內(nèi)容提要：

國務(wù)院發(fā)文要求全面取消社保戶籍限制，再次引發(fā)社會對戶籍制度改革的關(guān)注。文章梳理近年來中國在社保、教育、落戶等方面的改革努力，分析戶籍差異仍造成的現(xiàn)實不平等，并指出，若要真正釋放消費與人口流動潛力，關(guān)鍵仍在于徹底廢除戶籍制度。

一、國務(wù)院發(fā)文取消社保戶籍限制，這些年中國為解決戶籍問題做了哪些努力？

國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實施意見》，提出全面取消阻礙外來人口參加職工社會保險的戶籍限制，并強調(diào)推動未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務(wù)。這意味著，未來在就業(yè)、醫(yī)保、養(yǎng)老、教育等領(lǐng)域，“人在哪里、服務(wù)跟到哪里”將成為新的改革方向。

事實上，這并不是中國第一次推動戶籍制度松綁。過去十多年，中國圍繞人口流動與城市化，已經(jīng)進行了多輪改革。

2014年，中國發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，首次明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立統(tǒng)一居民戶口登記制度。這意味著持續(xù)數(shù)十年的“農(nóng)業(yè)戶口”“城市戶口”二元標簽，開始逐漸淡化。

隨后，各地陸續(xù)放寬落戶門檻。大量三四線城市幾乎全面取消落戶限制，部分省會城市降低學歷、社保和居住年限要求。尤其是在房地產(chǎn)下行與人口競爭加劇后，“搶人大戰(zhàn)”一度成為許多城市的重要政策方向。

與此同時，居住證制度也逐漸推廣。對于未取得本地戶籍的常住人口，通過辦理居住證，可以在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、社保繳納等方面獲得部分公共服務(wù)。這被視為介于“有戶籍”和“無戶籍”之間的過渡安排。

在社保領(lǐng)域，跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度也不斷完善。過去農(nóng)民工換一個城市工作，養(yǎng)老保險和醫(yī)保往往難以銜接，如今全國統(tǒng)籌和電子社?？ㄍ七M后，流動人口的參保便利度明顯提高。

教育領(lǐng)域也出現(xiàn)一定突破。過去農(nóng)民工子女在大城市進入公立學校困難較大，而近年來，中央持續(xù)要求提高隨遷子女在公辦學校就讀比例，義務(wù)教育階段的入學條件已經(jīng)明顯放寬。

此外，“積分落戶”制度也在北京、上海、廣州、深圳等超大城市推行。雖然門檻仍高，但至少為外來人口提供了一條相對明確的上升通道。

可以說，中國這些年的改革方向總體是明確的：弱化戶籍約束，推動人口自由流動，提高城市化質(zhì)量。

但問題在于，目前很多改革仍停留在“有限開放”階段。尤其在北京、上海等資源高度集中的超大城市，公共資源依然與戶籍深度綁定，戶籍制度的核心影響并未真正消失。

二、在中國城市，有戶籍和無戶籍，到底還存在哪些區(qū)別？

從法律層面看，中國公民的身份是平等的。但在現(xiàn)實生活中，“有沒有本地戶籍”，仍然直接影響一個人在城市中的發(fā)展機會與生活質(zhì)量。

最明顯的差異，首先體現(xiàn)在教育資源上。

在北京、上海等大城市，非戶籍家庭子女雖然可以進入部分公立學校，但在中考、高考資格方面仍受到限制。很多外來務(wù)工人員即使在當?shù)毓ぷ魇畮啄?，孩子仍需回原籍參加高考。這種教育分割，實際上影響了一代人的社會流動機會。

其次是住房與購房資格。

很多大城市長期實行“戶籍+社保年限”購房制度。本地戶籍居民與外地居民在購房資格、購房數(shù)量、保障房申請等方面存在明顯差異。一些年輕人在城市工作多年，繳納大量稅費，卻依然難以獲得與本地居民同等的住房權(quán)益。

第三是公共福利與社會保障差異。

雖然近年來醫(yī)保和養(yǎng)老保險改革持續(xù)推進，但現(xiàn)實中，很多地方的公共資源仍優(yōu)先向戶籍人口傾斜。例如低保、保障性住房、人才補貼、社區(qū)福利、養(yǎng)老資源等，往往仍與戶籍綁定。

第四是憲法層面的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。非戶籍人口在常住地，并不具有當?shù)氐倪x舉權(quán)和被選舉權(quán)。這是一個非常嚴重的問題。

