【作者 】陳海嵩（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授、博士生導(dǎo)師，北大法律信息網(wǎng)簽約作者）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫(kù)《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2026年第3期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：《生態(tài)環(huán)境法典》的審議通過具有里程碑意義，對(duì)環(huán)境法學(xué)研究提出新的要求，需要圍繞法典文本展開系統(tǒng)性的解釋論研究。環(huán)境執(zhí)法是貫徹落實(shí)《生態(tài)環(huán)境法典》的核心方式之一，相關(guān)內(nèi)容在法典總則編、法律責(zé)任和附則編中有著系統(tǒng)性的規(guī)定，從各個(gè)方面體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”的總體要求，包括六個(gè)方面的內(nèi)容：在行政執(zhí)法體制上，賦予基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門獨(dú)立執(zhí)法的資格，并明確現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封扣押、聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法的要求；在歸責(zé)原則和追責(zé)期限上，實(shí)行過錯(cuò)推定的歸責(zé)原則，根據(jù)行為危害后果實(shí)行區(qū)分不同的追責(zé)期限，包括五年和兩年；在從重、從輕、減輕及不予處罰情形上，明確了四種應(yīng)當(dāng)從重處罰的具體情形、三種應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰的情形、兩種不予處罰的情形；在法條競(jìng)合與適用規(guī)則上，明確“擇一重罰”和“從舊兼從輕”適用規(guī)則；在多種法律責(zé)任的相互關(guān)系上，規(guī)定執(zhí)法中需遵循民事責(zé)任的優(yōu)先受償，以及行政處罰與刑事處罰相互折抵的要求；在行政執(zhí)法的專門程序規(guī)則上，明確了案件移送、上級(jí)監(jiān)督執(zhí)法、及時(shí)查處等方面的要求。

關(guān)鍵詞：《生態(tài)環(huán)境法典》；行政執(zhí)法；過罰相當(dāng)；體系化

目次

一、《生態(tài)環(huán)境法典》中的行政執(zhí)法體制與要求

二、環(huán)境行政執(zhí)法中的歸責(zé)原則與追責(zé)期限

三、環(huán)境行政執(zhí)法中的從重、從輕、減輕及不予處罰情形

四、環(huán)境行政執(zhí)法中的法條競(jìng)合與適用規(guī)則

五、環(huán)境行政執(zhí)法中多種法律責(zé)任的相互關(guān)系

六、環(huán)境行政執(zhí)法中的專門程序規(guī)則

2026年3月，十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》，為當(dāng)前及未來中國(guó)環(huán)境法學(xué)研究提供了全新的要求和廣闊的空間，即圍繞法典文本展開一系列解釋論研究，助力生態(tài)環(huán)境法典的有效貫徹落實(shí)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，必須以最嚴(yán)格的法律制度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這決定了生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任以及行政執(zhí)法在其中的重要性，是整體法典構(gòu)造的核心組成部分。環(huán)境行政執(zhí)法在很大程度上決定著法律責(zé)任規(guī)定乃至《生態(tài)環(huán)境法典》能夠得到有效貫徹落實(shí)的重要方面。一直以來，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法都面臨著環(huán)境治理現(xiàn)代化的迫切需求，亟待實(shí)現(xiàn)從“強(qiáng)制型”到“共治型”的轉(zhuǎn)變。《生態(tài)環(huán)境法典》對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)定，體現(xiàn)了相應(yīng)的立法進(jìn)步，本文對(duì)此予以專門分析，明確法典化背景中我國(guó)行政執(zhí)法規(guī)則的體系化構(gòu)造。

一

《生態(tài)環(huán)境法典》中的行政執(zhí)法體制與要求

“過罰相當(dāng)”是生態(tài)環(huán)境法典編纂的基本精神之一。行政處罰具有懲罰和教育的雙重功能，執(zhí)法時(shí)應(yīng)加以合理的平衡而不能偏頗任何一方，避免產(chǎn)生畸輕畸重的爭(zhēng)議，特別是要避免“小過重罰”“大過輕罰”。這一理念充分體現(xiàn)在《生態(tài)環(huán)境法典》中的相應(yīng)內(nèi)容之中。概言之，在執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施環(huán)境行政處罰時(shí)，既要貫徹落實(shí)教育與處罰相結(jié)合的原則，亦要實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政處罰權(quán)力配置及體制機(jī)制的創(chuàng)新。就環(huán)境執(zhí)法體制而言，根據(jù)中辦、國(guó)辦于2016年《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2016〕63號(hào)）的要求，原縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門作為上級(jí)的派出分局，在法理上不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格。環(huán)保垂直管理改革目的在于破除地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境執(zhí)法的影響，具有必要性，但執(zhí)法主體資格給環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐造成較大困擾和爭(zhēng)議，出現(xiàn)了縣級(jí)環(huán)保部門缺乏履職抓手、環(huán)境執(zhí)法權(quán)呈現(xiàn)配置錯(cuò)位等問題。為回應(yīng)此問題并滿足環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐需要，《生態(tài)環(huán)境法典》總則編第53條賦予了設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立的執(zhí)法主體資格。該條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，可以以自己的名義依法實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰。”這是我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制的重要制度創(chuàng)新。該條所授權(quán)的內(nèi)容包括作出現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封扣押、代履行和行政處罰在內(nèi)多項(xiàng)具體行政行為的權(quán)力，有效解決了基層環(huán)境執(zhí)法中存在的權(quán)責(zé)不明問題。需要注意的是，這條規(guī)定并非強(qiáng)制規(guī)定，而是授予派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法的資格，解決特定地方的突出問題。在執(zhí)法力量較為薄弱、獨(dú)立執(zhí)法不成熟的地區(qū)，設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門也能直接行使相應(yīng)的行政權(quán)力。

總則編第53條通過將執(zhí)法權(quán)限直接授予基層單位，減少了執(zhí)法環(huán)節(jié)，提高了執(zhí)法效率，同時(shí)也強(qiáng)化了派出機(jī)構(gòu)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。值得注意的是，派出機(jī)構(gòu)以自己名義執(zhí)法，意味著其獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，這既是對(duì)其執(zhí)法能力的信任，也是對(duì)其執(zhí)法規(guī)范的約束，有助于推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)一步規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。在第53條的授權(quán)基礎(chǔ)上，總則編其他條款對(duì)環(huán)境執(zhí)法主體的權(quán)限和方式進(jìn)行了明確，是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法體制的補(bǔ)充和強(qiáng)化。具體內(nèi)容包括如下幾個(gè)方面。

1.現(xiàn)場(chǎng)檢查

現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)管活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政目的的一項(xiàng)具有基礎(chǔ)性、普遍性的權(quán)力，是環(huán)境執(zhí)法工作的基礎(chǔ)。總則編第51條規(guī)定：“負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有權(quán)依法對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及生態(tài)環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查者應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料。實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查的部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)為被檢查者保守商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息。”該條授予生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的法定權(quán)限，明確了檢查雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

