瞄準(zhǔn)“脫鉤斷鏈”與“長(zhǎng)臂管轄” 兩部重磅法規(guī)接連落地

我國(guó)涉外法治“主動(dòng)出牌”

一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的法治攻防戰(zhàn)，正在全球產(chǎn)業(yè)鏈的深水區(qū)悄然展開(kāi)。

近日，國(guó)務(wù)院第834號(hào)令簽發(fā)——《國(guó)務(wù)院關(guān)于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）正式公布。這是我國(guó)首部針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的專項(xiàng)行政法規(guī)。隨后，國(guó)務(wù)院第835號(hào)令再度落地，《反外國(guó)不當(dāng)域外管轄條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）面世。

兩部法規(guī)，分別瞄準(zhǔn)“脫鉤斷鏈”與“長(zhǎng)臂管轄”兩大外部威脅。“過(guò)去我們是‘被動(dòng)接招’，別人制裁了才想著怎么應(yīng)對(duì)；現(xiàn)在有了這套法律工具箱，我們可以主動(dòng)出牌了。”中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)人文社科資深教授黃進(jìn)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)這樣概括。

完善法治防御與反制系統(tǒng)

中國(guó)制造業(yè)增加值占全球比重已接近30%，連續(xù)15年位居世界第一。2025年，我國(guó)貨物貿(mào)易進(jìn)出口總值連續(xù)第九年保持增長(zhǎng)，穩(wěn)居全球貨物貿(mào)易第一大國(guó)的位置。然而，龐大的體量也意味著更大的脆弱性。“產(chǎn)業(yè)鏈越龐大，斷鏈風(fēng)險(xiǎn)就越突出。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所所長(zhǎng)莫紀(jì)宏直言。過(guò)去幾年，美國(guó)持續(xù)更新半導(dǎo)體領(lǐng)域的實(shí)體清單，對(duì)我國(guó)先進(jìn)制程芯片、人工智能、量子技術(shù)等領(lǐng)域加大遏制力度；歐盟也在持續(xù)推進(jìn)對(duì)華“去風(fēng)險(xiǎn)化”政策。

正是在這樣的背景下，《規(guī)定》應(yīng)運(yùn)而生。莫紀(jì)宏評(píng)價(jià)稱，這部法規(guī)填補(bǔ)了我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全領(lǐng)域的專門立法空白，與此前的《國(guó)家安全法》《對(duì)外關(guān)系法》《反外國(guó)制裁法》形成了制度閉環(huán)，“讓我國(guó)應(yīng)對(duì)西方‘脫鉤斷鏈’有了明確的法治抓手”。

事實(shí)上，關(guān)于產(chǎn)業(yè)鏈安全的法律法規(guī)并非從零開(kāi)始。此前，《國(guó)家安全法》《對(duì)外貿(mào)易法》《出口管制法》等都有相關(guān)條款，但問(wèn)題在于——它們大多是原則性、框架性的。中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授霍政欣打了個(gè)比方：“以前我們有一堆零部件，但拼不成一臺(tái)完整的機(jī)器。《規(guī)定》的作用就是把它們組裝起來(lái)，而且加上了很多新零件。”

具體來(lái)說(shuō)，《規(guī)定》將分散在多部法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)則系統(tǒng)化整合，建立了從調(diào)查、認(rèn)定到處置的完整程序鏈條。更重要的是，它首次以行政法規(guī)的形式確立了關(guān)鍵領(lǐng)域清單制度，授權(quán)對(duì)威脅我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的外國(guó)行為開(kāi)展調(diào)查與反制。這意味著，以前如果外國(guó)政府對(duì)我們某個(gè)產(chǎn)業(yè)搞歧視性政策，我們可能需要臨時(shí)研究怎么回應(yīng)，反應(yīng)慢不說(shuō)，手段也有限。現(xiàn)在有了這一清單制度，可以提前鎖定關(guān)鍵領(lǐng)域，一旦發(fā)生問(wèn)題，可以直接按程序啟動(dòng)反制。

與《規(guī)定》相輔相成的是《條例》。后者首次以立法形式鮮明宣示了中國(guó)不接受外國(guó)不當(dāng)域外管轄的原則立場(chǎng)，并建立了一套“識(shí)別—公告—阻斷—豁免”的全過(guò)程法治程序。霍政欣向記者介紹道，這兩部法規(guī)與《反外國(guó)制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》等現(xiàn)有法律形成聯(lián)動(dòng)，共同構(gòu)成我國(guó)“三反”——反制裁、反干預(yù)、反“長(zhǎng)臂管轄”的法治體系。

