檢察理論研究是中國特色社會主義法治理論研究的重要組成部分。最高人民檢察院檢察長應(yīng)勇強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)深化檢校共建，高質(zhì)量建設(shè)檢察研究基地，充分發(fā)揮理論研究咨政效能，推出更多標(biāo)志性、代表性研究成果，切實增強(qiáng)檢察理論研究權(quán)威性、影響力。目前，最高檢在清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)等29所科研院校設(shè)立16大類39家檢察理論研究基地，極大地豐富和推進(jìn)了檢察理論研究。為推動檢察理論研究成果更好轉(zhuǎn)化為服務(wù)檢察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實際效能，《檢察日報》與最高檢檢察理論研究所合作開設(shè)“基地研究成果展示”專欄，刊發(fā)檢察理論研究基地優(yōu)秀成果，以期為新時代檢察工作提供堅實的理論支撐。

中國特色檢察公益訴訟的

三重邏輯與實踐路徑

檢察公益訴訟歷經(jīng)十余年探索實踐，已成為守護(hù)國家利益與社會公共利益的核心法治力量

檢察公益訴訟歷經(jīng)十余年探索實踐，已成為守護(hù)國家利益與社會公共利益的核心法治力量。不過，當(dāng)前我們對這一制度的本土價值、正當(dāng)性根源、核心運行邏輯的系統(tǒng)性認(rèn)知仍有待深化。本文圍繞文化傳承、憲法根基、制度特色三大維度，試圖厘清檢察公益訴訟厚植文化根基、依托根本法保障、寓支持于監(jiān)督的內(nèi)在邏輯，以期為這一中國特色公益保護(hù)模式的制度成熟定型、專門立法穩(wěn)步推進(jìn)，提供更為系統(tǒng)自洽的理論闡釋與實踐指引。

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

對檢察公益訴訟的底蘊(yùn)支撐

我國檢察公益訴訟具有鮮明本土特色，其超越對抗、追求協(xié)同的制度品格，并非單純的技術(shù)性設(shè)計，而是深深植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，其精神內(nèi)核和治理智慧與中華法治文明一脈相承，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化在新時代的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。

傳承“天下為公、民惟邦本”的民本政治思想。中華傳統(tǒng)政治思想以“民本”為內(nèi)核，秉持“天下非一人之天下也，天下之天下也”的公共治理理念和“民惟邦本，本固邦寧”的民生治理準(zhǔn)則。檢察公益訴訟始終以公共利益保護(hù)為根本遵循，通過各種渠道廣納民眾訴求，凝聚公益保護(hù)全民合力，接續(xù)了“大詢于眾庶”的傳統(tǒng)治理精神；同時聚焦生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全等民生重點領(lǐng)域，以“如我在訴”意識貫穿辦案全過程，以司法舉措守護(hù)群眾切身利益，實現(xiàn)了傳統(tǒng)民本思想的現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)化。

傳承“防患未然、息訴止訟”的司法文明品格。中華傳統(tǒng)司法秉持“慎刑恤民”準(zhǔn)則，追求“防患于未然”的前端治理與“天下無訟、以和為貴”的和諧目標(biāo)。檢察公益訴訟深度借鑒傳統(tǒng)治理智慧，以起訴前程序占主導(dǎo)，以檢察建議為優(yōu)先方式，為責(zé)任主體預(yù)留主動糾錯空間，最大限度防范公益損害擴(kuò)大，傳承了“保辜救急”的傳統(tǒng)司法理念；同時以磋商溝通、協(xié)同履職等非對抗方式化解公益損害糾紛，推動實現(xiàn)案結(jié)事了政和，是對傳統(tǒng)“息訴止訟”治理理念的創(chuàng)新發(fā)展。

傳承“敬天崇道、物有所歸”的生態(tài)治理智慧。中華傳統(tǒng)文化歷來倡導(dǎo)人與自然和諧共生，形成了“敬天崇道、順應(yīng)天時”的自然法則和“取之有度、用之有節(jié)”的資源保護(hù)理念。檢察公益訴訟始終將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件作為工作重點，緊扣山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理要求，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，詮釋了傳統(tǒng)順應(yīng)自然的生態(tài)智慧。同時，通過依法打擊非法采砂、濫捕濫伐等違法行為，以法治剛性劃定資源開發(fā)利用紅線，實現(xiàn)了傳統(tǒng)“物有所歸”生態(tài)倫理的現(xiàn)代法治升華。

