來源:新華社微信公眾號

生態保護、公共權益、文旅發展如何平衡——稻城亞丁景區“道路設卡擺渡收費”調查 | 調查觀察

當下，四川甘孜藏族自治州稻城亞丁景區正迎來最美的季節，雪山巍峨、杜鵑盛放。不過，近日因被質疑占用省道設卡、讓游客乘坐收費擺渡車，稻城亞丁又以這種形式進入公眾視野。

網友注意到，今年4月27日，文化和旅游部在例行新聞發布會上曾點名批評稻城亞丁景區，指出存在擺渡車線路設計不科學、價格不合理、排隊時間過長、服務態度較差等問題。

5月29日拍攝的通往稻城亞丁景區大門。除署名外組圖均為新華社記者胥冰潔攝針對社會各界關注的問題，5月28日，四川省多部門聯合成立省級調查指導組，甘孜州提級整治組進駐當地開展全面核查，督促景區暫停相關交通服務收費、保障服務正常供給，同步啟動系統性整改。

坐落于國家級自然保護區內的公共道路，該遵循何種管護規則？景區經營性接駁服務，如何與公眾通行權益平衡？生態安全管控、景區規范運營與游客自主選擇權，能否實現最優適配？記者近日赴稻城亞丁實地走訪，對話多部門負責人、游客與當地村民，就輿論關注的焦點問題開展調查。

5月29日拍攝的稻城亞丁景區游客中心。

涉事的是一條什么路？

稻城亞丁位于青藏高原橫斷山脈的東南部，具有完整、原始的高山自然生態系統及豐富的植被類型，2001年成立國家級自然保護區，2020年被文化和旅游部評定為5A級景區。稻城亞丁因其世界級風光景觀，近年來愈加受各方游客推崇。

5月29日清晨，記者從成都乘機前往稻城縣。

海拔4411米的稻城亞丁機場是世界上海拔最高的民用機場，飛機落地后，記者明顯感覺到呼吸急促。

2小時車程后，記者來到海拔2900米的香格里拉鎮。在這里，記者感覺到身體的不適有所緩解。

香格里拉鎮是稻城亞丁景區游客服務中心的所在地，也是距離亞丁景區最近的相對低海拔適應區，這里設有游客進出景區的交通換乘站，也是網傳視頻中被設卡截斷道路的起點。

記者從游客服務中心登上目前已經免費的觀光車，沿著涉此次爭議的道路前往亞丁景區核心區域亞丁村。剛駛出游客服務中心，車便開始盤旋上山。50分鐘的車程中前面大半程一直爬坡，后面小半程一路下坡抵達海拔3900米的亞丁村，一路都是急彎，不少是近乎掉頭的回頭彎，后半程幾乎都是位于高山大川左側的刀片路，路途驚險、景色壯觀。

5月29日拍攝的前往稻城亞丁景區核心區域的道路。

沿途記者看到5個觀景臺，全部設在相對開闊的轉彎路段，僅有一個面對仙乃日雪山的觀景臺能停靠大型車輛。途中經歷了幾次會車，道路僅夠兩輛中巴緩行通過。

因稻城亞丁平均海拔超過4000米，來此旅游確實有著“高反門檻”。稻城縣文旅局局長朗杰表示，游客或多或少都會經歷一些高反，有時當地部門會經歷搶救游客的緊急事件。

稻城縣交通運輸局局長龍龍說，進入景區的這條路長約38公里，起于稻城縣香格里拉鎮仁村，止于位于核心景區的亞丁村扎灌崩。這條路段也是亞丁景區和亞丁村唯一的對外通道，準確來說是一條“斷頭路”。

2013年前，開進稻城亞丁景區的私家車擁堵在通往景區出口的道路上（資料照片）。新華社發

龍龍表示，這條路最初是當地群眾投工投勞興建的通村公路，之后不斷優化升級——

2007年至2008年，稻城縣交通運輸局將其改造提升為瀝青路面。

2013年，稻城亞丁機場有限責任公司將其道路技術等級改建提升至三級。

2014年，該路段被納入省道S462線建設規劃。有當地知情人士說，當時之所以將該路段納入省道建設規劃，主要是出于爭取資金投入的考慮。在全面脫貧前，稻城曾是國家級貧困縣，當地常住人口約3萬人，平均海拔超過3700米。

2013年至2022年，該路段交由稻城亞丁景區管理局（以下簡稱亞丁管理局）使用并負責管理維護。這期間，亞丁管理局稱累計投入約1828.1萬元。

據了解，亞丁管理局是甘孜州政府的派出機構，由甘孜州委、州政府和稻城縣委、縣政府共同管理，同時掛亞丁國家級自然保護區牌子。

龍龍表示，因這條路是亞丁景區和亞丁村唯一的對外通道，所以該路段長期由亞丁管理局進行管理維護。“它不是過境通道，路的盡頭就是亞丁自然保護區的核心區的邊緣，不能再往里修路了。”

