5月28日，國務院正式印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。這份文件不僅為2026年至2030年的中國城市發(fā)展繪制了清晰的“任務書”和“施工圖”，更向外界傳遞出一個強烈的信號：未來城市的競爭邏輯已經(jīng)徹底改寫。

過去那種比誰的地盤攤得大、誰的新區(qū)建得多的“增量擴張”時代宣告結(jié)束，一個比拼誰能把老舊空間經(jīng)營好、盤活好的“存量提質(zhì)”新時代正式到來。

從“開發(fā)思維”到“運營思維”

《規(guī)劃》明確將“激活城市存量資源潛力”列為關(guān)鍵任務，并提出要全面摸清城市存量資產(chǎn)的底數(shù)。這意味著，那些遍布城市的老舊廠房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及亟待改造的老舊小區(qū)和地下管網(wǎng)，不再是拖累城市發(fā)展的“包袱”，而是亟待喚醒的“沉睡資本”。

這種轉(zhuǎn)變對城市管理的底層邏輯提出了根本性的挑戰(zhàn)。第一太平戴維斯中國區(qū)策略顧問部負責人、董事總經(jīng)理朱鋒對《國際金融報》記者指出，“存量經(jīng)營”意味著城市發(fā)展從“開發(fā)思維”轉(zhuǎn)向“運營思維”。這意味著，城市建設不再問“還能建多少平方米”，而是問“現(xiàn)有空間如何產(chǎn)生更高現(xiàn)金流、稅收與就業(yè)”。

在朱鋒看來，這會從根本上改變城市的底層邏輯：地方政府將從“賣地者”變?yōu)椤百Y產(chǎn)管理者”，企業(yè)能力也從“快周轉(zhuǎn)開發(fā)”轉(zhuǎn)向“長周期改造+精細化運營+資產(chǎn)證券化”，“未來，城市競爭力的核心指標不再是建成區(qū)面積，而是單位用地的GDP產(chǎn)出、租金坪效與碳效”。

上海破局之道：讓老樓宇煥發(fā)新經(jīng)濟

“十五五”期間，將是上海商務樓宇老化的加速期。數(shù)據(jù)顯示，到2030年，上海樓齡在30年及以上的辦公項目總面積將進入集中增長期，大量存量樓宇進入了必須進行更新改造的生命周期階段。

今年，上海首次編制的城市更新和住房發(fā)展“十五五”規(guī)劃將于近期出臺。

據(jù)悉，上海定下了明確的目標：至2030年，計劃推動150棟、約200萬平方米的商辦樓宇進行更新提升。但這絕不是簡單的修修補補，而是支持存量商辦樓宇因地制宜，兼容符合地區(qū)發(fā)展導向和生產(chǎn)生活需求的功能業(yè)態(tài)。例如，將市中心一些空置率高、效益低的存量商辦樓，更新改造為保障性租賃住房，既解決了新市民的居住痛點，又盤活了低效資產(chǎn)。

除了單體樓宇的煥新，片區(qū)更新也是上海發(fā)力的重點。至2030年，上海計劃推進不少于20個重點片區(qū)的更新，帶動片區(qū)內(nèi)不少于300個更新項目實施。這種以點帶面的模式，旨在讓城市更新的紅利惠及更多區(qū)域和市民。

在這方面，普陀區(qū)的實踐提供了一個范本。在“十四五”期間，普陀區(qū)不僅釋放了大量的經(jīng)營性地塊和公益性地塊，為城區(qū)功能重塑打下基礎，更扎實推進“兩舊一村”改造。曾經(jīng)作為上海中心城區(qū)規(guī)模最大的“城中村”——紅旗村，如今已成功蝶變?yōu)椤罢嫒缇场本C合體。這里建成了上海真如環(huán)宇城MAX、山姆會員店、中海中心等高品質(zhì)載體，形成了近百萬平方米的多種業(yè)態(tài)融合體。這一成功的“上海紅旗模式”，正是存量資源被重新激活的生動寫照。

差異化競逐：做高、做強與做優(yōu)

同處長三角，但在城市更新的賽道上，上海、江蘇和浙江各自面臨著不同的痛點，也因此衍生出了差異化的發(fā)力方向與市場機會。

朱鋒分析認為，三地的機會與風險呈現(xiàn)出明顯的分化特征。

上海的核心在于“做高”，目標是提升全球城市能級，實現(xiàn)存量空間價值的最大化。上海聚焦“樓宇經(jīng)濟更新”，通過全生命周期管理和功能兼容轉(zhuǎn)換，解決商辦空置與低效用地問題，核心目標是提升單位土地的經(jīng)濟密度與國際競爭力。機遇在于以合理成本獲取核心區(qū)低效商辦資產(chǎn)，通過功能轉(zhuǎn)換實現(xiàn)價值修復與功能套利。

他進一步分析，江蘇的重點在于“做強”，追求產(chǎn)業(yè)與城市的雙強，平衡民生與發(fā)展。江蘇側(cè)重“產(chǎn)業(yè)用地更新”，依托土地與財稅政策突破，推動工改工、工業(yè)上樓，服務于滬蘇同城化與制造業(yè)升級。機遇在于承接都市圈產(chǎn)業(yè)外溢，通過產(chǎn)業(yè)載體升級實現(xiàn)租金溢價與資產(chǎn)證券化，同時兼顧民生配套的同步完善。

浙江的特色在于“做優(yōu)”，作為共同富裕示范區(qū)，其重心在于社區(qū)與人的體驗最優(yōu)。浙江深耕的是“未來社區(qū)建設”，針對公共服務設施缺口與存量用地功能單一的痛點，將更新重心放在養(yǎng)老托育、社區(qū)食堂、數(shù)字化改造等民生場景。機遇在于通過長期運營服務和政府補貼，實現(xiàn)穩(wěn)定現(xiàn)金流，核心是賺取“人的體驗”帶來的細水長流收益。

站在“十五五”開局之年，朱鋒預測，未來五年將呈現(xiàn)出鮮明的“三化”趨勢：首先是主體專業(yè)化。央國企與頭部的專業(yè)運營商將成為市場主力軍，而純開發(fā)型的房企將進一步退出這一領域，或被迫轉(zhuǎn)型為“更新服務商”。

其次是模式金融化。公募REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）的底層資產(chǎn)范圍將擴大至長租公寓、養(yǎng)老、文化設施等領域，城市更新基金、Pre-REITs投資成為常態(tài)，一個項目的成敗將高度取決于能否實現(xiàn)“投融管退”的資金閉環(huán)。

最后是內(nèi)容人本化。城市更新將從過去的“拆改留”轉(zhuǎn)向“留改拆”。保留社區(qū)記憶與煙火氣的微更新將成為主流，且更新過程必須同步植入產(chǎn)業(yè)、服務與治理機制，讓空間真正為人服務。

在朱鋒看來，城市更新不再是規(guī)劃部門“畫紅線”，而是資管部門“算回報”、運營部門“做內(nèi)容”。能率先建立存量資產(chǎn)評估體系、收益模型與長效治理機制的城市與機構(gòu)，將在下一輪周期中勝出。

記者 潘潔

編輯 潘晟