傳承“薪火相傳、守正創(chuàng)新”的文明發(fā)展理念。中華傳統(tǒng)文化歷來重視歷史文脈的賡續(xù)傳承，將文化遺產(chǎn)視作民族的“根”與“魂”。檢察公益訴訟依法將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)納入法定履職領(lǐng)域，以司法強(qiáng)制力制止破壞文化遺產(chǎn)的違法行為，推動建立長效保護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的活態(tài)傳承，為民族文脈薪火相傳提供了堅實法治保障。

我國憲法對

檢察公益訴訟的最高保障

檢察公益訴訟制度的建立，根植于我國憲法秩序的內(nèi)在要求，是憲法確立的國家機(jī)構(gòu)職能體系與權(quán)力配置邏輯的必然延伸，為制度的長期健康發(fā)展提供了最高位階的法治保障。

（一）職能正當(dāng)性的憲法本源

我國憲法關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置原理、對檢察機(jī)關(guān)的定位，為檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)公益訴訟職能提供了充分、合法的制度依據(jù)。

人民代表大會制度奠定了公益代表的核心正當(dāng)性。我國憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會，其他國家機(jī)構(gòu)由人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，因而都是人民利益的代表者和維護(hù)者，代表和維護(hù)公共利益是所有國家機(jī)構(gòu)的共同使命。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)法定的程序性公益代表人職責(zé)，豐富了人民通過國家機(jī)構(gòu)維護(hù)公共利益的制度化渠道，讓抽象的人民公共利益轉(zhuǎn)化為具體可落地的法治實踐，完全契合我國憲法的人民主權(quán)原則。

法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位賦予了核心履職資格。我國憲法明確“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，負(fù)有保障法律統(tǒng)一正確實施的職責(zé)，其中包括監(jiān)督民事法律、行政法律的正確實施。公共利益受損，多是民事主體違法侵權(quán)、行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為的直接后果。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟督促糾正違法行為、保障法律正確實施，是在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中實現(xiàn)對公共利益的保護(hù)。現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法對檢察公益訴訟的明確授權(quán)，更為憲法職能的落地提供了具體的法律通道，讓抽象的法律監(jiān)督轉(zhuǎn)化為公益保護(hù)的實際效能。

（二）職能適配性的憲法賦能

由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)公益訴訟核心職能，不僅因其具備法定資格，更是我國憲法基于檢察機(jī)關(guān)在國家治理體系中的獨特優(yōu)勢而作出的最優(yōu)選擇。

檢察權(quán)的獨立行使，保障了公益保護(hù)的客觀權(quán)威性。憲法第136條明確規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”這不僅使檢察機(jī)關(guān)能夠在民事公益訴訟中獨立于其他起訴主體，自主判斷公益受損事實并及時采取行動，更使檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中得以以獨立姿態(tài)承擔(dān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的履職，更加客觀公正地評判行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，確保公益維護(hù)不因部門利益或地方保護(hù)而打折扣。

上下一體的領(lǐng)導(dǎo)體制，契合了系統(tǒng)性公益保護(hù)的實踐需求。檢察機(jī)關(guān)實行“上級領(lǐng)導(dǎo)下級”的組織原則，能夠形成上下貫通、協(xié)同聯(lián)動的履職合力。這一體制優(yōu)勢使得檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)對跨行政區(qū)劃環(huán)境污染、流域生態(tài)破壞等系統(tǒng)性公益損害時，能夠統(tǒng)一調(diào)配辦案資源、協(xié)同推進(jìn)督促整改，高效推動公益保護(hù)落地見效。

