譯者按 ·2026·06·08

每天斷電20小時、外企紛紛撤資、連信用卡支付都將被暫停——這就是今天的古巴。6月4日，美國財政部宣布把古巴國家主席迪亞斯-卡內爾等5名個人和5個實體列入制裁名單。盡管古巴外交部長羅德里格斯回應說，美方任何意圖挑起沖突的行為將注定失敗。但古巴已然面臨困境：經濟因制裁而陷入惡性循環，失去委內瑞拉廉價石油更是對其“致命一擊”。

本文剖析了美古關系的歷史性轉折點：在美國持續極限施壓下，哈瓦那正面臨“改革”或“崩潰”的艱難抉擇。作者揭示了古巴內部權力結構的裂痕與抵抗邏輯的悖論——維護主權的話語背后，是國家治理的失靈與“慢性自殺”式的拖延。

國家當自強，從來不是一句口號，而是一刻不能松懈的清醒與行動。只有把命運牢牢握在自己手中，才不會在強權的談判桌前失去選擇權。文章雖帶有鮮明的美國視角，但對古巴困境的剖析、對歷史記憶與現實談判之間張力的呈現，仍具參考價值。

本文原載于《外交政策》（Foreign Affairs），原題為“Cuba's Only Choice: A Deal with Washington is the Island's Best Hope”，囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

自今年1月美國突擊隊將委內瑞拉總統尼古拉斯·馬杜羅趕下臺以來，華盛頓對古巴施加了前所未有的壓力。古巴是委內瑞拉處境艱難的昔日盟友。由于特朗普首屆政府實施的“極限施壓”制裁、新冠疫情以及哈瓦那未能推行更深入的經濟改革，古巴經濟早已陷入惡性循環。但古巴無法再獲得大幅折扣的委內瑞拉石油，則給它帶來了致命打擊。過去五個月，特朗普對該島實施事實上的石油封鎖——白宮只允許一艘俄羅斯油輪通過——已將古巴推向懸崖邊緣：如今斷電每日頻繁發生且毫無規律，基本服務陷入停滯，民眾日益絕望。

然而，在今春與古巴特使——包括前總統勞爾·卡斯特羅的外孫——并不十分低調的接觸中，白宮試圖說服這個一黨制國家同意進行經濟和安全領域的開放，而非徹底的政治變革。哈瓦那方面并未接受華盛頓的提議，反而大多展現出自信姿態并試圖爭取時間——尤其是在美國對伊朗發起敵對行動之后，古巴希望這能轉移美國政府的注意力，削弱其在本國周邊升級事態的意愿。

然而，時間已所剩無幾。由于對哈瓦那的“頑固”立場感到失望，特朗普政府威脅要對在古巴經濟關鍵領域開展業務的外國公司實施嚴厲的二級制裁。中央情報局局長約翰·拉特克利夫在五月中旬對哈瓦那進行一次突訪時，向古巴領導層發出最后通牒，要求其切斷與中國和俄羅斯的安全關系。美國還在為可能的“執法”抓捕行動鋪路——這一行動可能效仿抓捕馬杜羅的模式，即通過在美國法院起訴卡斯特羅來實施。

然而，古巴的未來不僅僅關于華盛頓如何選擇。幾十年來，古巴政府一直將內部控制和外部靠山置于政治和經濟轉型之上。它長期以來將在壓力下與華盛頓談判視為與主權不相容——不可否認，當前美國對古巴經濟脅迫的規模在道義上令人震驚。但考慮到現任美國政府的不可預測性，避免災難的責任如今落在了哈瓦那肩上。古巴領導人越是將前進的道路視為革命尊嚴而非國家存亡的問題，就越可以肯定，隨之而來的局面只會更糟。

最佳的前進路徑是通過談判達成協議，哈瓦那做出足夠大的讓步，使特朗普能夠將其視為勝利，并借此避免人道主義崩潰，推動古巴走向復蘇。任何與此相去甚遠的做法，都可能加劇社會動蕩，促使美國軍事介入以穩定距離佛羅里達僅90英里的經濟危機，而這是兩國政府都不愿看到的結果。

越過沸點

從馬杜羅被捕的消息傳出的那一刻起，特朗普政府就向古巴傳遞了兩種截然不同的信號。一方面，一些美國官員告訴《華爾街日報》，他們正在積極尋求到2026年底在哈瓦那實現政權更迭。然而，外交官們也與邁阿密和西班牙的古巴流亡者談及尋找一位“古巴版德爾西”——指的是馬杜羅手下的委內瑞拉副總統德爾西·羅德里格斯，她在馬杜羅被推翻后被任命為臨時領導人。美國國務卿盧比奧在二月份表示，古巴不必“一次改變所有事情”（change all at once）。