在現(xiàn)場(chǎng)檢查主體方面，“生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”是行使現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)的主體。現(xiàn)場(chǎng)檢查對(duì)象包括三類污染環(huán)境、破壞生態(tài)等的主體：一是企業(yè)事業(yè)單位；二是其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者；三是生態(tài)環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)。與之相對(duì)應(yīng)，被檢查者承擔(dān)著如實(shí)反映情況和提供必要資料的義務(wù)。在賦予執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)也設(shè)置了相應(yīng)的權(quán)力約束機(jī)制。實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查的部門及其工作人員負(fù)有保守商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息的法定義務(wù)。這既體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的保護(hù)，也符合依法行政的基本要求，有助于在強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管與保障合法權(quán)益之間尋求合理平衡，提升環(huán)境執(zhí)法的公信力和規(guī)范性。

2.查封扣押

法律授予生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理部門在特定情形下采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，這是確保環(huán)境執(zhí)法有效性的重要保障。總則編第52條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定，造成或者可能造成嚴(yán)重污染環(huán)境、破壞生態(tài)等后果，或者有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿的，負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以依法查封、扣押有關(guān)場(chǎng)所、船舶、設(shè)施、設(shè)備、工具、物品。”具體而言，有權(quán)采取查封扣押措施的主體包括兩類：一是生態(tài)環(huán)境主管部門；二是其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。進(jìn)行查封扣押的前提條件主要包括兩種情形：一是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定，造成或者可能造成嚴(yán)重污染環(huán)境、破壞生態(tài)等后果；二是有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿。上述主體可以查封扣押的范圍包括“有關(guān)場(chǎng)所、船舶、設(shè)施、設(shè)備、工具、物品”。這條規(guī)定體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法的及時(shí)性和預(yù)防性原則。查封、扣押作為行政強(qiáng)制措施，其目的在于阻止環(huán)境損害的繼續(xù)擴(kuò)大，防止證據(jù)流失，為后續(xù)調(diào)查取證和責(zé)任追究創(chuàng)造必要條件。與一般行政檢查相比，這些措施具有更強(qiáng)的強(qiáng)制性和即時(shí)性，適用于案情緊急、危害重大的環(huán)境違法案件。

3.聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法

環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境法律實(shí)施中最重要的部分，而聯(lián)合執(zhí)法則是確保環(huán)境執(zhí)法效能的關(guān)鍵舉措，旨在突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃和部門職責(zé)的限制，構(gòu)建更加高效的法律實(shí)施體系。總則編第50條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門以及重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法，跨行政區(qū)域、流域、海域執(zhí)法，交叉執(zhí)法。”根據(jù)本條，聯(lián)合執(zhí)法的主體范圍十分廣泛，既包括國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和其他相關(guān)部門，也包括重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這些主體可以組織有關(guān)部門開展三種創(chuàng)新型執(zhí)法形式：聯(lián)合執(zhí)法旨在整合各部門執(zhí)法力量，解決單一部門執(zhí)法權(quán)限不足的問題；跨區(qū)域執(zhí)法針對(duì)流域、海域等自然地理單元，克服行政區(qū)劃分割帶來的監(jiān)管障礙；交叉執(zhí)法通過異地調(diào)配執(zhí)法力量，有效防范地方保護(hù)主義對(duì)執(zhí)法工作的干擾。聯(lián)合執(zhí)法直面生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性與流動(dòng)性特征，通過建立區(qū)域協(xié)作、部門聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法機(jī)制，有力提升了環(huán)境監(jiān)管的整體效能。特別是在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域，以及京津冀、長(zhǎng)三角等重點(diǎn)區(qū)域，這種協(xié)同執(zhí)法模式能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和行動(dòng)同步，對(duì)遏制跨區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為具有重要作用。

二

環(huán)境行政執(zhí)法中的歸責(zé)原則與追責(zé)期限

（一）生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任歸責(zé)原則

在歸責(zé)原則方面，《生態(tài)環(huán)境法典》第五編“法律責(zé)任和附則”（以下簡(jiǎn)稱“法律責(zé)任編”）第1053條明確區(qū)分了行政責(zé)任與民事責(zé)任的不同要求。對(duì)于行政責(zé)任，采用的是“過錯(cuò)推定”原則，即該條第1款規(guī)定的：“實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為的，除有證據(jù)足以證明其沒有過錯(cuò)外，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。”這和《行政處罰法》的規(guī)定相一致。即原則上推定違法行為人有過錯(cuò)，但允許行為人舉證推翻該推定以豁免責(zé)任。

第1053條第1款關(guān)于生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任的歸責(zé)原則的規(guī)定，包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

一是行政處罰原則上實(shí)行過錯(cuò)推定。當(dāng)事人有違法行為的，行政機(jī)關(guān)可以推定當(dāng)事人有主觀上的過錯(cuò)，沒有必須主動(dòng)查證當(dāng)事人是否有主觀過錯(cuò)的硬性規(guī)定。這意味著在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法中，只要行政機(jī)關(guān)掌握了充分證據(jù)，證明當(dāng)事人實(shí)施了“污染環(huán)境、破壞生態(tài)”的客觀違法行為（如超標(biāo)排放、未批先建等），法律就自動(dòng)推定當(dāng)事人在主觀上存在過錯(cuò)（即故意或過失）。這一原則的直接后果是，行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任得到了極大簡(jiǎn)化。釋義中提到，行政機(jī)關(guān)“沒有必須主動(dòng)查證當(dāng)事人是否有主觀過錯(cuò)的硬性規(guī)定”。換言之，執(zhí)法機(jī)關(guān)（如生態(tài)環(huán)境部門）的職責(zé)重點(diǎn)在于證明“違法事實(shí)”的客觀存在，而不需要額外承擔(dān)去調(diào)查和證明當(dāng)事人“為什么”會(huì)違法，或者其內(nèi)部管理是否存在疏忽等主觀狀態(tài)的責(zé)任。這種推定大大降低了行政執(zhí)法的門檻和成本，強(qiáng)化了法律的威懾力，體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)格立場(chǎng)。

二是當(dāng)事人可以舉證證明自己沒有主觀過錯(cuò)。也就是說，當(dāng)事人可以收集證據(jù)來證明自己沒有主觀過錯(cuò)。這實(shí)質(zhì)上是一種“舉證責(zé)任倒置”。雖然法律推定當(dāng)事人有過錯(cuò)，但這種推定并非不可推翻。值得強(qiáng)調(diào)的是這一舉證的證明標(biāo)準(zhǔn)——“足以證明”。這是一個(gè)非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人不能僅僅口頭辯稱自己“不知道”、“是意外”或“已盡力”，而必須提供客觀、充分、具有說服力的證據(jù)（例如，證明污染是由于完全無法預(yù)見和抗拒的自然災(zāi)害所致，或是由第三方實(shí)施的、已采取所有合理防范措施仍無法避免的破壞行為等）。如果當(dāng)事人“無法提出沒有主觀過錯(cuò)的證據(jù)”，或者其提出的證據(jù)（如不完整的運(yùn)維記錄、不合規(guī)的應(yīng)急預(yù)案等）“不足以證明”其已盡到了全部合理的注意義務(wù)，那么其“沒有主觀過錯(cuò)的主張就不能成立”。在這種情況下，法定的“過錯(cuò)推定”將自動(dòng)成立，當(dāng)事人必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

