當(dāng)下，四川甘孜藏族自治州稻城亞丁景區(qū)正迎來(lái)最美的季節(jié)，雪山巍峨、杜鵑盛放。不過(guò)，近日因被質(zhì)疑占用省道設(shè)卡、讓游客乘坐收費(fèi)擺渡車，稻城亞丁又以這種形式進(jìn)入公眾視野。

網(wǎng)友注意到，今年4月27日，文化和旅游部在例行新聞發(fā)布會(huì)上曾點(diǎn)名批評(píng)稻城亞丁景區(qū)，指出存在擺渡車線路設(shè)計(jì)不科學(xué)、價(jià)格不合理、排隊(duì)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、服務(wù)態(tài)度較差等問(wèn)題。

針對(duì)社會(huì)各界關(guān)注的問(wèn)題，5月28日，四川省多部門聯(lián)合成立省級(jí)調(diào)查指導(dǎo)組，甘孜州提級(jí)整治組進(jìn)駐當(dāng)?shù)亻_(kāi)展全面核查，督促景區(qū)暫停相關(guān)交通服務(wù)收費(fèi)、保障服務(wù)正常供給，同步啟動(dòng)系統(tǒng)性整改。

坐落于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的公共道路，該遵循何種管護(hù)規(guī)則？景區(qū)經(jīng)營(yíng)性接駁服務(wù)，如何與公眾通行權(quán)益平衡？生態(tài)安全管控、景區(qū)規(guī)范運(yùn)營(yíng)與游客自主選擇權(quán)，能否實(shí)現(xiàn)最優(yōu)適配？新華每日電訊記者近日赴稻城亞丁實(shí)地走訪，對(duì)話多部門負(fù)責(zé)人、游客與當(dāng)?shù)卮迕瘢洼浾撽P(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查。

5月29日拍攝的稻城亞丁景區(qū)游客中心。

涉事的是一條什么路？

稻城亞丁位于青藏高原橫斷山脈的東南部，具有完整、原始的高山自然生態(tài)系統(tǒng)及豐富的植被類型，2001年成立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，2020年被文化和旅游部評(píng)定為5A級(jí)景區(qū)。稻城亞丁因其世界級(jí)風(fēng)光景觀，近年來(lái)愈加受各方游客推崇。

5月29日清晨，記者從成都乘機(jī)前往稻城縣。

海拔4411米的稻城亞丁機(jī)場(chǎng)是世界上海拔最高的民用機(jī)場(chǎng)，飛機(jī)落地后，記者明顯感覺(jué)到呼吸急促。

2小時(shí)車程后，記者來(lái)到海拔2900米的香格里拉鎮(zhèn)。在這里，記者感覺(jué)到身體的不適有所緩解。

香格里拉鎮(zhèn)是稻城亞丁景區(qū)游客服務(wù)中心的所在地，也是距離亞丁景區(qū)最近的相對(duì)低海拔適應(yīng)區(qū)，這里設(shè)有游客進(jìn)出景區(qū)的交通換乘站，也是網(wǎng)傳視頻中被設(shè)卡截?cái)嗟缆返钠瘘c(diǎn)。

記者從游客服務(wù)中心登上目前已經(jīng)免費(fèi)的觀光車，沿著涉此次爭(zhēng)議的道路前往亞丁景區(qū)核心區(qū)域亞丁村。剛駛出游客服務(wù)中心，車便開(kāi)始盤旋上山。50分鐘的車程中前面大半程一直爬坡，后面小半程一路下坡抵達(dá)海拔3900米的亞丁村，一路都是急彎，不少是近乎掉頭的回頭彎，后半程幾乎都是位于高山大川左側(cè)的刀片路，路途驚險(xiǎn)、景色壯觀。

沿途記者看到5個(gè)觀景臺(tái)，全部設(shè)在相對(duì)開(kāi)闊的轉(zhuǎn)彎路段，僅有一個(gè)面對(duì)仙乃日雪山的觀景臺(tái)能停靠大型車輛。途中經(jīng)歷了幾次會(huì)車，道路僅夠兩輛中巴緩行通過(guò)。

