特朗普政府將古巴列為“支持恐怖主義國家”背后的托詞。前不久，美國國務卿馬爾科·魯比奧在邁阿密霍姆斯特德機場對記者表示，古巴“一直是整個地區主要的恐怖主義支持者之一”。他同時再次發出一個熟悉的警告：“一個距離我們海岸僅90英里、由我們對手的朋友掌控的失敗國家，對美國國家安全構成威脅。”

魯比奧發表這番言論的同一天，美國司法部公開了一份針對古巴前總統勞爾·卡斯特羅的謀殺罪起訴書，美國南方司令部也在當天歡迎“尼米茲”號航母打擊群進入加勒比海。

魯比奧用“恐怖主義”來定義古巴，并不新鮮，但支撐這種說法的事實基礎，早已不復存在。圍繞一個政府顯然想要在軍事上施壓的國家，塑造“主要支持恐怖主義國家”的敘事，這種修辭路徑，看起來與特朗普政府今年2月打擊伊朗前鋪設的輿論跑道極為相似。

從我上次研究至今，相關經驗事實并沒有變化。就事實本身而言，古巴不應被列入“支持恐怖主義國家”名單。真正變化的，是美國對古巴的政策，以及特朗普政府如何輕率地動用“恐怖分子”這一標簽，為自身政策目標服務。

古巴為何曾被列入名單。1982年，里根政府首次將古巴列為“支持恐怖主義國家”。以當時的情況看，這一理由在歷史上站得住腳。哈瓦那當時正積極向拉丁美洲和非洲部分地區的左翼武裝組織提供武器和訓練，其中最突出的是哥倫比亞革命武裝力量和民族解放軍。

在20世紀60年代、70年代直到80年代，古巴外交政策的重要內容之一，就是輸出革命。美國當時作出這一認定，與古巴的實際行為是相符的。但這種行為后來逐漸減弱。到20世紀90年代末和整個21世紀頭十年，古巴已不再向外國叛亂組織提供武器。相反，它越來越多地為這些組織主持和平進程。

哈瓦那曾是哥倫比亞政府與哥倫比亞革命武裝力量談判的舉行地，這場談判最終促成了2016年和平協議。此后，它也承辦了與民族解放軍的談判。應一國政府請求主持和平談判，與“支持恐怖主義”恰恰相反。

這也正是奧巴馬政府在2015年將古巴移出“支持恐怖主義國家”名單的原因。那次審查聚焦于法律標準：古巴在此前六個月內是否為國際恐怖主義提供過支持，以及它是否承諾今后不會這樣做。

答案很明確：前者是否定的，后者是肯定的。因此，這一法律認定本身相當清楚。將古巴移出名單背后的政策判斷也很直接：數十年的制裁并未帶來古巴國內政治變化，繼續孤立古巴也無助于推進美國利益。

在名單上反復進出。2015年之后發生的事情，本質上是政策上的劇烈搖擺，只不過披上了反恐話語的外衣。2021年1月11日，在第一任期即將結束前的最后幾天，特朗普政府又把古巴重新列入名單。

使這一行動合法化的《聯邦公報》通知，直到1月22日才發布，也就是喬·拜登就職兩天后。官方給出的理由是，古巴拒絕引渡10名民族解放軍領導人，而這些人自2017年以來一直在哈瓦那，參與哥倫比亞政府自己推動的和平進程。

但這一理由在2022年8月已經站不住腳。時任古斯塔沃·佩特羅總統領導下的哥倫比亞政府，暫停了此前要求古巴執行的逮捕令。2021年那次認定所依據的前提，至此已經消失。這一認定并未撤銷。

拜登政府最終還是采取了行動。2024年5月，美國國務院低調地將古巴從另一份“不完全合作國家”名單中移除，這意味著美國當時認為古巴正在配合美國的反恐工作。國務院沒有發布新聞稿，只由一名發言人解釋稱，相關情況已經發生變化。

事實也確實如此。2023年，古巴恢復了與聯邦調查局的執法接觸，美古執法對話也已舉行多次。2025年1月14日，也就是離任前六天，拜登確認，撤銷古巴“支持恐怖主義國家”認定所需的法定前提已經具備，并通知國會，他打算取消這一認定。