三是主觀過錯(cuò)既包括故意，也包括過失。即只要當(dāng)事人作出違法行為有過失的，就構(gòu)成主觀過錯(cuò)，不能適用因“沒有主觀過錯(cuò)”而不予處罰的規(guī)定。這一點(diǎn)在過錯(cuò)推定的歸責(zé)原則下尤為重要。當(dāng)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為客觀發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)這一客觀事實(shí)推定當(dāng)事人存在主觀過錯(cuò)，而不需要主動(dòng)查證。此時(shí)，當(dāng)事人所承擔(dān)的舉證責(zé)任不僅是要證明自己沒有“故意”（即不是明知故犯、積極追求或放任危害結(jié)果發(fā)生），更要“足以證明”自己連“過失”也沒有。在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中，“過失”通常表現(xiàn)為行為人未能盡到與其專業(yè)能力、生產(chǎn)規(guī)模或所從事活動(dòng)相適應(yīng)的合理注意義務(wù)。例如，未能按規(guī)定維護(hù)治污設(shè)施、因疏忽大意導(dǎo)致操作不符合規(guī)程、對(duì)行業(yè)內(nèi)普遍可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)未采取必要的防范措施等，這些行為雖然可能并非出于故意，但均屬于過失的范疇。因此，即便行為人聲稱自己“不知道”、“不小心”或“非本意”，只要其未能履行應(yīng)盡的管理和注意義務(wù)，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境違法行為的發(fā)生，就形成了行政法律責(zé)任意義上的主觀過錯(cuò)。

（二）生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任追責(zé)期限

法律責(zé)任編第1054條第1款規(guī)定：“造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞等危害后果的違法行為在五年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；其他違法行為在二年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。上述期限自違法行為發(fā)生之日起計(jì)算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”該條明確了生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任的追責(zé)期限，是在《行政處罰法》第36條規(guī)定基礎(chǔ)上的進(jìn)一步細(xì)化。

一般而言，追責(zé)期限指的是行政機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人行政責(zé)任的最長(zhǎng)期限，一旦超過這個(gè)期限，即使違法行為在事后被發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)也不再給予行政處罰。前述規(guī)定體現(xiàn)了行政處罰教育、預(yù)防與懲戒相結(jié)合的多重功能。其必要性在于，行政處罰本身并非目的，而是維護(hù)管理秩序的手段。如果一項(xiàng)違法行為在法定追責(zé)期限內(nèi)都未被發(fā)現(xiàn)，一方面在很大程度上說明該違法行為的社會(huì)危害性較小、影響面較小，法律關(guān)系也已趨于穩(wěn)定，此時(shí)再進(jìn)行“翻舊賬”式的處罰，其教育意義和必要性已經(jīng)大為降低，沒有必要再予以懲戒。具體理解法律責(zé)任編中生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任的追責(zé)期限規(guī)定，需要根據(jù)違法行為的性質(zhì)和后果，從如下兩個(gè)層面展開。

1.造成危害后果違法行為的追責(zé)期限

第1054條第1款“造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞等危害后果的違法行為在五年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰”的規(guī)定，這是針對(duì)嚴(yán)重違法行為的特殊規(guī)定，體現(xiàn)了“加大重點(diǎn)領(lǐng)域處罰力度”的立法精神。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域被視為《行政處罰法》第36條之中“涉及公民生命健康安全”的特殊領(lǐng)域。適用五年的前提是違法行為“造成……危害后果的”。這意味著，并非所有生態(tài)環(huán)境違法行為都自動(dòng)適用五年期限，而是必須那些已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了實(shí)際污染或生態(tài)破壞后果的行為，才適用這一延長(zhǎng)的、更嚴(yán)厲的追責(zé)期限。

2.其他違法行為的追責(zé)期限

第1054條第1款“其他違法行為在二年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰”的規(guī)定，這來自于《行政處罰法》第36條確立的行政處罰的一般期限。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，二年追責(zé)期限主要適用于未造成前述“環(huán)境污染、生態(tài)破壞等危害后果”的違法行為。這通常包括程序性的違法行為、或違法情節(jié)顯著輕微且未產(chǎn)生實(shí)際損害的行為。對(duì)于這類社會(huì)危害性相對(duì)較小的行為，追責(zé)期限有所區(qū)別。如果其在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，法律則傾向于保護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性，不再予以追究。

前述兩類違法行為追責(zé)期限的起算點(diǎn)分為一般起算點(diǎn)和特殊起算點(diǎn)。一般起算點(diǎn)指“上述期限自違法行為發(fā)生之日起計(jì)算”。這適用于大多數(shù)一次性完成的違法行為，例如某企業(yè)在特定某一日發(fā)生了單次偷排行為，期限即從該日開始計(jì)算。特殊起算點(diǎn)指第1款中后續(xù)規(guī)定“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”這一點(diǎn)在環(huán)境執(zhí)法中尤為關(guān)鍵，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境違法行為往往不是瞬時(shí)完成的，而是具有連續(xù)性、復(fù)合性、隱蔽性。連續(xù)狀態(tài)指的是違法行為人基于同一個(gè)違法故意，實(shí)施了數(shù)個(gè)同一種類的違法行為，且行為之間有一定間隔。例如，企業(yè)違法建設(shè)某排污項(xiàng)目，從動(dòng)工到建成歷時(shí)數(shù)月。這個(gè)建設(shè)行為本身就是一個(gè)“繼續(xù)狀態(tài)”的違法行為。追責(zé)期限不應(yīng)從動(dòng)工之日（行為開始之日）起算，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)到該項(xiàng)目建設(shè)完成時(shí)（行為終了之日）開始計(jì)算。這一起算點(diǎn)的認(rèn)定規(guī)則，目前在于防止違法行為人通過長(zhǎng)期、連續(xù)或繼續(xù)的違法行為來規(guī)避環(huán)境行政處罰。

三

環(huán)境行政執(zhí)法中的從重、從輕、減輕及不予處罰情形

法律責(zé)任編第1056條分為兩款，對(duì)生態(tài)環(huán)境行政處罰的從重、從輕、減輕以及不予處罰情形進(jìn)行了專門規(guī)定，充分體現(xiàn)了法律責(zé)任內(nèi)容的體系性、綜合性特點(diǎn)，是立法機(jī)關(guān)運(yùn)用平移、擇取、歸并、提煉等多種編纂方式的突出成果。該條第1款規(guī)定：“實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為，有惡意損害生態(tài)環(huán)境、拒不改正違法行為、造成嚴(yán)重危害后果、多次實(shí)施違法行為被處罰等法定情形的，依法從重處罰。”第2款規(guī)定：“實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為，有主動(dòng)消除或者減輕危害后果、有效采取生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施、及時(shí)繳納賠償金等法定情形的，依法從輕或者減輕處罰。違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予處罰。”根據(jù)該條規(guī)定，為做到“寬嚴(yán)相濟(jì)”，確保行政處罰既有力度又有溫度，需要明確不同情形來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任，主要分為從重處罰、從輕或減輕處罰、不予處罰三個(gè)層次。

1.從重處罰的情形

第1056條第1款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法從重處罰的法定情形。這是“過罰相當(dāng)”原則在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中“嚴(yán)”的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)有效威懾和教育功能的必要手段。此規(guī)定針對(duì)的是那些主觀惡性極大、社會(huì)危害極其嚴(yán)重、或?qū)医滩桓牡纳鷳B(tài)環(huán)境違法行為，這些行為代表了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和行政管理秩序的最嚴(yán)重挑釁，具有主觀故意，因此必須予以更有力度的法律回應(yīng)。包括四種應(yīng)當(dāng)從重處罰的具體情形。