因稻城亞丁平均海拔超過(guò)4000米，來(lái)此旅游確實(shí)有著“高反門檻”。稻城縣文旅局局長(zhǎng)朗杰表示，游客或多或少都會(huì)經(jīng)歷一些高反，有時(shí)當(dāng)?shù)夭块T會(huì)經(jīng)歷搶救游客的緊急事件。

稻城縣交通運(yùn)輸局局長(zhǎng)龍龍說(shuō)，進(jìn)入景區(qū)的這條路長(zhǎng)約38公里，起于稻城縣香格里拉鎮(zhèn)仁村，止于位于核心景區(qū)的亞丁村扎灌崩。這條路段也是亞丁景區(qū)和亞丁村唯一的對(duì)外通道，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)是一條“斷頭路”。

2013年前，開(kāi)進(jìn)稻城亞丁景區(qū)的私家車擁堵在通往景區(qū)出口的道路上(資料照片)。新華社發(fā)

龍龍表示，這條路最初是當(dāng)?shù)厝罕娡豆ね秳谂d建的通村公路，之后不斷優(yōu)化升級(jí)——

2007年至2008年，稻城縣交通運(yùn)輸局將其改造提升為瀝青路面。

2013年，稻城亞丁機(jī)場(chǎng)有限責(zé)任公司將其道路技術(shù)等級(jí)改建提升至三級(jí)。

2014年，該路段被納入省道S462線建設(shè)規(guī)劃。

有當(dāng)?shù)刂槿耸空f(shuō)，當(dāng)時(shí)之所以將該路段納入省道建設(shè)規(guī)劃，主要是出于爭(zhēng)取資金投入的考慮。在全面脫貧前，稻城曾是國(guó)家級(jí)貧困縣，當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诩s3萬(wàn)人，平均海拔超過(guò)3700米。

2013年至2022年，該路段交由稻城亞丁景區(qū)管理局（以下簡(jiǎn)稱亞丁管理局）使用并負(fù)責(zé)管理維護(hù)。這期間，亞丁管理局稱累計(jì)投入約1828.1萬(wàn)元。

據(jù)了解，亞丁管理局是甘孜州政府的派出機(jī)構(gòu)，由甘孜州委、州政府和稻城縣委、縣政府共同管理，同時(shí)掛亞丁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)牌子。

龍龍表示，因這條路是亞丁景區(qū)和亞丁村唯一的對(duì)外通道，所以該路段長(zhǎng)期由亞丁管理局進(jìn)行管理維護(hù)。“它不是過(guò)境通道，路的盡頭就是亞丁自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)的邊緣，不能再往里修路了。”

2022年，該路段被納入省道路網(wǎng)。

2023年1月，該路段移交州公路建設(shè)服務(wù)中心稻城分中心接養(yǎng)。

2024年11月，稻城亞丁景區(qū)管理體制機(jī)制調(diào)整，原來(lái)由亞丁管理局承擔(dān)的景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、旅游資源開(kāi)發(fā)、景區(qū)日常服務(wù)管理等工作調(diào)整為由稻城亞丁景區(qū)旅游開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)。

收的是什么費(fèi)？為何要設(shè)卡？選址科學(xué)嗎？

記者梳理發(fā)現(xiàn)，這次爭(zhēng)議的核心集中在交通服務(wù)收費(fèi)的合理性、道路卡點(diǎn)設(shè)置的合法性與選址科學(xué)性三大關(guān)鍵問(wèn)題上。公共省道管護(hù)、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)管控與景區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)交織疊加，讓此次通行爭(zhēng)議變得復(fù)雜。記者結(jié)合多方部門回應(yīng)、法規(guī)條文與實(shí)地探訪，探尋公眾關(guān)注焦點(diǎn)。

——收的是什么費(fèi)？

稻城亞丁景區(qū)旅游開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司總經(jīng)理龔自毅說(shuō)，此次輿論討論的費(fèi)用，并非網(wǎng)傳的道路“通行費(fèi)”，而是游客乘坐景區(qū)擺渡車（含觀光車和電瓶車）的交通服務(wù)費(fèi)。稻城縣發(fā)展和改革局局長(zhǎng)格澤仁坦言，此項(xiàng)收費(fèi)確有不合理之處。