法律監(jiān)督的專業(yè)屬性，保障了公益保護(hù)的規(guī)范有序。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有專業(yè)的法律人才隊伍與成熟的調(diào)查核實、證據(jù)審查、法律論證能力，能夠?qū)⒐姹Ｗo(hù)限定在法治框架內(nèi)，以法定標(biāo)準(zhǔn)界定公益損害、評判各方責(zé)任、提出修復(fù)方案，能夠依法有效化解公益受損可能引發(fā)的社會矛盾，使公益保護(hù)始終在理性、規(guī)范、可預(yù)期的軌道上有序推進(jìn)。

法律監(jiān)督的權(quán)責(zé)邊界，確保了監(jiān)督效能與公共治理的有機(jī)統(tǒng)一。法律監(jiān)督著眼于“監(jiān)督”，這既能為公益保護(hù)提供強(qiáng)有力的監(jiān)督支撐，也構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)參與公共治理的法定邊界。監(jiān)督權(quán)的賦予，讓檢察機(jī)關(guān)能夠敏銳發(fā)現(xiàn)公益受損的線索，有力督促責(zé)任主體糾正錯誤；而監(jiān)督者的定位，又將檢察機(jī)關(guān)的公益履職限定在督促、支持有關(guān)機(jī)關(guān)依法履職的范圍內(nèi)，而非越位取代之。尤其是在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是提醒行政機(jī)關(guān)注意履職疏漏、督促其依法糾正、支持其完善治理，而非代替行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策和管理。這種既有力又節(jié)制的制度安排，既確保公益保護(hù)不缺位，又充分尊重行政權(quán)的法定自主空間。

檢察公益訴訟的原創(chuàng)性建構(gòu)

與核心運行邏輯

檢察公益訴訟雖冠以“訴訟”之名，但其制度實質(zhì)遠(yuǎn)非傳統(tǒng)訴訟制度所能覆蓋，它既實現(xiàn)了對域外公益訴訟制度的本土化重構(gòu)與原創(chuàng)性突破，也形成了以訴訟為外在形式、以公益保護(hù)為核心目標(biāo)、以協(xié)同共治為內(nèi)在內(nèi)核的獨特運行邏輯，是一套超越傳統(tǒng)訴訟形態(tài)的中國特色公共治理制度。

（一）制度移植后的本土重構(gòu)

從制度淵源來看，“檢察”與“公益訴訟”都是源于西方法律實踐的舶來概念，但我國立足自身憲法秩序與治理需求，對二者進(jìn)行了創(chuàng)造性融合與重構(gòu)，形成了獨樹一幟的檢察公益訴訟制度，實現(xiàn)了對域外相關(guān)制度的根本性突破。

形成系統(tǒng)化的制度規(guī)范體系。域外國家公益訴訟規(guī)則多散見于民事訴訟、行政訴訟的一般規(guī)范中，采取分散立法模式，未形成獨立的制度體系；而我國檢察公益訴訟已形成從頂層設(shè)計到基層實踐的基本制度框架，當(dāng)前正推進(jìn)專門立法完善，將有效彌補(bǔ)以私益保護(hù)為核心的傳統(tǒng)訴訟制度在公益保護(hù)領(lǐng)域的適配性短板，以實現(xiàn)公益保護(hù)制度的一體化、體系化建構(gòu)。

確立檢察機(jī)關(guān)的核心主體地位。域外民事公益訴訟的提起主體多以社會團(tuán)體、公共組織或公民個人為主導(dǎo)，除巴西等少數(shù)國家外，絕大多數(shù)國家的檢察機(jī)關(guān)僅承擔(dān)補(bǔ)充、兜底職責(zé)，整體作用十分有限。而我國檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟的核心主導(dǎo)力量，同時具備提起民事和行政公益訴訟職能，承擔(dān)線索發(fā)現(xiàn)、督促履職、提起訴訟等關(guān)鍵職責(zé)，在公益保護(hù)中發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，形成了與域外公益訴訟截然不同的主體格局。