其一，“惡意損害生態(tài)環(huán)境”。此項(xiàng)規(guī)定主要強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人的主觀狀態(tài)，這是可責(zé)難性中最為嚴(yán)重的形態(tài)。它明確了行為人并非出于一般的過失（過失）或疏忽大意（疏忽），而是明知其行為將對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害，卻仍然積極追求或放任這種危害結(jié)果發(fā)生。這包括但不限于為了片面追求經(jīng)濟(jì)利益而故意關(guān)閉、閑置、拆除或篡改污染防治設(shè)施，使其不正常運(yùn)行；或故意將高濃度、劇毒的污染物偷排、暗管排放至飲用水源地、自然保護(hù)區(qū)等法律明令禁止的區(qū)域。這種行為直接背離了環(huán)境保護(hù)的法治目標(biāo)，具有極大的主觀惡性，必須從重處罰。

其二，“拒不改正違法行為”。此項(xiàng)規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人在違法行為被發(fā)現(xiàn)后，對(duì)行政管理秩序和法律權(quán)威的公然對(duì)抗態(tài)度。即在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)指出其違法行為，并依法責(zé)令其改正（例如限期整改、停止違法排污等）之后，當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒絕履行改正義務(wù)。這種“拒不改正”可以表現(xiàn)為消極不作為（如在限期屆滿后未采取任何措施），也可以表現(xiàn)為積極對(duì)抗（如繼續(xù)違法排污、阻礙執(zhí)法人員檢查、或在被查處后迅速轉(zhuǎn)移設(shè)備、隱匿證據(jù)）。這不僅是對(duì)原違法狀態(tài)的延續(xù)，更是對(duì)行政機(jī)關(guān)糾正違法行為指令的公然漠視，構(gòu)成了新的違法情節(jié)，其主觀惡性同樣較為嚴(yán)重。

其三，“造成嚴(yán)重危害后果”。此項(xiàng)規(guī)定主要衡量的是違法行為所產(chǎn)生的客觀危害程度和社會(huì)影響范圍。這不僅包括本已列舉的（如導(dǎo)致大面積植被毀壞、飲用水源地嚴(yán)重污染、珍稀物種死亡或棲息地破壞等），還包括那些導(dǎo)致了不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)功能損害（如濕地功能喪失、土地永久性污染）、對(duì)廣大人民群眾的生產(chǎn)生活造成重大經(jīng)濟(jì)損失（如大片農(nóng)田絕收、水產(chǎn)養(yǎng)殖大面積死亡），乃至因污染事件引發(fā)社會(huì)恐慌或群體性事件等。只要違法行為造成的客觀后果達(dá)到了“嚴(yán)重”的級(jí)別，對(duì)公共利益和生態(tài)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，即應(yīng)從重處罰。

其四，“多次實(shí)施違法行為被處罰”。此項(xiàng)規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是行為人的“屢教不改”特性和由此反映出的人身危險(xiǎn)性。需要注意的是，此處強(qiáng)調(diào)的是“被處罰”后的“多次實(shí)施”，即當(dāng)事人并非初犯或偶犯，而是已經(jīng)完整地經(jīng)歷過行政處罰程序（如調(diào)查、告知、聽證、處罰決定等），本應(yīng)吸取教訓(xùn)、糾正錯(cuò)誤，但其守法意識(shí)依舊淡薄，仍然“屢屢再犯”。這與單一違法行為的“連續(xù)狀態(tài)”不同，它表明常規(guī)的處罰額度或種類已難以起到教育和威懾作用，必須升級(jí)處罰力度，才能遏制其違法慣性。

根據(jù)本款規(guī)定，當(dāng)事人的行為“符合上述法定情形之一的”，行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”依法從重處罰。這里的“應(yīng)當(dāng)”是一個(gè)強(qiáng)制性規(guī)范，只要行政機(jī)關(guān)查證屬實(shí)，認(rèn)定當(dāng)事人的行為構(gòu)成了上述四種情形中的任何一種，就負(fù)有法定的義務(wù)，必須在法定的處罰種類和幅度內(nèi)，作出較重的行政處罰（例如，在罰款幅度內(nèi)選擇較高的數(shù)額，或者并處法律規(guī)定的其他處罰種類如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等）。這是實(shí)現(xiàn)“過罰相當(dāng)”要求的必然要求。

2.從輕減輕處罰的情形

第1056條第2款中對(duì)從輕或者減輕處罰的法定情形進(jìn)行了規(guī)定，將環(huán)境行政處罰的重點(diǎn)從單純的懲戒轉(zhuǎn)向解決問題和恢復(fù)秩序。這是“過罰相當(dāng)”原則中“寬”的體現(xiàn)，其立法目的不僅在于實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公平正義，更在于通過法律的“溫度”和正向激勵(lì)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)當(dāng)事人主動(dòng)糾錯(cuò)、積極彌補(bǔ)其違法行為所造成的損害。

需要明確“從輕”與“減輕”在法律適用上的相互區(qū)別。從輕處罰指行政機(jī)關(guān)在法定的處罰種類和處罰幅度內(nèi)，作出相對(duì)寬和的處理。這包括兩種情況：一是在多種法定處罰種類中選擇較輕的種類（如法律規(guī)定“可處警告或罰款”，執(zhí)法機(jī)關(guān)選擇了警告）；二是在法定的處罰幅度內(nèi)選擇較低的數(shù)額進(jìn)行處罰（例如，法定罰款幅度為10-20萬元，行政機(jī)關(guān)基于從輕情節(jié)，決定處以10萬元罰款）。減輕處罰則指行政機(jī)關(guān)在法定的處罰種類和處罰幅度最低限以下，對(duì)違法行為人實(shí)施行政處罰。這是一種突破法定處罰額度下限的裁量（例如，法定罰款幅度為10-20萬元，行政機(jī)關(guān)基于重大的減輕情節(jié)，決定處以5萬元罰款）。由于減輕處罰突破了法律的一般性規(guī)定，因此其適用條件更為嚴(yán)格，行政機(jī)關(guān)在作出減輕處罰決定時(shí)必須有充分的事實(shí)和法律依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)慎重作出。第1056條第2款結(jié)合生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的特點(diǎn)，列舉了三種應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰的情形。

第一種是“主動(dòng)消除或者減輕危害后果”。這是從輕、減輕處罰的概括性要求。此項(xiàng)規(guī)定的核心在于“主動(dòng)”二字。這反映了當(dāng)事人認(rèn)錯(cuò)改過的主觀心理狀態(tài)，即當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施之前，或至少在被發(fā)現(xiàn)后立即、自愿地采取行動(dòng)，而不是在執(zhí)法壓力下被動(dòng)應(yīng)付。這種“主動(dòng)性”客觀上阻止了危害的擴(kuò)大，減少了社會(huì)危害性，節(jié)約了行政執(zhí)法成本，對(duì)恢復(fù)正常、有序的行政管理秩序起到了至關(guān)重要的積極作用。