但撤銷程序需要經過一段強制等待期。唐納德·特朗普在第二任期上任第一天就撤銷了這一確認。拜登出手太晚，而特朗普則幾乎立刻就準備壓下拜登政府的這一步。

這就是古巴在“支持恐怖主義國家”名單上的“乒乓球式”命運：1982年列入，2015年移出，2021年再列入，2025年1月發出移出通知，而在特朗普第二次就職后數小時內又被恢復。這個名單已經不再是基于事實作出的判斷，而成了黨派斗爭的一部分。

古巴并不是“主要支持恐怖主義國家”。先把政治爭議放在一邊，只看古巴的實際行為。支撐這一認定的法律，包括《對外援助法》《出口管理法》和《武器出口控制法》，要問的是：一個政府是否反復為國際恐怖主義行為提供支持。從任何有意義的標準看，古巴目前的行為都達不到這一門檻，更不可能與伊朗歸為一類。

不妨看看對比。把伊朗稱為“世界頭號支持恐怖主義國家”，是有依據的。美國國務院最近一期《國別恐怖主義報告》也是這樣表述的，并列舉了伊朗對真主黨、哈馬斯、也門胡塞武裝、伊拉克真主旅及其他民兵組織的行動支持，以及伊斯蘭革命衛隊圣城旅在全球范圍內的活動網絡。

伊朗為這些代理人提供資金、武器、訓練和指揮，而這些力量已在中東造成數千人死亡，其中包括美國軍人。那么，古巴有哪些可與之相比的行為？魯比奧在2025年1月出席參議院外交關系委員會聽證會時，以及此后的一系列表態中，提出了四類行為。

第一，為應哥倫比亞政府請求前往哈瓦那的民族解放軍談判代表提供庇護。第二，窩藏美國逃犯，其中一些案件可追溯到20世紀70年代和80年代。第三，在外交上對伊朗和俄羅斯表現友好。第四，繼續聲稱古巴支持哥倫比亞革命武裝力量，而該組織已在2016年和平協議后解散，并于2021年11月被移出“外國恐怖組織”名單。

這些行為，沒有一項符合相關法律所設想的“支持恐怖主義”。窩藏刑事逃犯當然是嚴重的外交爭議，但這并不等于出于行動目的為恐怖組織提供安全庇護。

應哥倫比亞政府請求接待民族解放軍談判代表，不是支持民族解放軍，恰恰相反。與美國對手保持外交和情報聯系，確實會引發國家安全擔憂，但世界上還有幾十個國家也是如此，它們并不在這份名單上。而目前名單上只有古巴、伊朗、朝鮮和敘利亞。

至于把哥倫比亞革命武裝力量作為古巴被列入名單的依據，這一前提也在2021年消失了，因為美國國務院自己就在當年將該組織殘余部分移出了名單。

負責制定全球反恐融資和反洗錢標準的政府間機構“金融行動特別工作組”，在2022年后續報告中認定，古巴在40項建議中有38項“符合”或“基本符合”。這一成績甚至強于一些被美國視為親密伙伴的國家。

魯比奧還援引美國新聞網站阿克西奧斯的一篇報道，稱古巴從俄羅斯和伊朗獲得了約300架無人機。即便報道屬實，一個主權國家采購無人機，也不等于支持恐怖主義，那只是軍備采購。美國不會因為一個國家從競爭對手那里購買武器，就把它列入“支持恐怖主義國家”名單。如果真是這樣，這份名單會長得多。

任何客觀評估都可能得出這樣的結論：古巴是一個腐敗、壓制性的單一政黨國家，外交立場也敵視美國。但它并不是當下具有實質意義的國際恐怖主義支持者，而且這種情況已經持續了幾十年。

進一步說，把古巴稱為本地區“主要支持恐怖主義國家”之一，要么是無視伊朗代理人在拉丁美洲的活動，要么就是把“主要”這個詞拉伸到了失去意義的地步。

打擊之前的語言鋪墊。古巴如今是否留在這份名單上之所以重要，并不只是因為這是一場關于名單管理的爭論，而是因為特朗普政府正在把“支持恐怖主義”的認定，當作另一件事的政策基礎設施。對任何看過特朗普政府今年2月打擊伊朗前如何鋪路的人來說，這一模式都并不陌生。

在“史詩之怒行動”之前的幾個月里，政府官員和國會中的盟友議員步調一致，反復使用一句特定表述：伊朗是“世界頭號支持恐怖主義國家”。這種表述并非只是口號，它實際發揮了作用。

它為直接軍事行動建立了道義和法律上的前提。等到打擊真正發生時，這套語言已經深深嵌入公共討論之中，政府也就可以把這一認定和此前積累的修辭記錄，當作行動依據。特朗普政府在委內瑞拉也使用了類似劇本。它先對該國境內多個團體作出“外國恐怖組織”認定，隨后再對委內瑞拉政府動用軍事力量。