記者了解到，此次整改前，景區(qū)觀光車（香格里拉鎮(zhèn)仁村至扎灌崩）票價(jià)為120元／人，景區(qū)內(nèi)電瓶車（沖古寺至洛絨牛場(chǎng)）票價(jià)為80元／人，此標(biāo)準(zhǔn)由稻城縣發(fā)展和改革局2013年發(fā)文，沿用了2005年稻城縣物價(jià)局核定的票價(jià)。2022年8月，景區(qū)將景區(qū)內(nèi)電瓶車價(jià)格從80元降至70元。

“交通服務(wù)費(fèi)的定價(jià)固然應(yīng)當(dāng)考慮前期投入的成本，但計(jì)價(jià)成本應(yīng)該嚴(yán)格核定。雖然亞丁管理局曾經(jīng)投入了大量管護(hù)費(fèi)用，但修路主要依賴的是國(guó)家財(cái)政。”格澤仁說(shuō)。

格澤仁說(shuō)，4月27日，被文旅部點(diǎn)名批評(píng)后，他們正配合四川省發(fā)展改革委進(jìn)行觀光車、電瓶車的成本監(jiān)審，未來(lái)將以此為依據(jù)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，并向社會(huì)公布。

5月28日，四川省文化和旅游廳、省發(fā)展改革委、省公安廳、省交通運(yùn)輸廳、省市場(chǎng)監(jiān)管局、省林草局等有關(guān)部門組成了省級(jí)調(diào)查指導(dǎo)組。指導(dǎo)組已要求甘孜州政府督促稻城亞丁景區(qū)暫停收取觀光車、電瓶車費(fèi)用，同時(shí)如常提供服務(wù)，迅速啟動(dòng)調(diào)查及后續(xù)相關(guān)整改工作。

甘孜州啟動(dòng)提級(jí)整治，組建聯(lián)合工作專班，進(jìn)駐景區(qū)開(kāi)展全面核查和靶向整治。甘孜州政府嚴(yán)格按照省級(jí)調(diào)查指導(dǎo)組的要求，針對(duì)文化和旅游部提出的整改意見(jiàn)，及社會(huì)關(guān)注的主要問(wèn)題，逐項(xiàng)核查、逐條整改，主動(dòng)接受社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)四川旅游市場(chǎng)秩序。

——景區(qū)是否有權(quán)“設(shè)卡”？

記者看到，亞丁景區(qū)入口設(shè)置有“亞丁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)站”“亞丁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)森林防火檢查站”“甘孜州森林消防支隊(duì)景區(qū)森林消防站”三個(gè)機(jī)構(gòu)，這里也是網(wǎng)傳的卡點(diǎn)所在地。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》第九條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人在公路上非法設(shè)卡、收費(fèi)、罰款和攔截車輛。亞丁景區(qū)有權(quán)在省道上設(shè)置卡點(diǎn)嗎？

稻城縣林草局局長(zhǎng)郭先劍說(shuō)，亞丁既是景區(qū)，也是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。該區(qū)域生態(tài)極其脆弱、恢復(fù)周期極長(zhǎng)，若大量社會(huì)車輛進(jìn)入，會(huì)對(duì)野生動(dòng)物、植被、土壤、水、大氣等產(chǎn)生不可逆的生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)，也必將突破自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力。

郭先劍說(shuō)，2001年亞丁獲批國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，按照《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》相關(guān)要求，設(shè)立仁村管護(hù)站；2009年出臺(tái)的《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）》進(jìn)一步要求，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)設(shè)立保護(hù)管理站（點(diǎn)），《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》也規(guī)定，“自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)訪客管理和服務(wù)，合理確定訪客容量，明確訪客行為規(guī)范”。

但也有網(wǎng)友指出，就法律位階來(lái)說(shuō)，公路法是上位法，自然保護(hù)區(qū)條例則屬于行政法規(guī)，是下位法，不能以下位法的要求突破上位法的規(guī)定。

四川省交通運(yùn)輸廳一名干部表示，公路法禁止的是“非法設(shè)卡”，亞丁管理局作為甘孜州政府派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)條例設(shè)卡對(duì)社會(huì)車輛進(jìn)行管控，理論上不屬于“非法”。不過(guò)郭先劍坦承，目前法律法規(guī)沒(méi)有針對(duì)社會(huì)車輛進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)作出明確規(guī)定。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，亞丁管理局、亞丁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局是“一套人馬、兩塊牌子”。