第二種是“有效采取生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施”。這是上述“主動(dòng)消除”原則在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具體的表現(xiàn)。其重點(diǎn)在于“有效”，即當(dāng)事人采取的措施必須是科學(xué)、合理且真正能夠?qū)崿F(xiàn)修復(fù)效果的，而非“表面整改”或“象征性修復(fù)”。例如，在發(fā)生污染事件后，當(dāng)事人不等不靠，主動(dòng)采取措施如清理污染物、投放中和劑、進(jìn)行土壤淋洗、開展生態(tài)補(bǔ)種或增殖放流等。這些“有效”的修復(fù)行為直接彌補(bǔ)了生態(tài)環(huán)境的損害，符合法律責(zé)任編的整體精神。

第三種是“及時(shí)繳納賠償金”。這同樣是當(dāng)事人主動(dòng)彌補(bǔ)損害的具體表現(xiàn)，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)層面的補(bǔ)救。其重點(diǎn)在于“及時(shí)”，即當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)作出處罰決定前，或在民事主體提出索賠后，無需通過漫長(zhǎng)的司法或強(qiáng)制執(zhí)行程序，便主動(dòng)、足額地承擔(dān)了因其違法行為造成的民事?lián)p害賠償責(zé)任（無論是對(duì)受害個(gè)人的賠償，還是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金的繳納）。這種行為表明其愿意為自己的行為“買單”，積極履行社會(huì)責(zé)任，有效化解社會(huì)矛盾。

當(dāng)事人有上述情形的，行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”依法予以從輕或者減輕處罰。只要當(dāng)事人能夠提供充分證據(jù)證明其確實(shí)存在上述法定情節(jié)之一，行政機(jī)關(guān)就必須在裁量時(shí)予以體現(xiàn)（或從輕、或減輕），而不能忽視或拒絕適用。這確保了法律的公平性和可預(yù)期性，最大限度地激勵(lì)違法行為人從“對(duì)抗者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺薄?/p>

3.不予處罰的情形

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免于處罰”規(guī)則意圖在于：在行政處罰普遍適用客觀歸責(zé)原則的背景下，為非故意或過失違法行為的免責(zé)留存了空間。法律責(zé)任編第1056條第2款專門規(guī)定了兩種不予行政處罰的情形。行政處罰的目的在于糾正違法、維護(hù)秩序而不是一味處以懲罰。對(duì)于那些違法性較弱、及時(shí)改正且未造成實(shí)質(zhì)危害的行為，如果一律予以處罰，則違背了“過罰相當(dāng)”的要求，也不利于激發(fā)當(dāng)事人的守法自覺性。本條明確區(qū)分了兩種“不罰”的情形：一是強(qiáng)制性不罰（應(yīng)當(dāng)不予處罰）；二是裁量性不罰（可以不予處罰）。

（1）應(yīng)當(dāng)不予處罰的情形。根據(jù)該條第2款中“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予處罰”的規(guī)定，明確了如下應(yīng)當(dāng)不予處罰的法定情形。

其一，違法行為輕微，這是對(duì)行為性質(zhì)的判斷。它指的是違法行為本身的情節(jié)、手段、社會(huì)危害性等在客觀上非常輕微。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，這通常指一些非關(guān)鍵性的程序瑕疵（如未按期報(bào)送某項(xiàng)常規(guī)數(shù)據(jù)報(bào)表）、或極其輕微的違規(guī)（如標(biāo)識(shí)標(biāo)簽的微小不規(guī)范），其違法性本身就很弱。

其二，及時(shí)改正，這是對(duì)行為態(tài)度的判斷。它要求當(dāng)事人在違法行為被發(fā)現(xiàn)后（或自行發(fā)現(xiàn)后），立即、主動(dòng)地采取了糾正措施，使合法的行政管理秩序得以恢復(fù)。這種“及時(shí)性”是判斷其主觀上是否具有糾錯(cuò)意愿的關(guān)鍵。

其三，沒有造成危害后果，這是對(duì)行為結(jié)果的判斷。這是適用本條最嚴(yán)格的條件之一。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，這要求違法行為未造成任何實(shí)際的環(huán)境污染、生態(tài)破壞或公眾健康損害。例如，某項(xiàng)程序違規(guī)但未導(dǎo)致任何污染物排放；或某行為雖有排放可能，但因及時(shí)改正，在造成任何實(shí)際損害之前即被終止。

這三個(gè)條件必須同時(shí)滿足、缺一不可。其內(nèi)在邏輯是：當(dāng)事人的違法行為性質(zhì)輕微，主觀上立即糾正，客觀上未產(chǎn)生任何危害，此時(shí)其行為對(duì)法秩序的破壞已降至最低，行政處罰的教育、懲戒和預(yù)防功能均已無實(shí)施的必要。

（2）可以不予處罰的情形。根據(jù)該條第2款中“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予處罰”的規(guī)定，明確了可以不予處罰的法定情形，是“首違不罰”制度在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。其主要目的在于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)那些并非惡意、本性守法的行政相對(duì)人給予一定的容錯(cuò)空間，通過教育和引導(dǎo)代替處罰。與前述第一種情形不同，此時(shí)規(guī)定是行政機(jī)關(guān)“可以”不予處罰，這賦予了行政機(jī)關(guān)相應(yīng)裁量權(quán)，適用時(shí)需要把握以下三個(gè)方面。

其一，初次違法。這是對(duì)當(dāng)事人“身份”的判斷。它要求當(dāng)事人是第一次實(shí)施該違法行為。“初次”的認(rèn)定通常有范圍限定，即“在一定期限內(nèi)”（如兩年內(nèi)）、“同一領(lǐng)域或者同一領(lǐng)域中同一種類違法行為范圍內(nèi)”。這需要行政機(jī)關(guān)通過執(zhí)法記錄進(jìn)行核查，確認(rèn)當(dāng)事人此前沒有同類違法記錄。

其二，危害后果輕微。這是裁量性不罰與前述強(qiáng)制性不罰的關(guān)鍵區(qū)別。前面要求“沒有造成危害后果”，而此時(shí)則允許“危害后果輕微”。這表明，當(dāng)事人的違法行為已經(jīng)造成了客觀的、實(shí)際的損害（例如，發(fā)生了少量的污染物泄漏或短暫的超標(biāo)排放），但這種損害的程度是輕微的、局部的、可控的，并未引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。如果違法行為本身輕微且沒有后果，則應(yīng)直接適用前一條“應(yīng)當(dāng)不予處罰”的規(guī)定。

其三，及時(shí)改正。這是對(duì)行為人糾錯(cuò)態(tài)度的再次強(qiáng)調(diào)。在此情形下，“及時(shí)改正”不僅包括停止違法行為，更重要的是包含了主動(dòng)采取措施消除或減輕那部分“輕微危害后果”。例如，在發(fā)生輕微泄漏后，當(dāng)事人立即采取了圍堵、吸收、清理等措施，阻止了危害的擴(kuò)大。這種積極的補(bǔ)救行為是行政機(jī)關(guān)決定是否給予免罰寬容的重要依據(jù)。