首創(chuàng)檢察行政公益訴訟模式。由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)行政公益訴訟的核心職能，是我國檢察公益訴訟最鮮明的制度亮點。域外鮮有此類實踐，因為許多國家的檢察機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，核心職能限于刑事追訴，由其對行政機(jī)關(guān)提起訴訟存在權(quán)力結(jié)構(gòu)障礙。我國檢察機(jī)關(guān)是獨立于行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在法律的具體授權(quán)下，獨立的檢察機(jī)關(guān)得以對行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為啟動司法審查程序，督促其依法履職。行政公益訴訟職能的賦予，也進(jìn)一步印證和強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)獨立設(shè)置的制度價值。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位并非空洞的標(biāo)簽，而需要通過具體制度予以充實，行政公益訴訟為法律監(jiān)督提供了穩(wěn)定可靠的程序載體，使檢察機(jī)關(guān)在刑事公訴之外，獲得監(jiān)督行政權(quán)力運行的制度能力。

（二）對傳統(tǒng)訴訟的本質(zhì)超越

傳統(tǒng)訴訟本質(zhì)上是圍繞私益展開的糾紛解決機(jī)制，其預(yù)設(shè)了兩造因利益沖突而對立、法院居中裁判的基本架構(gòu)，核心目標(biāo)是化解個體利益糾紛、分配私益權(quán)利義務(wù)。而檢察公益訴訟從價值根基到運行邏輯，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)訴訟形態(tài)的全面超越。

保護(hù)客體的本質(zhì)差異。傳統(tǒng)訴訟保護(hù)的是可分解、可還原為特定個體的合法私益，遵循的是主觀訴訟邏輯。而檢察公益訴訟保護(hù)的，是以集體主義價值為基礎(chǔ)，不可分割、不可還原為特定個體權(quán)益的純粹公共利益。諸如生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)改善、食品藥品安全的有效保障、國家財產(chǎn)的安全與保值、英雄烈士名譽(yù)的社會尊崇，其受益者是全體人民。對此類公益的損害難以精準(zhǔn)無誤地還原、量化，對公益的保護(hù)，本質(zhì)上蘊(yùn)含著恢復(fù)公共秩序、提升治理效能等抽象目標(biāo)。因此而形成的公益訴訟從其價值根基上，就不是一項以解決糾紛為終極目標(biāo)的程序機(jī)制，而是一項以維護(hù)公共利益為使命的制度安排。

運行邏輯的根本轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)訴訟以利益對抗為內(nèi)在邏輯，以司法裁斷勝負(fù)為程序終點。而檢察公益訴訟從根本上摒棄了對抗制的核心邏輯。在民事公益訴訟中，即便存在公共利益與被告私益的程序?qū)梗罱K目標(biāo)仍是制止并修復(fù)公益損害，而非在兩造之間分配勝負(fù)；在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都可謂公共利益的代表者，公益受損的發(fā)生，往往并非源于行政機(jī)關(guān)與公益之間的利益沖突，而是源于其履職中的失誤、疏漏或滯后。公益訴訟的實施，不是為了追究行政機(jī)關(guān)的“敗訴責(zé)任”，而是借助司法程序的公正性、權(quán)威性和終局性，推動行政機(jī)關(guān)重新審視自身履職狀況、堵塞監(jiān)管漏洞、提升治理效能。在此意義上，行政公益訴訟雖然借用了訴訟的外殼，但其內(nèi)在機(jī)理已經(jīng)完全溢出了對抗制訴訟的解釋框架，轉(zhuǎn)向以協(xié)同治理為實質(zhì)內(nèi)核的制度運行模式。

（三）監(jiān)督支持下的協(xié)同治理

檢察公益訴訟的核心運行邏輯是“寓支持于監(jiān)督，以支持促保護(hù)，以協(xié)同提質(zhì)效”，形成“訴訟為表、治理為里”的核心特質(zhì)，本質(zhì)上是一個為各方主體提供協(xié)作共治渠道的公共治理平臺。

以起訴前程序為核心的履職模式。檢察公益訴訟的重心主要在行政公益訴訟方面，督促行政機(jī)關(guān)依法履職是實現(xiàn)公益保護(hù)的關(guān)鍵所在。檢察行政公益訴訟并不以完整的訴訟流程為常態(tài)，而是將運行重心放在起訴前階段的溝通、協(xié)商與協(xié)同履職。制度設(shè)計上，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前，須先行通過制發(fā)檢察建議這一方式，提醒并督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯。實踐中，絕大多數(shù)行政公益案件都在起訴前階段得到圓滿解決，真正進(jìn)入訴訟程序的僅占極小比例。這一實踐充分印證，檢察公益訴訟中的“監(jiān)督”，本質(zhì)是以支持為核心，監(jiān)督的目的不是對抗與追責(zé)，而是為行政機(jī)關(guān)自我糾錯、規(guī)范執(zhí)法提供制度助力，最終實現(xiàn)公益保護(hù)的共同目標(biāo)。