更深層的問題，則是城市身份認同。

在很多超大城市，戶籍不僅意味著公共福利，更意味著一種長期穩(wěn)定的“城市準入資格”。擁有本地戶籍的人，在就業(yè)、婚姻、子女教育乃至社會關(guān)系中，往往擁有更多隱性優(yōu)勢。

而沒有戶籍的外來人口，即使長期生活在同一城市，也容易處于“半融入”狀態(tài)。

這種結(jié)構(gòu)，實際上形成了城市中的“雙層社會”——一部分人是“真正的城市居民”，另一部分人則是“城市勞動者”。

過去高速增長時期，這種制度在一定程度上有利于控制城市規(guī)模、降低公共財政壓力。但隨著中國經(jīng)濟進入人口老齡化與消費不足階段，戶籍壁壘帶來的負面影響正越來越明顯。

因為一個無法真正安居的人，很難形成長期消費預(yù)期；一個無法穩(wěn)定落戶的家庭，也很難真正釋放教育、住房、醫(yī)療等消費需求。

三、戶籍制度對經(jīng)濟和社會發(fā)展存在嚴重限制，不如進一步推進全面改革。

此次國務(wù)院強調(diào)取消社保戶籍限制，方向無疑值得肯定。但如果僅僅停留在社保層面，改革效果仍然有限。

因為戶籍制度真正的問題，并不僅是社保，而是公共資源與人口流動之間長期存在的制度性分割。

從經(jīng)濟角度看，戶籍制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展需求。

現(xiàn)代經(jīng)濟最核心的資源之一，是勞動力自由流動。人口能夠自由遷移，才能提高資源配置效率，讓產(chǎn)業(yè)、資本與人才實現(xiàn)更合理匹配。

但長期以來，中國大量人口雖然進入城市工作，卻無法真正融入城市。這導致很多家庭采取“半城市化”生活方式：年輕人在城市打工，老人和孩子留在農(nóng)村；收入在城市獲得，消費卻無法完全在城市釋放。

這種狀態(tài)，既降低了居民消費意愿，也抑制了服務(wù)業(yè)擴張。

更重要的是，在人口老齡化背景下，中國已經(jīng)進入“人口競爭”時代。未來真正決定城市競爭力的，不只是土地和資本，而是能否吸引年輕人口長期定居。

如果年輕人長期無法獲得穩(wěn)定預(yù)期，就會推遲結(jié)婚、生育和購房，最終影響整個經(jīng)濟循環(huán)。

從社會角度看，戶籍制度也容易造成機會不均衡。

同樣在一個城市工作、納稅、生活的人，僅因戶籍不同，就在教育、醫(yī)療、住房等方面享受不同待遇，這種差異容易削弱社會公平感。

尤其是大量農(nóng)民工群體，他們參與了中國過去幾十年的城市建設(shè)，卻長期難以真正分享城市發(fā)展的成果。

事實上，放眼全球，除了中朝，其他幾乎所有的國家，實行的是“事后遷移”制度，公民遷移不受人為的所謂戶籍制度的限制。

就連長期效仿我國戶籍制度的越南，2017年也宣布廢除戶籍制度。所有越南人均可享受居住地的所有福利待遇，包括教育、醫(yī)療和社會保障等各個方面。越南的經(jīng)驗證明了：所謂“人口太多管不過來”或者“資源有限”之類的理由，不過是堅持戶籍制度的托詞。

因此，從長遠看，中國真正需要的，可能不是局部修補式改革，而是進一步推動公共服務(wù)“去戶籍化”。

即使所謂大城市面臨財政、交通、教育資源承載壓力，不可能一步到位全面放開。這種說法邏輯上并不成立，倫敦、紐約、東京的人口并不少，福利并不差，為何它們無需戶籍制度去限制？

其實，只有徹底廢除戶籍制度，中國才能真正完成從“人口城市化”到“人的城市化”的轉(zhuǎn)變。

而相比單純?nèi)∠绫艏拗?，更重要的，或許是推進取消戶籍制度的徹底改革，讓一個人在城市中的發(fā)展機會，不再取決于出生在哪里，而更多取決于他是否長期生活、工作并貢獻于這座城市。

四十年的改革開放歷史已經(jīng)證明：制度性的束縛一旦松開，社會活力就會迸發(fā)。我們已經(jīng)在無數(shù)領(lǐng)域打破了舊制度的框架，現(xiàn)在，輪到戶籍制度了。

【作者：徐三郎】