須注意的是，本條表述為“可以不予處罰”，意味著即使當(dāng)事人同時(shí)滿足了“初次”、“后果輕微”和“及時(shí)改正”三個(gè)條件，行政機(jī)關(guān)也并非必須免予處罰，而是需要進(jìn)行綜合判斷。行政機(jī)關(guān)在行使此裁量權(quán)時(shí)，需要綜合判斷案件的全部情況，例如：該違法行為是否發(fā)生在生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域？當(dāng)事人“改正”的態(tài)度是積極主動(dòng)還是消極應(yīng)付？該行為的社會(huì)影響如何？等等。這提出了環(huán)境執(zhí)法人員在面對(duì)復(fù)雜情況時(shí)保持執(zhí)法平衡的要求，既能為真心悔改的初犯者提供“容錯(cuò)”空間，也能對(duì)那些雖然符合形式要件、但情節(jié)惡劣或發(fā)生在重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的違法行為保持必要的法律威懾。對(duì)于決定不予處罰的，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行批評(píng)教育，督促其能夠做到嚴(yán)格守法。

四

環(huán)境行政執(zhí)法中的法條競(jìng)合與適用規(guī)則

本部分主要涉及在追究生態(tài)環(huán)境行政法律責(zé)任過程中，當(dāng)一個(gè)行為觸犯多個(gè)法律規(guī)范時(shí)如何處罰，即法條競(jìng)合問題，以及法律在時(shí)間上如何適用的基本規(guī)則，并明確本法與國(guó)家其他基本法律的關(guān)系。

法律責(zé)任編第1055條規(guī)定：“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。”這條規(guī)定是“一事不二罰”原則在法條競(jìng)合情況下的具體應(yīng)用。其基礎(chǔ)來源于《行政處罰法》第29條“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，“同一個(gè)違法行為”概念的認(rèn)定至關(guān)重要。一般認(rèn)為，該概念指的是當(dāng)事人的一個(gè)行為，雖然可能同時(shí)違反了多個(gè)法律規(guī)范，但仍被視為一個(gè)整體的違法行為。法律責(zé)任編第1055條為這種情況給出了明確的適用規(guī)則：按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。在理解“罰款數(shù)額高”的具體含義時(shí)，這里所比較的，是法律規(guī)范中規(guī)定的法定罰款限額，尤其是罰款的上限，而不是行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中最終實(shí)際裁量的具體數(shù)額。例如，如果同一個(gè)違法行為同時(shí)違反了兩個(gè)規(guī)定，一個(gè)規(guī)定的罰款幅度是“1萬元以上10萬元以下”，另一個(gè)是“5000元以上5萬元以下”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇適用那個(gè)罰款上限更高的規(guī)定，即“1萬元以上10萬元以下”的法律規(guī)定。在確定適用了這個(gè)罰則之后，行政機(jī)關(guān)還必須綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等因素，在選定的“1萬元以上10萬元以下”的法定幅度內(nèi)，作出最終的罰款裁量。

法律責(zé)任編第1057條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。”此條款確立了環(huán)境行政處罰領(lǐng)域的“從舊兼從輕”適用規(guī)則，這與《行政處罰法》第37條的保持一致。這一規(guī)則首先確立了“從舊”為原則。該條的前半句“適用違法行為發(fā)生時(shí)的……規(guī)定”，體現(xiàn)了“法不溯及既往”的基本法理，即行政機(jī)關(guān)追究責(zé)任時(shí)，原則上應(yīng)以當(dāng)事人行為發(fā)生時(shí)所應(yīng)遵守的法律為依據(jù)。同時(shí)，該條的“但是”部分規(guī)定了“從輕”為例外。這是對(duì)“從舊”原則的突破。適用這一例外規(guī)則，必須同時(shí)滿足三個(gè)條件：一是在作出行政處罰決定時(shí)，舊法已經(jīng)被修改或者廢止；二是新法已經(jīng)生效；三是新法對(duì)當(dāng)事人更為有利，即“處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的”。

五

環(huán)境行政執(zhí)法中多種法律責(zé)任的相互關(guān)系

本部分內(nèi)容基于法律責(zé)任編第1058條，主要解決當(dāng)同一環(huán)境違法行為同時(shí)觸犯多種法律責(zé)任時(shí)的承擔(dān)順序，以及行政處罰與刑事處罰之間的折抵關(guān)系，需要在環(huán)境行政執(zhí)法中加以合理運(yùn)用。這是法律責(zé)任編在編纂過程中的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，均體現(xiàn)在草案一審稿、二審稿、三審稿等內(nèi)容之中。第1058條第1款首先規(guī)定了責(zé)任復(fù)合的處理原則，即因污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任。該條款確立了“民事責(zé)任優(yōu)先”原則。法條明確規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任。”這意味著，當(dāng)違法者的財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付民事賠償、行政罰款和刑事罰金時(shí)，為了優(yōu)先保障受害人的合法權(quán)益，必須優(yōu)先履行民事賠償義務(wù)。這需要在生態(tài)環(huán)境行政法中加以貫徹落實(shí)。

第1058條第2款前段規(guī)定：“污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。”這一規(guī)定沿用了《行政處罰法》第35條及其釋義的核心精神，解決了行政拘留與刑事刑罰中“人身自由罰”的銜接問題。在實(shí)踐中，對(duì)同一個(gè)違法行為，人民法院判處刑罰時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能已經(jīng)給予了當(dāng)事人行政拘留。為了避免對(duì)當(dāng)事人人身自由的重復(fù)剝奪，必須進(jìn)行折抵。根據(jù)相關(guān)法律解釋，折抵的具體計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《刑法》第44條和第47條的規(guī)定執(zhí)行：拘役和有期徒刑的刑期均從判決執(zhí)行之日起計(jì)算，判決執(zhí)行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期一日。據(jù)此，在環(huán)境行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施的行政拘留，應(yīng)當(dāng)按照“一日折抵一日”的原則，折抵相應(yīng)的拘役或有期徒刑刑期。

第1058條第二款后段規(guī)定：“已經(jīng)實(shí)施行政罰款的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑事罰金。”這是關(guān)于“財(cái)產(chǎn)罰”折抵的規(guī)定，同樣基于《行政處罰法》第35條的立法邏輯。當(dāng)違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)同一個(gè)違法行為已經(jīng)給予了當(dāng)事人罰款，那么這部分罰款應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)數(shù)額的罰金。這是為了貫徹“一事不二罰”的精神，避免對(duì)當(dāng)事人的同一行為進(jìn)行雙重經(jīng)濟(jì)懲罰，需要在執(zhí)法中加以避免。

需要特別注意的是，第1058條參照《行政處罰法》第35條關(guān)于“折抵”的規(guī)定時(shí)，進(jìn)行了一定程度的整合與精簡(jiǎn)。現(xiàn)行《行政處罰法》第35條第二款中還包含一項(xiàng)規(guī)則：“行政機(jī)關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款。”即確立了刑事罰金判決后的“行政罰款禁止”規(guī)則，保證司法判斷的終局性。雖然法律責(zé)任編第1058條主要表述了“已實(shí)施罰款”的折抵路徑，未在法條文字中顯性保留“尚未給予……不再給予”的表述，但根據(jù)法理及相關(guān)法律適用的兜底條款，這一“刑事優(yōu)先、行政讓位”的原則在實(shí)踐中仍應(yīng)遵循，即一旦進(jìn)入刑事審判并判處罰金，行政機(jī)關(guān)原則上不應(yīng)再追加行政罰款。從立法過程的角度分析，本規(guī)定的創(chuàng)新之處在于，它將《民法典》中的“民事責(zé)任優(yōu)先”原則與《行政處罰法》中的“刑行折抵”原則合并在同一條款中，構(gòu)建了一個(gè)完整的環(huán)境法律責(zé)任承擔(dān)與清償順位體系，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法典編纂的體系性特征，為環(huán)境執(zhí)法中處理相應(yīng)問題提供了充分的法律依據(jù)。

