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（來源：產業資本）

城市更新的首份綱領性文件出爐……

6月8日上午，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，住房城鄉建設部副部長秦海翔和國家發展改革委、財政部、自然資源部有關負責人介紹《城市更新“十五五”規劃》（下稱，《規劃》）有關情況，并答記者問。

“《規劃》是城市更新領域的第一部國家級專項規劃，明確了‘十五五’時期的目標指標、重點任務與重大工程，以及未來5年城市更新的時間表、任務書和路線圖。”秦海翔介紹，“接下來，住房城鄉建設部將與相關部門組織各地抓好《規劃》的落地實施。以城市更新為重要抓手，推動城市高質量發展，建設現代化人民城市。”

據了解，《規劃》提出了10項主要指標、23項重點任務、7個方面政策舉措、14項重大工程和行動。

值得注意的是，這份國家級《規劃》讓不少購房者、房企從業者將本輪城市更新對標十年前的棚改熱潮，篤定樓市將迎來全面普漲、快速復蘇，甚至復刻2015-2017年樓市行情。

不過，透過《規劃》的量化指標、資金流向邏輯、投融資架構與頂層設計導向或不難看清：年均5萬億投資實實在在對樓市形成托舉，但它絕非快速拉漲房價的 “起爆劑”，而是立足存量提質與貫穿未來五年的長效發展引擎。

這意味著，短期內樓市或難返地產黃金時代的高速增長，長期來看，依托存量改造與居住品質升級的漸進式賦能，樓市將在守住金融安全底線的前提下完成筑底企穩。

絕非棚改2.0版

回溯上一輪棚改周期，三年間全國棚改開工總量高達1800萬套，2016年棚改貨幣化安置比例48.5%，2017年攀升至53.9%，大量拆遷資金直接發放至居民手中，催生三四線城市一輪房價暴漲，成為房企快速去庫存、樓市短期脈沖式上行的強力催化劑。

如今，“十五五” 城市更新硬性指標：五年全國危舊房改造50萬套，年均改造量10萬套，對比三年1800萬套的棚改規模，二者不在同一量級。

同時，《規劃》明確五年新開工老舊小區改造11.5 萬個、城中村改造4000個、老舊街區廠區改造1500個，地下管網改造36.5萬公里，改造重心從 “大拆大建、拆遷變現” 轉向“修繕提質、配套補短板”。

從市場基本面來看，2025年全國房屋新開工面積僅5.88億平方米，不到2015年的三分之一，房地產增量放緩，新房庫存結構性分化。

除此之外，《規劃》確立了“先體檢、后更新，體檢更新一體化”的實施準則，優先對建成20年以上，安全隱患突出且居民改造意愿強烈的小區開展綜合整治，以加裝電梯、適老化改造、完善水電燃氣管網、落地一刻鐘便民生活圈為核心，嚴控大規模拆除、大規模搬遷，絕大多數項目以微改造、功能優化為主，原拆原建僅限危舊危房個案，從制度上杜絕靠拆遷炒房的土壤。

“本輪城市更新立足城市存量資源盤活，改造目標錨定民生痛點。”中國城市規劃學會副理事長張文忠表示，“改造邏輯也從拆房賣房轉向優化空間，培育新業態，天然不具備短期拉漲全市場房價的政策基礎。”

資金去向徹底改寫

多家券商機構一致測算，“十五五”期間城市更新整體投資規模落在15 - 20萬億區間，折算年均投資規模3-4萬億，對比住建部披露的2023年2.6萬億、2024年2.9萬億年度投資額，未來五年投資穩步提速。

事實上，巨大的資金流入勢必對地產全產業鏈形成實質性托舉，但資金投放路徑與棚改時代卻有著天壤之別，這決定了從資金面上無法快速引爆樓市的普漲行情。

而棚改時代的資金則由政策性PSL工具主導，2014年后累計投放約3.67萬億元，資金通過貨幣化安置直達居民購房賬戶，資金最終流向新房市場、快速消化樓盤庫存，直接拉動房價上行。

