來源：滾動播報

（來源：i自然全媒體）

◆當前經濟形勢下，土地要素保障已成為關乎穩(wěn)投資、穩(wěn)預期、穩(wěn)就業(yè)的全局性系統(tǒng)工程

◆38號文釋放了土地要素保障從保規(guī)模向提效能、從增量依賴向存量深耕轉型的政策信號

◆土地要素保障政策轉型，本質上是自然資源要素市場化改革在空間治理維度的具體展開

當前，我國經濟正處于新舊動能轉換的關鍵時期。自然資源要素保障的意義已超越單純的資源供給，更是關乎穩(wěn)投資、穩(wěn)預期、穩(wěn)就業(yè)的全局性系統(tǒng)工程。“十五五”開局之年，自然資源部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號）（以下簡稱“38號文”）并配套出臺《自然資源要素保障政策問答》（以下簡稱《政策問答》），政策工具正在重塑自然資源要素的配置格局。

38號文推出一系列改革措施釋放了自然資源要素保障從保規(guī)模向提效能、從增量依賴向存量深耕轉變的政策信號。從政策執(zhí)行來看，需要在堅守耕地保護和生態(tài)底線的前提下，直面基層土地配置中的結構性矛盾，以更大的制度創(chuàng)新力度打通要素流動堵點，推動自然資源要素保障從被動響應向主動適配轉變。

浙江杭州城市一隅。

從增量擴張到統(tǒng)籌存量和增量建設用地

增量擴張式土地要素保障，通過不斷擴大建設用地規(guī)模來匹配經濟增長速度，在特定歷史階段有效支撐了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，但也積累了深層結構性問題：一邊是新增建設用地規(guī)模已觸及“天花板”，資源配置的邊際效益持續(xù)遞減；另一邊是大量存量建設用地長期處于低效利用狀態(tài)。

38號文提出“項目跟著規(guī)劃走，要素跟著項目走”，實質上是對土地要素配置底層邏輯的重構，政策核心是建立增存掛鉤機制。也就是38號文明確的，各省（區(qū)、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。這一制度設計的深層意圖，在于通過硬約束來改變地方政府對增量用地的路徑依賴，倒逼其將工作重心轉向存量挖潛。

與此同時，38號文明確新增用地原則上不用于經營性房地產開發(fā)。筆者理解，此舉旨在引導土地要素回歸生產要素本位，使其更多流向實體經濟。同時，該政策通過控制增量、消化存量，有助于改善市場供求關系，防止部分地區(qū)過度開發(fā)和供大于求，從而起到穩(wěn)定房價的作用。但需注意的是，該規(guī)定不宜“一刀切”，應保留適度彈性。建議根據(jù)地方住宅用地去化周期實施分類管理：對庫存周期長、存量充足的地區(qū)嚴格執(zhí)行；而對去化周期較短的區(qū)域，允許地段適宜的新增用地按合理比例用于經營性房地產開發(fā)，以兼顧穩(wěn)增長與防風險。

“聯(lián)審+先行”重塑審批流程降本增效

過去，建設項目用地審批涉及規(guī)劃選址、用地預審、農用地轉用、土地征收、供地等多個環(huán)節(jié)，串聯(lián)審批模式導致項目落地周期長。對于資金鏈緊張的中小型民營企業(yè)而言，審批周期長直接意味著財務成本上升和投資機會窗口收窄。

38號文明確，要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯(lián)審。將多頭審批整合為“一次綜合論證、一次評審、一份審查意見”，從源頭上破解部門壁壘，解決審批程序制度性交易成本較高的問題。其中明確，結合國土空間規(guī)劃許可制度試點，符合條件的重大項目可在取得規(guī)劃許可后先行用地，許可意見有效期三年。《政策問答》進一步明確，線性基礎設施可分段辦理用地手續(xù)，林草審批權限下放至市縣。這些改革將企業(yè)多頭跑變?yōu)椴块T協(xié)同跑，大幅壓縮了項目落地周期。需要注意的是，先行用地不等于降低標準，必須建立完善的跟蹤監(jiān)管和違約懲戒機制，確保事中事后監(jiān)管不脫節(jié)。