六

環(huán)境行政執(zhí)法中的專門程序規(guī)則

構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆韶?zé)任體系，是生態(tài)環(huán)境法典發(fā)揮治理效能的核心要素。除了前述環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)體性規(guī)則之外，法律責(zé)任編還規(guī)定了如下環(huán)境行政執(zhí)法中的專門程序規(guī)則，形成更為全面的規(guī)范體系。

（一）案件移送的專門規(guī)則

本部分內(nèi)容基于第1083條，其規(guī)定了生態(tài)環(huán)境案件在不同行政機(jī)關(guān)之間，以及從行政、司法機(jī)關(guān)向刑事偵查機(jī)關(guān)移送的法律規(guī)則。這一制度的核心在于解決執(zhí)法中管轄權(quán)沖突與法律責(zé)任的銜接問題。

第1083條第1款規(guī)定：“相關(guān)部門在受理舉報(bào)、監(jiān)督檢查或者在查處案件等工作中，發(fā)現(xiàn)違法線索或者案件屬于負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送。”

這一規(guī)定基于“職權(quán)法定”與“職能管轄”的行政法基本原則。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，監(jiān)管權(quán)力依法配置給不同的行政主管部門（如生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等）。行政機(jī)關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，對(duì)于不屬于本部門管轄的案件，既無權(quán)處理，也不能置之不理。本條款確立了行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)管轄權(quán)瑕疵時(shí)的法定移送義務(wù)。第一，移送的前提是“不屬于本部門職責(zé)”。行政機(jī)關(guān)在履行職務(wù)（如日常檢查、受理舉報(bào)）過程中，一旦發(fā)現(xiàn)違法線索屬于其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門管轄，即表明本機(jī)關(guān)對(duì)該案件缺乏事務(wù)管轄權(quán)。第二，移送的性質(zhì)是強(qiáng)制性義務(wù)。法條使用了“應(yīng)當(dāng)”一詞，排除了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。這要求行政機(jī)關(guān)必須啟動(dòng)移送程序，防止因部門職能交叉導(dǎo)致的推諉塞責(zé)或監(jiān)管真空。第三，移送的時(shí)限要求是“及時(shí)”。這是為了符合行政效率原則，防止因移送延誤導(dǎo)致違法行為持續(xù)、危害后果擴(kuò)大或證據(jù)滅失。通過及時(shí)的案件流轉(zhuǎn)，確保違法行為最終由具有法定管轄權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，保障行政行為的合法性。

第1083條第2款規(guī)定：“負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)，以及人民法院、人民檢察院在依法查處生態(tài)環(huán)境違法行為或者辦理相關(guān)案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在涉嫌犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)移送具有偵查、調(diào)查職權(quán)的機(jī)關(guān)。”

這一規(guī)定旨在落實(shí)“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”機(jī)制，并嚴(yán)守“禁止以罰代刑”的法律紅線。首先，明確了移送的證明標(biāo)準(zhǔn)為“涉嫌犯罪”。依據(jù)《行政處罰法》及相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在查處違法行為時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)在情節(jié)、后果、主觀惡性等方面達(dá)到了刑法規(guī)定的追訴標(biāo)準(zhǔn)，即構(gòu)成“涉嫌犯罪”。此時(shí)，行政調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于刑事偵查權(quán)，行政機(jī)關(guān)不再具有對(duì)該犯罪行為進(jìn)行終局性處理的權(quán)力，必須將案件移送給公安機(jī)關(guān)等具有偵查職權(quán)的機(jī)關(guān)。其次，確立了司法機(jī)關(guān)在非刑事訴訟中的移送義務(wù)。本條款將移送主體從傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展至“人民法院、人民檢察院”。從法理上講，這是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)全面追究法律責(zé)任的要求。法院在審理環(huán)境民事侵權(quán)、環(huán)境行政訴訟案件，或檢察院在辦理公益訴訟案件過程中，雖然其基礎(chǔ)程序是非刑事的，但一旦發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的線索，基于國(guó)家法律監(jiān)督和維護(hù)法治統(tǒng)一的職責(zé)，同樣負(fù)有向偵查機(jī)關(guān)移送的法定義務(wù)。這確保了環(huán)境違法行為在民事、行政責(zé)任之外，其潛在的刑事責(zé)任也能進(jìn)入刑事訴訟程序接受評(píng)價(jià)。

（二）上級(jí)監(jiān)督執(zhí)法的專門規(guī)則

本部分內(nèi)容依據(jù)法律責(zé)任編第1084條及第1072條第二款，立足于生態(tài)環(huán)境管理體制中的層級(jí)監(jiān)督制度。這一制度旨在通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，糾正下級(jí)機(jī)關(guān)的違法行為或行政不作為，并明確了相關(guān)責(zé)任人員的處分移送機(jī)制。

第1084條確立了行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督原則。在行政法理上，上級(jí)人民政府及其主管部門對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門擁有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力，這是行政一體化原則的體現(xiàn)。該條款規(guī)定，上級(jí)人民政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。這種監(jiān)督是全方位的，既包括對(duì)抽象行政行為（如制定政策文件）的監(jiān)督，也包括對(duì)具體行政行為（如行政許可、行政處罰）合法性與適當(dāng)性的審查。

在監(jiān)督過程中，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法工作人員的處理，該條款規(guī)定了明確的“移送機(jī)制”。當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)有關(guān)工作人員有違法行為，且依法應(yīng)當(dāng)給予處分時(shí)，由于涉及公務(wù)員管理權(quán)限的分工，上級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門往往不直接具有對(duì)下級(jí)人員的人事任免權(quán)或監(jiān)察處置權(quán)。因此，法條規(guī)定應(yīng)當(dāng)將案件線索“移送其任免機(jī)關(guān)、單位或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法處理”。這一規(guī)定理順了“事權(quán)監(jiān)督”與“人事管理”的關(guān)系，確保違法行使職權(quán)或怠于履行職責(zé)的公職人員，能夠由具有法定管轄權(quán)的任免機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》或《監(jiān)察法》等法律法規(guī)給予相應(yīng)的政務(wù)處分，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

第1072條第2款針對(duì)實(shí)踐中常見的“行政不作為”或“執(zhí)法缺位”問題，賦予了上級(jí)機(jī)關(guān)直接實(shí)施行政處罰的特別權(quán)力。該條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)作出行政處罰而未作出的，上級(jí)人民政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以直接作出行政處罰的決定。”