有網(wǎng)友指出，此次事件中真正引發(fā)公眾不滿的，并不是為了生態(tài)保護(hù)進(jìn)行管控，而是打著保護(hù)的旗號(hào)收取不合理的費(fèi)用。

5月30日，一輛觀光車通過(guò)亞丁景區(qū)所設(shè)卡點(diǎn)(右)，左側(cè)建筑為游客服務(wù)中心，中間為游客自駕前往景區(qū)停車場(chǎng)通道，右側(cè)為景區(qū)觀光車進(jìn)入的卡點(diǎn)。

——卡點(diǎn)位置合理嗎？

記者調(diào)查了解到，此次輿論關(guān)注的38公里路段中約32.2公里在亞丁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。如果說(shuō)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置卡點(diǎn)確有必要，那如何解釋將游客服務(wù)中心和卡點(diǎn)都設(shè)在距離保護(hù)區(qū)還有6公里的地方？

對(duì)此，稻城縣副縣長(zhǎng)洛絨同麥表示，由于香格里拉鎮(zhèn)至亞丁村的路段地勢(shì)陡峭，游客服務(wù)中心只能建在地勢(shì)相對(duì)平坦、距保護(hù)區(qū)還有6公里的香格里拉鎮(zhèn)上，其他管護(hù)站、檢查站、消防站則是出于便于管理的考慮設(shè)在了緊鄰游客服務(wù)中心的位置。

他還介紹，亞丁景區(qū)不具備自駕進(jìn)入的條件。

首先，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)無(wú)法建設(shè)大規(guī)模停車場(chǎng)。記者實(shí)地探訪發(fā)現(xiàn)，位于景區(qū)內(nèi)部的亞丁村或扎灌崩，都坐落于高山深谷之中，可謂“地?zé)o三尺平”。

其次，從安全角度考慮也不宜自駕。龔自毅說(shuō)，38公里的道路全程臨崖臨邊，彎道占比超八成，安全隱患巨大。多位去過(guò)稻城亞丁景區(qū)游玩的游客告訴記者，根據(jù)其親身體驗(yàn)，外地游客普遍都會(huì)經(jīng)歷高反，在如此險(xiǎn)峻路段自駕確實(shí)危險(xiǎn)。

記者注意到，在川西的一些其他景區(qū)，例如阿壩藏族羌族自治州阿壩縣的蓮寶葉則，自駕車是被允許進(jìn)入的。

對(duì)此，當(dāng)?shù)馗刹勘硎荆乩項(xiàng)l件和位置是決定能否自駕的關(guān)鍵因素，蓮寶葉則有可供停車的平坦區(qū)域，亞丁并不具備。

一位亞丁村村民告訴記者，2013年稻城亞丁景區(qū)旅游開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司成立以前，自駕車是可以開(kāi)到亞丁村的。那時(shí)，亞丁村的游客旺季能達(dá)到每天2000人左右。由于車流量大又沒(méi)地方停車，常常擁堵不堪，一些游客不得不拖著行李箱下車，步行幾公里到亞丁村。甚至還有游客將車開(kāi)到村民的青稞地里，矛盾時(shí)有發(fā)生。

洛絨同麥說(shuō)，近年來(lái)，亞丁旺季游客每天超過(guò)8000人，如果一律放行，勢(shì)必導(dǎo)致交通嚴(yán)重?fù)矶隆⒒靵y，也有潛在巨大風(fēng)險(xiǎn)。

5月29日拍攝的由稻城亞丁游客中心前往景區(qū)道路上的一處觀景平臺(tái)，觀景平臺(tái)位于彎道處，僅能容納部分小車停靠。

引人深思：生態(tài)保護(hù)、公共權(quán)益、文旅發(fā)展如何平衡？

看似一場(chǎng)通行與收費(fèi)的爭(zhēng)議，實(shí)則折射出目前公眾對(duì)一些景區(qū)模式單一、捆綁收費(fèi)的不滿情緒；但從中也引出一個(gè)我國(guó)西部自然保護(hù)區(qū)型、山岳型景區(qū)普遍面臨的治理難題——如何在生態(tài)保護(hù)、公共權(quán)益、文旅發(fā)展三者間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)理事余睿等受訪專家指出，亞丁的擺渡車，固然有解決交通承壓、生態(tài)保護(hù)的目的，但事實(shí)上已借此實(shí)現(xiàn)了多年的“躺賺”。從定價(jià)到實(shí)施，由于諸多環(huán)節(jié)缺乏公開(kāi)透明，難以說(shuō)服公眾，因而飽受詬病。究其根本，仍是“門票經(jīng)濟(jì)”的思維作祟。