古巴對此做出了一些姿態作為回應：釋放了少數政治犯，頒布了一項更廣泛的特赦令覆蓋2000名普通囚犯，并承諾允許古巴裔美國人投資其經濟。然而，在大多數情況下，虛弱而脆弱的哈瓦那方面只是在重復關于相互尊重和國家主權的套話。美國介入伊朗事務強化了古巴回避正視威脅嚴重性的本能。哈瓦那的官員們盤算著，如果古巴能夠堅持到11月美國中期選舉，美國選民就會對總統的軍事冒險主義發出響亮的拒絕，屆時的白宮將別無選擇，只能接受哈瓦那適度的讓步，或者干脆就此罷休。

然而，白宮并未因此分散注意力，反而失去了耐心。5月1日的一項行政命令授權財政部和國務院立即對在礦業、能源和金融等戰略領域與古巴國有企業做生意的外國公司實施二級制裁。對古巴復雜嚴密的制裁網絡——包括自1962年起實施的貿易禁運——長期以來一直影響著其他國家與古巴的往來。但古巴境內的外國投資者和運營商從未被直接威脅過將失去進入美國金融體系的渠道。已有數家公司因此暫停了在古巴的業務。

隨后便是拉特克利夫（John Ratcliffe，美國中央情報局局長）對哈瓦那的訪問，而就在一天前，古巴能源部長剛剛公開承認該國已無石油儲備（不祥之兆的是，中情局代表團中包括了抓捕馬杜羅行動的負責人）。這一極不尋常的接觸向古巴情報部門負責人傳遞了一個明確信號：華盛頓仍對達成協議持開放態度，但機會之窗正在關閉，特朗普關于“拿下古巴”的臆想應被認真對待。改革經濟、釋放政治犯，以及（對中情局而言最重要的）切斷與俄羅斯和中國的安全關系，包括關閉兩國在古巴境內的監聽站。如若無所作為，哈瓦那將明白，特朗普政府對古巴的關注絕非只是那位古巴裔美國國務卿（盧比奧）的個人心頭好。

最終，在5月20日，佛羅里達南區聯邦檢察官起訴勞爾·卡斯特羅，指控其下令于1996年在國際水域上空擊落兩架由古巴裔美國人駕駛的美國民用飛機，導致三名美國公民和一名美國合法居民遇難。其中的象征意義不言而喻。對古巴民族主義者而言，5月20日既是1902年共和國誕生的日子，也標志著獨立后秩序開始受到美國干預的制約。即便這次起訴的主要目的是將哈瓦那拉回談判桌前，或是取悅古巴裔美國選民，它也為美國采取軍事行動提供了法律借口。近期有媒體報道稱，哈瓦那已儲備了300架由俄羅斯和伊朗提供的防御性無人機，這更強化了政府關于古巴構成安全威脅的論點。

位于古巴西北部馬坦薩斯灣入口處的港口和石油碼頭（圖源：紐約時報）

協議的可能形態

關于哈瓦那為何拒絕向華盛頓做出更實質性讓步，常見的解讀是古巴官員頑固不化或意識形態僵化。但這種解釋低估了他們立場的理性，也低估了古巴治理的失靈。古巴領導層并非單一的行動主體。權力分散在至少四個相互重疊的中心：依然具有影響力的卡斯特羅及其核心圈子；控制著該國約40%GDP（且卡斯特羅家族在其中擁有直接利益）的軍事經濟聯合體——企業管理集團；安全與情報部門；以及古巴共產黨和國家官僚機構。

蓋薩集團（GAESA）希望保持其經濟主導地位（譯者注：該公司是一家古巴的大型企業綜合集團，由古巴武裝部隊擁有并經營。作為古巴“最具權力的機構之一”，據估計其控制了至少40%的古巴經濟，其收入約為國家預算的三倍），而任何對私營部門的真正開放都將威脅到這一地位。安全部門希望維持與北京和莫斯科的關系，而與華盛頓的任何深度和解都將迫使他們重新談判這些關系。古巴黨機構擔心，有意義的政治開放將加速對其本已陷入危機的國內合法性的挑戰。而九十多歲高齡的卡斯特羅則將任何要求他下臺的協議視為對其晚年計劃以及他與兄長菲德爾所代表的革命事業的生存威脅。