以公益保護(hù)為核心的協(xié)同治理格局。檢察公益訴訟打破了傳統(tǒng)訴訟的兩造對立架構(gòu)，構(gòu)建了檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法院圍繞“公益保護(hù)”核心目標(biāo)同向發(fā)力的協(xié)同治理格局。在此，檢察機(jī)關(guān)將法律監(jiān)督的專業(yè)能力注入公益保護(hù)，行政機(jī)關(guān)將行政管理資源投入問題整改，二者相互支撐、優(yōu)勢互補(bǔ)，形成了目標(biāo)一致的治理共同體。即便是作為裁判者的法院，其角色也超越了傳統(tǒng)的司法審查者，在查明事實、適用法律的基礎(chǔ)上，積極推動責(zé)任主體主動履行公益修復(fù)義務(wù)，一同服務(wù)于公益保護(hù)的最高目標(biāo)。這種將司法程序轉(zhuǎn)化為協(xié)同治理載體的制度設(shè)計，使檢察公益訴訟超越“訴訟”的形式外觀，成為一項具有高度整合功能的治理制度，在解決具體公益問題的同時，推動國家機(jī)構(gòu)公共治理效能的整體提升。

需要說明的是，檢察公益訴訟對傳統(tǒng)訴訟形態(tài)的功能超越，并非對我國現(xiàn)行訴訟制度體系的否定與顛覆，當(dāng)前正在推進(jìn)的檢察公益訴訟專門立法，始終錨定在現(xiàn)行法律框架內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)，并未脫離傳統(tǒng)訴訟制度的根基。檢察公益訴訟立法既不會顛覆我國現(xiàn)行的訴訟制度體系，也不會改變我國憲法所確立的國家治理體制與權(quán)力結(jié)構(gòu)，其實質(zhì)是基于對傳統(tǒng)訴訟規(guī)則的優(yōu)化，系統(tǒng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的職能作用，并全面協(xié)調(diào)其與法院、行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中的關(guān)系。具體來說，雖然檢察公益訴訟本質(zhì)上已超越了傳統(tǒng)的訴訟形態(tài)，但并不意味著其構(gòu)成獨立的“第四大訴訟類型”，它仍然嚴(yán)格遵循民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)程序規(guī)范，借用訴訟的制度外殼來承載公益保護(hù)的實質(zhì)功能。在此意義上，“檢察公益訴訟法”應(yīng)作為傳統(tǒng)訴訟法的特別法而存在。立法法明確“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”，表明特別法不僅可以對一般法進(jìn)行具體細(xì)化，還可在一定范圍內(nèi)進(jìn)行變通規(guī)定。“檢察公益訴訟法”仍然以傳統(tǒng)訴訟法的一般程序規(guī)則為基礎(chǔ)，針對公益保護(hù)的特殊需求作出專門規(guī)定，在起訴條件、訴前程序、訴權(quán)處分等方面進(jìn)行適應(yīng)性的制度設(shè)計，而非對民事訴訟法、行政訴訟法所確立的基本訴訟構(gòu)造的否定或替代。在這一立法邏輯下，法院作為獨立審判機(jī)關(guān)的角色沒有變，行政機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共利益、實施公共治理的主要責(zé)任人的地位沒有變。專門立法的著力點，是從充實法律監(jiān)督內(nèi)涵的角度，為檢察機(jī)關(guān)的公益保護(hù)提供更加明確、系統(tǒng)的程序機(jī)制和職能保障。

（作者分別為武漢大學(xué)法學(xué)院教授、最高人民檢察院行政檢察研究基地·武漢大學(xué)行政檢察研究中心主任 秦前紅，華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授 陳家勛）

來源：檢察日報·理論版