以多元化供給體系破除民企用地門檻

土地一級市場供應模式下，大面積、高門檻、一次性繳清出讓金的規(guī)則，對大型企業(yè)尚屬可行，但對輕資產運營、空間需求靈活的科技創(chuàng)新型中小企業(yè)而言，形成了“擠出效應”。對此，浙江省在創(chuàng)新土地要素保障中提出“供樓+供地”雙軌并行、彈性年期出讓、首期繳款比例不低于50%即可開工等做法，正是對這一困境的有效回應。

根據(jù)38號文關于優(yōu)化土地供應結構的要求，結合《政策問答》中關于靈活供地的指引，筆者建議在浙江省創(chuàng)新實踐基礎上，從4方面深化土地供應改革：一是全面推行“標準地”出讓，在出讓前完成區(qū)域評估，明確投資強度、能耗、環(huán)境標準，實現(xiàn)“拿地即開工”；二是探索混合產業(yè)用地，在工業(yè)用地中兼容研發(fā)、商業(yè)等配套功能，適應新產業(yè)復合需求；三是深化彈性年期出讓和先租后讓，降低企業(yè)前期資金占用；四是落實《政策問答》中關于土地用途兼容的指引，支持存量廠房在不改變用地性質前提下提高容積率，降低實體企業(yè)擴產成本。

“容錯+共享”機制激發(fā)存量盤活內生動力

目前，全國批而未供、閑置土地總量依然龐大，部分存量工業(yè)用地容積率長期低于合理水平。地方政府處理歷史遺留問題工作量大且短期財政收益不明顯；而行政事業(yè)單位和國企持有的閑置土地，因歷史取得成本較高，在當前市場下行周期中按現(xiàn)狀評估面臨賬面減值，管理層普遍擔憂“國有資產流失”的問責風險。可見，盤活存量之所以推進緩慢，癥結在于利益聯(lián)結機制和容錯免責機制缺失。

基于38號文關于盤活存量用地的總體要求，為破解低效用地困境，筆者建議既要給地方政府“松綁”，也要讓經營主體有利可圖。一方面，構建政府、企業(yè)、村集體多方利益共享機制，以及低效用地“診斷—認定—處置”全鏈條管理。另一方面，支持“1.5級開發(fā)”，即在土地正式出讓開發(fā)前，由原土地使用權人或引入第三方進行短期、可逆的臨時利用，如作為創(chuàng)意園區(qū)、體育設施、綠地公園等，待條件成熟后再進行正式開發(fā)，實現(xiàn)存量土地的過渡性盤活，對主動退出低效用地的企業(yè)給予合理補償和稅收優(yōu)惠。

分類管控滿足農文旅等新業(yè)態(tài)用地需求

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進，休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。這類項目天然具有功能復合性，往往需要建設用地、農業(yè)設施用地與生態(tài)用地穿插布局，不符合現(xiàn)行土地管理制度“單一用途、嚴格管控”的要求，導致項目審批常因用途認定困難、地類交叉而陷入停滯。

針對38號文及配套政策中關于優(yōu)化用途管制的精神，結合《政策問答》中關于用地兼容性的相關指引，筆者建議，農文旅融合之類復合型項目用地應在堅守紅線前提下，按項目實際功能區(qū)精準供應建設用地，避免“整片征收、粗放利用”。對于主輔功能明確的項目，實行“主用途確定+兼容性管理”，允許一定比例的配套功能用地。

以規(guī)劃動態(tài)維護機制提升空間適配性

針對重大項目落地過程中頻繁遇到的規(guī)劃調整需求與現(xiàn)實矛盾，結合《政策問答》中加強規(guī)劃引領的政策指引，筆者認為，建立國土空間規(guī)劃年度動態(tài)維護機制，是對傳統(tǒng)靜態(tài)藍圖式規(guī)劃管理的重要突破。

經濟社會發(fā)展具有不確定性，重大產業(yè)項目布局、基礎設施建設時序往往需要在規(guī)劃執(zhí)行期進行調整優(yōu)化。建立規(guī)劃動態(tài)維護的常態(tài)化機制，能夠使規(guī)劃及時響應發(fā)展需求變化。當然，規(guī)劃動態(tài)維護不等于隨意調整，優(yōu)化方向應有利于提升空間利用效率、優(yōu)化功能布局、促進高質量發(fā)展。

（作者單位：浙江大學公共管理學院）