與華盛頓談判威脅到所有這些利益群體。他們集體抵制并不令人意外。同樣不令人意外的是，沒有出現一個明確的“德爾西式”人物來背叛上級、聽命于美國。令人意外的是，古巴領導層竟如此徹底地任由這些否決權來驅動其對外戰略。每僵持一個月，都會進一步耗盡任何古巴政府治國所需的外匯儲備、基礎設施和社會耐心。抵抗的邏輯可以理解，但這同樣是一種慢性自殺。

事實上，哈瓦那可能接受的協議框架數月前就已可見端倪。三月份，美國官員告訴古巴同行，他們希望在戰略領域看到進展。這意味著要放寬關于自由表達（free expression）和結社（association）的法律，釋放高知名度政治犯，包括自2021年7月席卷全國的大規模抗議以來被拘留的人員。美方還在敦促哈瓦那承諾進行廣泛的市場改革，真正向私營部門投資開放經濟——包括來自古巴僑民的投資——并大幅縮小蓋薩集團的影響力。

優先事項清單還包括要求古巴同意縮減與俄羅斯和中國的情報與安全關系。此外，由于法治和財產保護對于恢復投資者信心至關重要，華盛頓希望哈瓦那承諾與美國及中立的國際仲裁機構合作，建立一個公正而非懲罰性的補償框架，以解決自1959年和1960年古巴政府征用美國私營企業以來積壓的大量未決財產索賠。這些步驟不必一次性完成。但如果能分批推進，它們可以說服華盛頓相信古巴對改革的承諾是真實的。這將代表古巴數十年來最重大的內部變革，而華盛頓可以將其作為一場勝利來宣傳。

作為交換，并同樣按順序進行，美國可以取消其最嚴厲的懲罰措施，將古巴從支持恐怖主義國家名單中移除，并撤銷5月1日實施二級制裁的行政命令。華盛頓還可以放寬前往古巴旅行的規定；允許美國企業重返旅游業、礦業、能源、農業等領域；并授權對古巴私營中小型企業進行投資。此外，美國可以暫停執行《古巴自由和民主聲援法》（The Libertad Act）第三章，該條款是國際投資的一大障礙，因為它允許美國索賠人起訴那些在原告曾被卡斯特羅政府沒收的古巴財產上經營的外國公司（譯者注：該法案又稱《赫爾姆斯-伯頓法案》，于1996年3月由時任美國總統比爾·克林頓簽署生效，旨在強化對古巴的經濟封鎖）。

從技術上講，《古巴自由和民主聲援法》將全面解除美國貿易禁運的條件設定為古巴存在一個民主過渡政府。但如果哈瓦那能以足夠重組的領導層來配合真正的經濟開放，華盛頓或許可以創造性地解釋“過渡”這一概念，即使沒有完全民主化，也能放寬制裁。這樣的安排不會排除更廣泛的政治變革。相反，它會給政權領導人時間來確保一個雙方都能接受的退出路徑，同時讓公民社會得以重建。誠然，古巴當局迄今對退出路徑幾乎沒有表現出興趣。但這樣的退出路徑肯定比等待他們的其他結局更可取：持續的經濟崩潰，帶來更大的社會苦難和不穩定，其嚴重程度足以促使美國用武力推翻該政權。

這種分步走的安排也符合本屆政府在委內瑞拉等其他地方的行事風格：優先考慮穩定、經濟開放和安全重組，同時將民主化視為一個更長期的過程。這種做法也與此前數屆政府（包括第一屆特朗普政府）對古巴政策的基調相呼應，即傾向于優先實現更具體的目標，而非立即實現美國法律中載明的那些最高綱領目標。這些具體目標包括：擴大私營企業的空間、減少軍方對經濟的控制、釋放政治犯、放寬對信息流動的限制，以及削弱哈瓦那與美國對手的安全關系。

一輛標志性的古巴老爺車在哈瓦那街頭緩緩駛過，一旁的巨幅廣告牌上，依次展示著古巴已故領導人菲德爾·卡斯特羅、前領導人勞爾·卡斯特羅以及現任總統迪亞斯-卡內爾的肖像（圖源：路透社）

機不可失，時不再來

達成此類協議的時間窗口并非永久存在。不妨考慮盧比奧因素。多年來，他一直是美國政壇對古巴最持鷹派立場的聲音之一。恰恰是這種定位，可能使他擁有獨特的能力去推銷一項其他政治人物無法推銷的談判安排。盧比奧不是尼克松，而且他是在一位善變的總統手下行事，這位總統在孤立主義的脫鉤和戲劇性的升級之間搖擺不定。盡管如此，在當今共和黨中，如果有哪個人物能夠團結古巴裔美國人群體、國會共和黨人以及至少部分民主黨人，共同支持與哈瓦那達成一項分階段且持久的解決方案，那個人就是盧比奧。