2013年前，開進稻城亞丁景區的私家車停靠在亞丁村旁（資料照片）。新華社發

2022年，該路段被納入省道路網。

2023年1月，該路段移交州公路建設服務中心稻城分中心接養。

2024年11月，稻城亞丁景區管理體制機制調整，原來由亞丁管理局承擔的景區規劃、建設、旅游資源開發、景區日常服務管理等工作調整為由稻城亞丁景區旅游開發有限責任公司負責。

收的是什么費？為何要設卡？選址科學嗎？

記者梳理發現，這次爭議的核心集中在交通服務收費的合理性、道路卡點設置的合法性與選址科學性三大關鍵問題上。公共省道管護、自然保護區生態管控與景區市場化運營交織疊加，讓此次通行爭議變得復雜。記者結合多方部門回應、法規條文與實地探訪，探尋公眾關注焦點。

——收的是什么費？

稻城亞丁景區旅游開發有限責任公司總經理龔自毅說，此次輿論討論的費用，并非網傳的道路“通行費”，而是游客乘坐景區擺渡車（含觀光車和電瓶車）的交通服務費。稻城縣發展和改革局局長格澤仁坦言，此項收費確有不合理之處。

5月29日，在前往扎灌崩的路上，不少景區觀光車停靠在路邊等候輪崗。

記者了解到，此次整改前，景區觀光車（香格里拉鎮仁村至扎灌崩）票價為120元／人，景區內電瓶車（沖古寺至洛絨牛場）票價為80元／人，此標準由稻城縣發展和改革局2013年發文，沿用了2005年稻城縣物價局核定的票價。2022年8月，景區將景區內電瓶車價格從80元降至70元。

“交通服務費的定價固然應當考慮前期投入的成本，但計價成本應該嚴格核定。雖然亞丁管理局曾經投入了大量管護費用，但修路主要依賴的是國家財政。”格澤仁說。

格澤仁說，4月27日，被文旅部點名批評后，他們正配合四川省發展改革委進行觀光車、電瓶車的成本監審，未來將以此為依據進行價格調整，并向社會公布。

5月28日，四川省文化和旅游廳、省發展改革委、省公安廳、省交通運輸廳、省市場監管局、省林草局等有關部門組成了省級調查指導組。指導組已要求甘孜州政府督促稻城亞丁景區暫停收取觀光車、電瓶車費用，同時如常提供服務，迅速啟動調查及后續相關整改工作。

甘孜州啟動提級整治，組建聯合工作專班，進駐景區開展全面核查和靶向整治。甘孜州政府嚴格按照省級調查指導組的要求，針對文化和旅游部提出的整改意見，及社會關注的主要問題，逐項核查、逐條整改，主動接受社會公眾和媒體監督，切實維護四川旅游市場秩序。

——景區是否有權“設卡”？

記者看到，亞丁景區入口設置有“亞丁國家級自然保護區管護站”“亞丁國家級自然保護區森林防火檢查站”“甘孜州森林消防支隊景區森林消防站”三個機構，這里也是網傳的卡點所在地。

根據《中華人民共和國公路法》第九條規定，禁止任何單位和個人在公路上非法設卡、收費、罰款和攔截車輛。亞丁景區有權在省道上設置卡點嗎？

稻城縣林草局局長郭先劍說，亞丁既是景區，也是國家級自然保護區。該區域生態極其脆弱、恢復周期極長，若大量社會車輛進入，會對野生動物、植被、土壤、水、大氣等產生不可逆的生態損害風險，也必將突破自然保護區生態環境承載力。

郭先劍說，2001年亞丁獲批國家級自然保護區，按照《中華人民共和國自然保護區條例》相關要求，設立仁村管護站；2009年出臺的《國家級自然保護區規范化建設和管理導則（試行）》進一步要求，自然保護區應設立保護管理站（點），《中華人民共和國自然保護區條例》也規定，“自然保護區管理機構應當加強自然保護區訪客管理和服務，合理確定訪客容量，明確訪客行為規范”。

但也有網友指出，就法律位階來說，公路法是上位法，自然保護區條例則屬于行政法規，是下位法，不能以下位法的要求突破上位法的規定。

四川省交通運輸廳一名干部表示，公路法禁止的是“非法設卡”，亞丁管理局作為甘孜州政府派出機構，根據自然保護區條例設卡對社會車輛進行管控，理論上不屬于“非法”。不過郭先劍坦承，目前法律法規沒有針對社會車輛進入自然保護區作出明確規定。

記者調查發現，從機構設置上看，亞丁管理局、亞丁國家級自然保護區管理局是“一套人馬、兩塊牌子”。

有網友指出，此次事件中真正引發公眾不滿的，并不是為了生態保護進行管控，而是打著保護的旗號收取不合理的費用。

5月30日，一輛觀光車通過亞丁景區所設卡點（右），左側建筑為游客服務中心，中間為游客自駕前往景區停車場通道，右側為景區觀光車進入的卡點。

——卡點位置合理嗎？

記者調查了解到，此次輿論關注的38公里路段中約32.2公里在亞丁國家級自然保護區內。如果說自然保護區內設置卡點確有必要，那如何解釋將游客服務中心和卡點都設在距離保護區還有6公里的地方？