第一步發生在2025年1月，特朗普簽署第14157號行政命令，要求國務院依據《移民與國籍法》第219條，將跨國犯罪組織認定為“外國恐怖組織”。根據這一命令，魯比奧認定了8個組織，自2025年2月20日起生效，其中包括“阿拉瓜列車”組織。按照美國官方敘事，這一組織與馬杜羅政權“輸出不穩定”的聯系最為直接。

隨后，美國財政部于2025年7月25日將“太陽卡特爾”列為“特別指定全球恐怖分子”，并點名馬杜羅是其首領，指控該網絡向“阿拉瓜列車”和錫那羅亞涉毒集團提供物質支持。

接著在2025年11月，魯比奧宣布，美國政府將依據第219條把“太陽卡特爾”認定為“外國恐怖組織”，自2025年11月24日起生效。相關新聞聲明直接點名馬杜羅是該卡特爾領導人，并將委內瑞拉國家描繪成一個“涉毒恐怖主義企業”，而非一個主權政府。

這一連串動作，把美國2020年針對馬杜羅的起訴，轉化成了某種可以付諸行動的東西，這一點或許與最近針對卡斯特羅的起訴有些相似。大約在“太陽卡特爾”被認定為“外國恐怖組織”生效六周后，也就是1月3日，美軍實施了“絕對決心行動”，突襲加拉加斯，抓獲馬杜羅及其妻子，并將兩人押送至紐約南區受審。

盡管美國官員公開將這次行動描述為執行刑事案件，而非推動政權更迭，但在抓捕馬杜羅之前的一系列“恐怖主義”認定，呈現出的卻是另一幅圖景。如今，類似的話語體系也正在被用于古巴：“整個地區主要的恐怖主義支持者之一”“距離我們海岸僅90英里的失敗國家”“我們對手的朋友”。

司法部選擇在古巴獨立日公開針對卡斯特羅的起訴書，“尼米茲”號打擊群進入加勒比海的時間點，自1月以來實施的240多項制裁，至少7艘駛往古巴的油輪遭攔截，以及中情局局長約翰·拉特克利夫5月訪問哈瓦那并警告談判窗口正在關閉——這些都不是孤立事件。

它們正在為另一場可能發生的沖突鋪路。而“支持恐怖主義”的敘事，正是這套鋪墊的修辭腳手架。至于政府究竟打算對古巴動用軍事力量，還是只是想用這種威脅作為籌碼，通過經濟絞殺推動政權更迭，目前仍不清楚。

必須明確一點：古巴政權是造成古巴人民苦難的主要原因。政府腐敗、經濟管理失當、壓制異議，以及對一種失敗經濟模式的堅持，導致了這個島上如今的嚴峻處境。任何長期關注這一議題的人都知道這一點。

但美國同樣負有責任。自1962年導彈危機以來，《與敵貿易法》一直適用于古巴。1996年的《赫爾姆斯－伯頓法》則將禁運制度法典化，并賦予其域外效力。“支持恐怖主義國家”的認定，又在這些懲罰之上疊加了更多限制。

將近65年的全面制裁，并沒有帶來政權更迭。相反，它強化了古巴政權的控制，也加深了普通古巴人的痛苦。

把“支持恐怖主義”標簽當作干預古巴的借口，無論是直接動武，還是進一步加碼絞殺政策，都是不恰當的。這是在濫用一項本來用于真正“支持恐怖主義國家”的反恐權力，而古巴早已不屬于這一類。

這樣做還會進一步削弱這份名單作為可信外交政策工具的效力。更進一步說，它會開創一個先例：今后任何一屆政府，都可以不顧事實基礎，把這一認定用在任何對手身上。特朗普政府除了極少數例外，基本回避了外交政策中那些艱難而細致的工作。它更偏好制裁和武力，而不是外交接觸。古巴本來是一個可以嘗試不同道路的機會。

真正的外交很難。它需要耐心，需要跨越不同政府持續投入注意力，也需要愿意把一個可以合作的對象當作伙伴，而不是敵人。過去60年里，這種做法從未在古巴問題上得到持續嘗試。

巴拉克·奧巴馬在2015年推動古巴新政策的嘗試，沒有得到足夠時間。現在需要的是有實質內容的外交，而不是再一次打著反恐旗號走向沖突。