其次是古巴經濟處境的冰冷現實。在特朗普第二任期的剩余歲月里，古巴公民根本無法承受在外部壓力下日益深化的經濟困苦。嚴重的財政失衡、沉重的債務負擔以及外部融資渠道的匱乏，意味著政府的回旋余地幾乎已經消失殆盡。哈瓦那或許擔心更深層次改革進程可能帶來的短期陣痛，但事實是，這種陣痛已然來臨：古巴人的收入崩潰，對商品和服務的需求萎縮，農業和制造業凋敝，勞動力因移民而空心化。

在絕望之中，仍有一些積極的雙邊趨勢可以加以利用。古巴的私營部門自2021年中小企業合法化以來不斷擴大，如今在支持部分民眾渡過當前危機方面發揮著重要作用。自奧巴馬任期以來，歷屆美國政府都將支持古巴獨立企業作為政策重點，甚至特朗普現在也允許古巴的私營企業進口燃料。這為設立更多制裁豁免以培育該行業的增長創造了機會。美古關系可能正處于幾十年來最緊張的時期，但兩國之間的直航航班仍在繼續，并且根據現有禁運漏洞進行的糧食和農產品雙邊貿易正創下紀錄。來自美國僑民的匯款是普通古巴人獲得硬通貨的最大來源之一。古巴島內與海外僑民之間的有機和解，其進展程度已超出大多數觀察人士的認知。

然而，即使向僑民投資、私營企業和雙邊貿易更充分地開放，其本身也無法產生使古巴搖搖欲墜的電網現代化、為銀行系統注入新資本或重建基礎設施所需的那種資本規模。這類資本歷來是通過多邊架構提供的：國際貨幣基金組織、世界銀行以及西方政府的雙邊項目。但隨著歐洲各國將資源從發展援助轉向國防開支，來自歐洲政府的資金正變得越來越稀缺。古巴無法指望其他多邊機構提供緊急融資，因為它不是這些機構的成員，而沒有華盛頓的同意，它也無法成為成員。

比較案例更能凸顯當前的利害關系。1986年，越南在嚴重危機中啟動了市場改革，但其國家能力完好，人口年輕，且所處區域經濟正進入騰飛階段。1989年，波蘭在轉型脫離社會主義時，其經濟正在崩潰，但它繼承了功能性的制度，并幾乎立即獲得了西方的融資，這使其走上了最終加入歐盟的道路。今天的古巴既沒有越南的人口紅利，也沒有波蘭的外部融資渠道。它的生產基礎更加惡化，勞動力年齡更大且因移民而流失更嚴重，并且面臨著遠不如從前那么慷慨的全球環境。

一艘向古巴運送人道主義援助物資的船只（左）在引航船的指引下駛入哈瓦那港（圖源：新華社）

歷史的回響

古巴領導人對在極端美國壓力下談判該島的政治和經濟未來感到畏縮，這是可以理解的，因為這喚起了痛苦的歷史記憶。1901年，起草古巴第一部共和國憲法的代表們面臨著一個痛苦的困境：華盛頓將以《普拉特修正案》（The Platt Amendment）對古巴主權施加憲法限制，作為結束其在1898年美西戰爭后長達四年軍事占領的條件。菲德爾·卡斯特羅和其他革命者后來宣稱，接受這些條款是對19世紀古巴獨立戰士為之獻身的理想的根本性背叛。

但一些實際參與制憲的代表并不認為他們的選擇是投降，而是試圖在異常嚴苛的約束下保全一個脆弱的民族。他們尋求爭取到足夠的主權以使古巴能夠生存下去，并為日后實現更徹底的獨立留下可能性。

古巴當前的困境并不完全相同。哈瓦那也不應僅僅因為華盛頓的要求就推行經濟和政治改革。但古巴人民理應擁有一個可行的未來。而古巴當局能夠采取的拯救國家的最合乎邏輯——盡管具有殘酷諷刺意味——的途徑，就是與那個正在對其經濟造成嚴重傷害的強權進行談判：美國，因為它也是唯一能夠切實支持古巴復興的國家。變革看起來越來越不可避免。問題在于，變革將通過混亂的崩潰、暴力的外國干預，還是通過哈瓦那仍有發言權的逐步轉型來實現。

本文作者

Michael J. Bustamante

邁阿密大學古巴及古巴裔研究領域的埃米利奧·巴卡迪·莫羅教授席位。

Ricardo Herrero

古巴研究小組執行主任。

本文譯者

王希圣

香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院研究助理。

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校對｜周宇笛

排版｜許梓烽

初審｜覃筱靖

終審｜馮簫凝