對此，稻城縣副縣長洛絨同麥表示，由于香格里拉鎮至亞丁村的路段地勢陡峭，游客服務中心只能建在地勢相對平坦、距保護區還有6公里的香格里拉鎮上，其他管護站、檢查站、消防站則是出于便于管理的考慮設在了緊鄰游客服務中心的位置。

他還介紹，亞丁景區不具備自駕進入的條件。

首先，根據相關法律規定，自然保護區內無法建設大規模停車場。記者實地探訪發現，位于景區內部的亞丁村或扎灌崩，都坐落于高山深谷之中，可謂“地無三尺平”。

其次，從安全角度考慮也不宜自駕。龔自毅說，38公里的道路全程臨崖臨邊，彎道占比超八成，安全隱患巨大。多位去過稻城亞丁景區游玩的游客告訴記者，根據其親身體驗，外地游客普遍都會經歷高反，在如此險峻路段自駕確實危險。

記者注意到，在川西的一些其他景區，例如阿壩藏族羌族自治州阿壩縣的蓮寶葉則，自駕車是被允許進入的。

對此，當地干部表示，地理條件和位置是決定能否自駕的關鍵因素，蓮寶葉則有可供停車的平坦區域，亞丁并不具備。

一位亞丁村村民告訴記者，2013年稻城亞丁景區旅游開發有限責任公司成立以前，自駕車是可以開到亞丁村的。那時，亞丁村的游客旺季能達到每天2000人左右。由于車流量大又沒地方停車，常常擁堵不堪，一些游客不得不拖著行李箱下車，步行幾公里到亞丁村。甚至還有游客將車開到村民的青稞地里，矛盾時有發生。

洛絨同麥說，近年來，亞丁旺季游客每天超過8000人，如果一律放行，勢必導致交通嚴重擁堵、混亂，也有潛在巨大風險。

5月29日拍攝的由稻城亞丁游客中心前往景區道路上的一處觀景平臺，觀景平臺位于彎道處，僅能容納部分小車停靠。

引人深思：

生態保護、公共權益、文旅發展如何平衡？

看似一場通行與收費的爭議，實則折射出目前公眾對一些景區模式單一、捆綁收費的不滿情緒；但從中也引出一個我國西部自然保護區型、山岳型景區普遍面臨的治理難題——如何在生態保護、公共權益、文旅發展三者間實現動態平衡。

西南財經大學法學院副教授、中國行政法學研究會理事余睿等受訪專家指出，亞丁的擺渡車，固然有解決交通承壓、生態保護的目的，但事實上已借此實現了多年的“躺賺”。從定價到實施，由于諸多環節缺乏公開透明，難以說服公眾，因而飽受詬病。究其根本，仍是“門票經濟”的思維作祟。

余睿表示，解決問題的核心不在于調整點位、下調價格，而是補齊制度短板、厘清權責邊界。通過公開透明的規范化機制，平衡公眾通行權益、消費者權益與景區發展權益勢在必行。

他指出，當前各地景區門票定價機制相對透明，而擺渡車票價長期處于無監管、無聽證、無成本公示的狀態，成為國內不少景區彌補門票收益、新增創收的渠道。他建議，要打破景區“自證合規”的混沌狀態，對于安全保障、生態保護等客觀問題，建立公開審核與專業評價機制，接受社會公眾、專業機構、第三方主體的全面審核與評價。

記者還注意到，我國西部多個景區都面臨多主體并行治理的模式，往往由屬地政府、自然保護區管理局、景區管理局平行履職、各司其職。但在公路景區化管控、保護區內交通運營、公共資源商業化使用等交叉領域，普遍缺乏清晰的權責清單。

稻城縣一位受訪干部指出，對于稻城亞丁當下面臨的公共路權、生態環保、經濟發展的矛盾，還沒有清晰的政策和路徑去解決，正在“摸著石頭過河”。

“針對此次暴露出的問題，我們保證不回避、不遮掩、不推諉，全面開展集中整治，抓好各項整改工作，以整改倒逼管理提升和服務提質。”洛絨同麥說。

5月28日，甘孜州稻城亞丁景區問題整改工作專班發布通報，向廣大游客及社會各界致歉，并表示將立行立改。

針對網民關注和質疑的違規封堵省道、限制社會車輛進入問題，專班正對涉事路段開展權責邊界、生態管控等全面復核，依法依規厘清管理權限，及時糾正不合規管控行為；針對擺渡車票價定價問題，已啟動成本監審工作，將嚴格核查定價依據與運營成本，切實維護游客消費權益；針對擺渡車線路設置不合理問題，擬新增2個觀景平臺及觀光車停靠點，優化7處觀光車停靠站點，提升游客游覽體驗；針對景區管理運營、服務質量提升等問題，已全面進入整改流程。

稻城三座雪山巍峨聳立，洛絨牛場草甸中溪流蜿蜒，美麗的稻城亞丁值得被更多人看見，也需要被悉心呵護，更需要以規范的管理、透明的機制、優質的服務守護長遠發展。

來源：新華社微信公眾號

記者：吳光于、童芳、胡旭、胥冰潔