采用“小切口”立法模式。北京師范大學(xué)法學(xué)院教授廖詩(shī)評(píng)分析說(shuō)，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)苁袌?chǎng)波動(dòng)和地緣政治影響，始終處于高速變化之中。“如果每件事都要等全國(guó)人大立法，周期太長(zhǎng)，跟不上形勢(shì)變化。行政法規(guī)的制定和修改程序相對(duì)靈活高效，能夠及時(shí)回應(yīng)客觀情勢(shì)。”

這種立法思路體現(xiàn)了總體國(guó)家安全觀在法治化方面的新探索。此前，總體國(guó)家安全觀涵蓋的農(nóng)業(yè)安全、生物安全等已在相關(guān)立法中實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，但產(chǎn)業(yè)鏈安全領(lǐng)域長(zhǎng)期缺乏專門立法。《規(guī)定》的出臺(tái)，補(bǔ)上了這一拼圖。廖詩(shī)評(píng)還特別提到了法規(guī)之間的銜接問(wèn)題：“《規(guī)定》一方面設(shè)定了專門的反制措施，另一方面明確可依照《反外國(guó)制裁法》及其實(shí)施規(guī)定采取更廣泛的反制行動(dòng)。”

這種“上下銜接、橫向聯(lián)動(dòng)”的設(shè)計(jì)，使我國(guó)在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈領(lǐng)域真正擁有了一套結(jié)構(gòu)完整、協(xié)同靈敏的法治防御與反制系統(tǒng)。

以法治抵制“規(guī)則霸權(quán)”

回顧黨的十八大以來(lái)我國(guó)涉外法治建設(shè)進(jìn)程，黃進(jìn)用“歷史性跨越”來(lái)形容。他將這一進(jìn)程概括為三個(gè)維度。一是立法體系更加系統(tǒng)完備。《對(duì)外關(guān)系法》確立了對(duì)外關(guān)系的職權(quán)劃分；《外國(guó)國(guó)家豁免法》轉(zhuǎn)向“限制豁免”立場(chǎng)，增強(qiáng)司法對(duì)等能力；《出口管制法》筑牢安全屏障；再加上最新的《規(guī)定》和《條例》，一套覆蓋主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的法律框架已經(jīng)成型。二是實(shí)施保障機(jī)制更加健全。國(guó)際商事法庭建立運(yùn)行，“一站式”糾紛解決平臺(tái)效率提升，國(guó)際商事仲裁中心加快建設(shè)，涉外法治人才培養(yǎng)力度加大。三是戰(zhàn)略布局更加周全。我國(guó)一體推進(jìn)涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)，形成涉外法治工作大協(xié)同格局。

“我們已從‘點(diǎn)狀阻擊’升級(jí)為‘系統(tǒng)防御’。”黃進(jìn)說(shuō)，我們目前的法律工具箱正在逐步豐富：反制裁方面有《反外國(guó)制裁法》，可實(shí)施資產(chǎn)凍結(jié)、入境限制等對(duì)等反制；反干預(yù)方面有《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，精準(zhǔn)懲戒歧視性外國(guó)實(shí)體；反“長(zhǎng)臂管轄”方面，除了新出臺(tái)的《條例》設(shè)立禁執(zhí)令制度和惡意實(shí)體清單外，還有《規(guī)定》授權(quán)的關(guān)鍵領(lǐng)域清單和調(diào)查反制機(jī)制。“這些工具不是孤立的，可以配合使用，形成組合拳。”黃進(jìn)說(shuō)。

談到“長(zhǎng)臂管轄”，很多人會(huì)聯(lián)想到美國(guó)的《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和《以制裁反擊美國(guó)敵人法》等法律。中國(guó)的《條例》與這些法律有何不同？霍政欣的回答很干脆：“本質(zhì)區(qū)別。”他進(jìn)一步解釋，美國(guó)上述法律是單邊主義的典型做法，本質(zhì)上把本國(guó)國(guó)內(nèi)法凌駕于國(guó)際法之上，把本國(guó)利益凌駕于他國(guó)利益之上，無(wú)節(jié)制、不合理地強(qiáng)行擴(kuò)張域外管轄權(quán)。“而中國(guó)的《條例》是以法治方式抵制‘規(guī)則霸權(quán)’，維護(hù)國(guó)際法治的公正性與權(quán)威性。”

一個(gè)更直觀的例子是，美國(guó)對(duì)企業(yè)實(shí)施制裁時(shí)，往往以“國(guó)際緊急狀態(tài)”或“國(guó)家安全”為名，但具體標(biāo)準(zhǔn)模糊，隨意性強(qiáng)。相比之下，中國(guó)《條例》建立了明確的程序：識(shí)別不當(dāng)管轄行為、發(fā)布公告、啟動(dòng)阻斷措施、提供豁免通道。“規(guī)則健全、程序透明”，霍政欣用這八個(gè)字概括。

