個恐怖主義體系，而不僅僅是其武裝分支。在此背景下，該策略反映了一種更深層的策略變化：從傳統的法律認定工具轉向一種解構性方法，旨在打擊穆斯林兄弟會的全球基礎設施，包括其資金來源、媒體和外部支持網絡。

文件也強調，美國越來越意識到該組織在地理和意識形態上各自獨立的支部中展現出的韌性和適應能力，這使得對抗該組織比對抗集中式組織模式更加復雜。該戰略認為，這種方法的有效性取決于擴大施壓手段，不僅要涵蓋組織機構，還要涵蓋支持國。

5.加深歐洲-大西洋裂痕：該戰略反映了華盛頓對跨國安全威脅認知的重大轉變，將其與移民危機以及歐洲內部的文化和政治轉型直接聯系起來。它甚至聲稱，歐洲與大規模移民和文化開放相關的政策為恐怖主義滋生提供了溫床，尤其是在其所謂的全球主義思想和開放邊界的延續助長了歐洲大陸恐怖主義威脅的上升的情況下。

這種論述反映了美國安全理論的戰略轉變。與歐洲的分歧不再局限于伊朗戰爭或北約內部的國防責任分擔；它已經擴展到對與身分認同、移民和社會安全相關的威脅定義的更深層次的分歧。因此，歐洲再次成為特朗普政府的攻擊目標，而就在幾個月前，特朗普政府還稱歐洲由于移民現象正面臨「文明滅絕」。

6.聚焦亞洲：雖然該戰略并未針對阿富汗和巴基斯坦某些武裝團體構成的具體威脅（阿富汗和巴基斯坦是反恐戰爭的主要目標），但它確實強調了亞洲的重要性，因為亞洲擁有數量最多的穆斯林占多數的國家。該策略還強調了傳播極端主義意識形態、招募恐怖分子以及為針對美國及其伙伴國（包括日本、韓國和澳洲）的襲擊籌集資金的風險。

7.擴大國內威脅范圍：美國的新戰略將「極左派」、「反法西斯主義」、「無政府主義」和「跨性別權利」等意識形態列為與基地組織和伊斯蘭國等圣戰組織或有組織犯罪和販毒網絡同等的威脅類別。隨著特朗普政府將包括一些極左派團體在內的政治對手貼上恐怖主義威脅的標簽，一種將恐怖主義概念政治化并將其應用于美國國內政治沖突的趨勢正在顯現。

尚有爭議的反恐新戰略

新戰略最具爭議的方面之一是其對恐怖主義威脅的重新定義。它對恐怖主義采取了更廣泛的視角，超越了傳統的武裝團體，涵蓋了廣泛的行動者和意識形態。這建構了一個較為寬松的安全框架，擴大了美國國家安全概念所包含的威脅范圍。此外，這種方法模糊了恐怖主義、組織犯罪和激進政治抗議之間的界線。

總之，特朗普政府的反恐戰略體現出其安全策略的明顯轉變，即從傳統的跨國圣戰組織轉向更為全面的安全方針，將反恐與應對國內意識形態兩極化相結合。它重新定義了美國國家安全概念，除了傳統的武裝威脅外，還將政府認為對西方價值觀和美國國內穩定的基于文化和認同的威脅納入其中。

在此背景下，該戰略特別關注穆斯林兄弟會，認為它是恐怖主義的根源，而基地組織和伊斯蘭國等組織都建立在其基礎之上。這也解釋了政府為何將該組織的多個分支機構擴大為恐怖組織。因此，該戰略不僅僅是對反恐工具的更新；相反，它透過擴大威脅的定義，反映了美國安全優先事項的更廣泛重組。