余睿表示，解決問(wèn)題的核心不在于調(diào)整點(diǎn)位、下調(diào)價(jià)格，而是補(bǔ)齊制度短板、厘清權(quán)責(zé)邊界。通過(guò)公開(kāi)透明的規(guī)范化機(jī)制，平衡公眾通行權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益與景區(qū)發(fā)展權(quán)益勢(shì)在必行。

他指出，當(dāng)前各地景區(qū)門票定價(jià)機(jī)制相對(duì)透明，而擺渡車票價(jià)長(zhǎng)期處于無(wú)監(jiān)管、無(wú)聽(tīng)證、無(wú)成本公示的狀態(tài)，成為國(guó)內(nèi)不少景區(qū)彌補(bǔ)門票收益、新增創(chuàng)收的渠道。他建議，要打破景區(qū)“自證合規(guī)”的混沌狀態(tài)，對(duì)于安全保障、生態(tài)保護(hù)等客觀問(wèn)題，建立公開(kāi)審核與專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)制，接受社會(huì)公眾、專業(yè)機(jī)構(gòu)、第三方主體的全面審核與評(píng)價(jià)。

記者還注意到，我國(guó)西部多個(gè)景區(qū)都面臨多主體并行治理的模式，往往由屬地政府、自然保護(hù)區(qū)管理局、景區(qū)管理局平行履職、各司其職。但在公路景區(qū)化管控、保護(hù)區(qū)內(nèi)交通運(yùn)營(yíng)、公共資源商業(yè)化使用等交叉領(lǐng)域，普遍缺乏清晰的權(quán)責(zé)清單。

稻城縣一位受訪干部指出，對(duì)于稻城亞丁當(dāng)下面臨的公共路權(quán)、生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，還沒(méi)有清晰的政策和路徑去解決，正在“摸著石頭過(guò)河”。

“針對(duì)此次暴露出的問(wèn)題，我們保證不回避、不遮掩、不推諉，全面開(kāi)展集中整治，抓好各項(xiàng)整改工作，以整改倒逼管理提升和服務(wù)提質(zhì)。”洛絨同麥說(shuō)。

5月28日，甘孜州稻城亞丁景區(qū)問(wèn)題整改工作專班發(fā)布通報(bào)，向廣大游客及社會(huì)各界致歉，并表示將立行立改。

針對(duì)網(wǎng)民關(guān)注和質(zhì)疑的違規(guī)封堵省道、限制社會(huì)車輛進(jìn)入問(wèn)題，專班正對(duì)涉事路段開(kāi)展權(quán)責(zé)邊界、生態(tài)管控等全面復(fù)核，依法依規(guī)厘清管理權(quán)限，及時(shí)糾正不合規(guī)管控行為；針對(duì)擺渡車票價(jià)定價(jià)問(wèn)題，已啟動(dòng)成本監(jiān)審工作，將嚴(yán)格核查定價(jià)依據(jù)與運(yùn)營(yíng)成本，切實(shí)維護(hù)游客消費(fèi)權(quán)益；針對(duì)擺渡車線路設(shè)置不合理問(wèn)題，擬新增2個(gè)觀景平臺(tái)及觀光車停靠點(diǎn)，優(yōu)化7處觀光車停靠站點(diǎn)，提升游客游覽體驗(yàn)；針對(duì)景區(qū)管理運(yùn)營(yíng)、服務(wù)質(zhì)量提升等問(wèn)題，已全面進(jìn)入整改流程。

稻城三座雪山巍峨聳立，洛絨牛場(chǎng)草甸中溪流蜿蜒，美麗的稻城亞丁值得被更多人看見(jiàn)，也需要被悉心呵護(hù)，更需要以規(guī)范的管理、透明的機(jī)制、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)守護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

編輯 李憶林子

來(lái)源：新華每日電訊