當(dāng)然，也有國(guó)際商務(wù)人士擔(dān)憂，中國(guó)的反制措施會(huì)不會(huì)影響正常的跨境商業(yè)活動(dòng)？對(duì)此，《條例》專門設(shè)置了豁免制度。這種精細(xì)化設(shè)計(jì)，意在區(qū)分“正常的商業(yè)合作”與“配合外國(guó)不當(dāng)管轄的行為”。

“組合拳”效能有待提升

在看到成就的同時(shí)，學(xué)者也直言不諱地指出了短板。莫紀(jì)宏向記者列舉了四個(gè)方面的問(wèn)題：法律體系不完備、實(shí)施效能不足、人才支撐薄弱、協(xié)同機(jī)制不健全。具體來(lái)說(shuō)，部分涉外立法原則籠統(tǒng)、可操作性弱。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、跨境數(shù)據(jù)、人工智能、綠色貿(mào)易等新興領(lǐng)域立法滯后，與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則對(duì)接不足。在實(shí)施層面，涉外執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行不暢，多部門聯(lián)動(dòng)效率低。

涉外司法的“取證難、送達(dá)難、執(zhí)行難”等頑疾仍然存在。一位從事國(guó)際貿(mào)易訴訟的律師告訴記者：“中國(guó)企業(yè)到海外打官司，取證成本高得驚人。即使在國(guó)內(nèi)勝訴，要在國(guó)外執(zhí)行也極其困難。”

人才問(wèn)題同樣突出。復(fù)合型涉外法治人才稀缺，現(xiàn)有培養(yǎng)體系學(xué)科分割，法學(xué)與技術(shù)、外語(yǔ)融合不夠。“懂法律的不懂技術(shù)，懂技術(shù)的不懂外語(yǔ)，懂外語(yǔ)的不懂國(guó)際規(guī)則。”一位法學(xué)院教授無(wú)奈地形容，“我們要培養(yǎng)的是‘三棲’人才，但現(xiàn)在還是‘單兵種’作戰(zhàn)”。

廖詩(shī)評(píng)還提出，在人工智能、深海極地探索等國(guó)際規(guī)則尚不成熟的領(lǐng)域，我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法存在空白。“這導(dǎo)致我國(guó)在爭(zhēng)取國(guó)際規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)時(shí)，缺乏國(guó)內(nèi)成熟實(shí)踐的支撐。”

針對(duì)這些短板，學(xué)者給出了建議方向。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所研究員劉小妹提出，當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)海外利益保護(hù)立法，構(gòu)建統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展和安全、保護(hù)與合作的新型制度模式。“中國(guó)企業(yè)在海外的資產(chǎn)、人員和利益越來(lái)越多，但保護(hù)這些利益的法治鏈條還不夠完整。”她建議加強(qiáng)我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融監(jiān)管、反壟斷等領(lǐng)域的法律域外適用條款。同時(shí)，不斷擴(kuò)充法律工具，加強(qiáng)反外國(guó)制裁清單、不可靠實(shí)體清單、出口管制制度等制度之間的銜接，“善打組合拳”。

在理論層面，莫紀(jì)宏呼吁社科學(xué)者聚焦基礎(chǔ)理論與中國(guó)話語(yǔ)構(gòu)建、關(guān)鍵領(lǐng)域規(guī)則研究、反制與風(fēng)險(xiǎn)防控研究、國(guó)際法治與全球治理研究、人才培養(yǎng)與實(shí)踐對(duì)接研究五大方向，構(gòu)建中國(guó)特色涉外法治理論、話語(yǔ)與規(guī)則體系，破解西方話語(yǔ)壟斷。黃進(jìn)則強(qiáng)調(diào)，涉外法治研究要服務(wù)國(guó)家大局，加強(qiáng)對(duì)海外利益保護(hù)、“一帶一路”法治保障、國(guó)際商事糾紛解決等重大實(shí)踐命題的研究。廖詩(shī)評(píng)提出，在關(guān)注國(guó)際熱點(diǎn)法治事件的同時(shí)，可嘗試將社科法學(xué)的研究思路引入涉外法治研究。要深入了解中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)管理體制的歷史成因和實(shí)踐發(fā)展的內(nèi)在邏輯，以此作為闡釋中國(guó)涉外法治理論和實(shí)踐的重要立足點(diǎn)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)記者 張譯心

來(lái)源 ： 中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

新媒體編輯：張雨楠

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