這一規(guī)定是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬地管轄原則的重要補(bǔ)充和矯正。通常情況下，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。然而，在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義干擾執(zhí)法，或者下級(jí)監(jiān)管部門因怠政、由于各種原因不敢罰、不愿罰的情況，導(dǎo)致本應(yīng)受到法律制裁的環(huán)境違法行為長(zhǎng)期得不到處理。針對(duì)這種“應(yīng)當(dāng)作出而未作出”的行政不作為狀態(tài)，本條款打破了常規(guī)的管轄權(quán)限制，授予上級(jí)主管部門“提級(jí)管轄”或“代為處罰”的權(quán)力。這不僅是上級(jí)機(jī)關(guān)行使層級(jí)監(jiān)督權(quán)的一種強(qiáng)力手段，更是為了確保國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)在地方得到無差別的執(zhí)行，防止因基層監(jiān)管失靈而導(dǎo)致環(huán)境公共利益受損。上級(jí)機(jī)關(guān)的直接介入，既是對(duì)違法企業(yè)的有力懲戒，也是對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)怠于履職行為的糾正。

（三）及時(shí)查處的專門規(guī)則

法律責(zé)任編第1072條第1款規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門查處違法案件之法定義務(wù)，規(guī)定：“負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工及時(shí)查處生態(tài)環(huán)境違法案件，依法追究法律責(zé)任。”這一條款確立了生態(tài)環(huán)境主管部門在發(fā)現(xiàn)違法情形后必須履行的積極作為義務(wù)。從行政法理上看，該規(guī)定將行政機(jī)關(guān)的查處權(quán)力固化為法定職責(zé)，意味著面對(duì)環(huán)境違法行為，行政機(jī)關(guān)不具有選擇性執(zhí)法的裁量空間，而必須依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)查程序。其中的“及時(shí)”二字具有重要的法律約束力，它要求行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)違法線索后的合理期限內(nèi)迅速采取行動(dòng)。這是由環(huán)境違法行為的特殊性所決定的，環(huán)境污染往往具有瞬時(shí)性、流動(dòng)性和不可逆性，證據(jù)極易滅失。如果行政執(zhí)法存在拖延，不僅會(huì)導(dǎo)致違法事實(shí)認(rèn)定困難，更可能致使環(huán)境損害后果持續(xù)擴(kuò)大，因此，遲延履行職責(zé)即構(gòu)成行政不作為，需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

該條規(guī)定強(qiáng)調(diào)“按照職責(zé)分工”依法追責(zé)，其立法目的在于從法律層面破解當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中存在的體制性障礙。由于我國(guó)環(huán)保執(zhí)法體制長(zhǎng)期實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理模式，地方環(huán)保部門的人事任命權(quán)與財(cái)政預(yù)算權(quán)主要?dú)w屬于地方政府。在執(zhí)法實(shí)踐中，受限于部分地區(qū)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的政績(jī)觀，以及招商引資等外部因素的壓力，基層環(huán)保執(zhí)法部門往往面臨較大的行政干預(yù)，導(dǎo)致執(zhí)法獨(dú)立性受損，容易出現(xiàn)“不敢執(zhí)法”、“執(zhí)法不到位”甚至對(duì)嚴(yán)重污染行為視而不見的現(xiàn)象。這種地方保護(hù)主義導(dǎo)致的執(zhí)法軟弱，是2016年進(jìn)行環(huán)保垂直管理改革的主要原因，即由中央和省級(jí)環(huán)保部門上收了地方的部分環(huán)境監(jiān)管權(quán)。目前全國(guó)已基本完成環(huán)保垂直管理改革，需要進(jìn)一步深化鞏固。法律責(zé)任編第1072條通過法定方式重申負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)的查處義務(wù)，旨在強(qiáng)化執(zhí)法剛性，明確相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)在各自管轄范圍內(nèi)負(fù)有不可推卸的獨(dú)立查處責(zé)任，必須嚴(yán)格恪守法定職責(zé)，排除行政干預(yù)，杜絕因部門利益或地方利益而產(chǎn)生的推諉塞責(zé)，確保生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的統(tǒng)一實(shí)施。

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《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2026年第3期目錄

【跨學(xué)科研究】

1.行政證據(jù)與刑事證據(jù)的法律銜接問題

——以證券期貨犯罪案件為切入的分析

陳瑞華（1）

【學(xué)術(shù)關(guān)注：《生態(tài)環(huán)境法典》重點(diǎn)問題解析】

2.《生態(tài)環(huán)境法典》中行政執(zhí)法規(guī)則的體系化構(gòu)造

陳海嵩（17）

3.《生態(tài)環(huán)境法典》生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范的體系化構(gòu)建與法律適用

劉翔、宋生輝（32）

【學(xué)術(shù)關(guān)注：《生態(tài)環(huán)境法典》氣候治理專題】

4.氣候法的基本原則及其體系建構(gòu)

于文軒、歐家新（43）

5.氣候法的制度體系及其立法表達(dá)

徐以祥、高愚（55）

6.氣候法的價(jià)值譜系及其規(guī)范意涵

楊博文（69）

7.氣候法的功能定位及其實(shí)現(xiàn)路徑

王國(guó)飛（91）

【涉外法治研究】

8.論勒索軟件國(guó)際治理體系的完善：犯罪態(tài)勢(shì)、法治困境與中國(guó)方案

虞文梁、熊紋冰（109）

【新興權(quán)利法律問題研究】

9.數(shù)據(jù)流通與公開商業(yè)數(shù)據(jù)一般訪問權(quán)的建構(gòu)

劉穎、郝曉慧（128）

10.生成式人工智能大模型的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與治理機(jī)制

李智、趙雪蓉（144）

【黨內(nèi)法規(guī)研究】

11.以黨內(nèi)問責(zé)維護(hù)社會(huì)公正的雙重進(jìn)路

呂永祥（158）

12.人工智能賦能紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)難題及其破解路徑

薛小涵（172）

【經(jīng)典譯介】

13.機(jī)器人權(quán)利駁議：形而上學(xué)、倫理學(xué)與法學(xué)的視角

[愛]阿貝巴·比爾哈內(nèi)、[荷]耶勒·范·戴克、[美]弗蘭克·帕斯奎爾 著

應(yīng)岳、許多奇 譯（187）

《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》創(chuàng)刊于1986年，原名《法治論叢》。根據(jù)清華大學(xué)“中國(guó)期刊網(wǎng)”的發(fā)行情況統(tǒng)計(jì)，該刊現(xiàn)有機(jī)構(gòu)用戶2000多家，其中，國(guó)外用戶175家，分布在27個(gè)國(guó)家和地區(qū)，個(gè)人讀者分布在28個(gè)國(guó)家和地區(qū)。目前，該刊與“北大法寶”、清華大學(xué)“中國(guó)知網(wǎng)”、“萬方數(shù)據(jù)庫(kù)”、“中文科技期刊數(shù)據(jù)庫(kù)”（維普網(wǎng)）等國(guó)內(nèi)四大數(shù)據(jù)庫(kù)，以及人大報(bào)刊復(fù)印中心數(shù)據(jù)庫(kù)均有簽約，每期內(nèi)容全文收錄。從2004年起，該刊多次獲得榮譽(yù)。連續(xù)榮獲“上海市高校優(yōu)秀學(xué)報(bào)”稱號(hào)；2006年起，連續(xù)榮獲教育部和全國(guó)高校期刊研究會(huì)頒發(fā)的“全國(guó)優(yōu)秀社科期刊”稱號(hào)。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

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