本輪“十五五”城市更新則構建了“財政+金融+社會資本”三方共擔的多元投融資體系，資金來源涵蓋中央預算內投資、超長期特別國債、地方專項債、新型政策性金融工具、基礎設施REITs、社會民間資本等。

同時，政策明確允許專項債作為項目資本金撬動社會資金，但資金投向被嚴格劃定在基礎設施與存量提質領域。

細分來看，僅地下管網五年改造投入就高達5萬億元，剩余資金重點分配至老舊小區配套升級、城市公園綠地改擴建（2萬公頃）、體育場地新建擴建（12.8萬公頃）、老舊廠區街區業態轉型、存量應急避難場所升級等民生基建項目，而直接流向商品住宅開發、居民拆遷補償的資金占比極低。

由此可見，本輪城市更新的資金底層邏輯已從“短期賣地回款、快速變現” 切換為“長期運營、細水長流”。

用時間換空間穩地產

值得注意的是，“十五五”城市更新對未來五年的房地產平穩運行與行業轉型升級提升了長效支撐。

政策設計的核心思路是以存量品質提升置換增量炒作空間，在嚴控金融風險前提下穩步托底樓市，適配當前我國住房總量飽和，需求從剛需增量轉向改善提質的行業基本面。

從需求端來看，我國住房短缺時代已經落幕，截至2025年全國城鎮人均住房建筑面積突破40平方米，戶均住房保有量超1.5套，全民剛需集中入市的增量紅利徹底消失，樓市核心需求轉變為存量改善。

“十五五”城市更新通過老舊小區全維度改造、好房子品質提升工程，持續激活改善型住房的需求：加裝電梯、戶型優化、隔音保溫升級、社區配套完善后，大量手握老破小的業主產生置換需求，形成“賣舊換新”良性循環，間接消化新房庫存，但改善需求釋放循序漸進，依賴小區改造落地、居住體驗提升，難以在一兩年集中爆發拉動樓市的全面復蘇。

中指研究院數據顯示，國內已完成綜合更新的老舊小區二手房均價漲幅多在8%-12%，核心優質片區最高約20%，漲幅依托配套落地分步兌現，不存在短期翻倍的暴漲條件。

從供給端與行業轉型層面，城市更新倒逼房企告別傳統“拿地-建房-賣房”高周轉開發模式，轉向存量片區綜合運營。

《規劃》明確盤活閑置低效用地、老舊樓宇、停產園區，房企參與更新項目收益來源從新房銷售收入，拓展至產業招商租金、保障性租賃住房運營、商業街區管理費、REITs 資產證券化退出等多元渠道。

銀河證券研報指出，未來地產產業鏈重心逐步轉向裝修裝飾、智能家居、綠色建材、物業服務、城市運維等細分賽道，行業從高杠桿、高周轉、高利潤的粗放模式，轉向穩健運營的低增速新階段，房企盈利邏輯重構自然無法復刻過去樓市快速沖高走勢。

再從金融安全維度看，本輪城市更新從源頭規避棚改時代的債務隱患。

一方面依托REITs、資產證券化打通社會資本退出通道，改造形成的保障性租賃住房、文創園區等穩定現金流資產可上市發行公募 REITs，盤活存量資產，降低地方財政剛性兌付壓力；

另一方面劃定“誰受益、誰出資” 共擔機制，居民、企業、政府按收益比例分攤改造成本，嚴控新增地方隱性債務，杜絕靠透支地方財政強行托舉，實現樓市軟著陸、穩字當頭的頂層目標。

顯然，未來五年隨著15萬億投資規模的落地，以存量提質為抓手，以長效運營為內核的“十五五”城市更新，通過完善城市基建、升級居住品質、盤活存量資源，循序漸進托舉地產行業。