15萬億級的存量改造市場正在打開。但錢從哪里來、誰來干、盈利空間多大、風(fēng)險在哪里？經(jīng)濟觀察報聯(lián)系了上海、廣州等大型城市的城投負責(zé)人，財政、住建系統(tǒng)相關(guān)人士，民企服務(wù)商和發(fā)改委人士，試圖拆解這份《城市更新“十五五”規(guī)劃》的落地初貌。

作者：王雅潔

封圖：圖蟲創(chuàng)意

6月以來，城市更新突然提速，全國多省城市更新類項目將集中進入招標(biāo)、落地、資金投放階段。

經(jīng)濟觀察報梳理獲悉，6月3日至6月9日，短短一周內(nèi)，廣州、上海、武漢、蘇州、杭州、濟南、青島等多地密集推進城市更新動作。

比如，廣州圈定六大片區(qū)，多地城投接連拿出項目清單和基金方案等。

這是5月28日國務(wù)院公開發(fā)布《城市更新“十五五”規(guī)劃》后，各地頭部城投集中落地的一批資本實操舉措，均可在政府官網(wǎng)檢索對應(yīng)公開文件佐證。

“‘十四五’到‘十五五’最大的變化，是從‘快落地、補短板’轉(zhuǎn)向‘規(guī)模化統(tǒng)籌、市場化閉環(huán)’。”上海一家城投企業(yè)業(yè)務(wù)負責(zé)人夏坤告訴經(jīng)濟觀察報，“過去地方政府考核城投平臺開工量和投資額，現(xiàn)在考核重現(xiàn)金流、重可持續(xù)性。只花錢不造血的項目，未來基本沒有落地空間。”

15萬億級的存量改造市場正在打開。

但錢從哪里來、誰來干、盈利空間多大、風(fēng)險在哪里？經(jīng)濟觀察報聯(lián)系了上海、廣州等大型城市的城投負責(zé)人，財政、住建系統(tǒng)相關(guān)人士，民企服務(wù)商和發(fā)改委人士，試圖拆解這份《城市更新“十五五”規(guī)劃》的落地初貌。

錢正在分層進場

6月8日，國務(wù)院新聞辦召開《城市更新“十五五”規(guī)劃》政策例行吹風(fēng)會，住建部、發(fā)改委、財政部、自然資源部聯(lián)合解讀各地加快項目儲備、設(shè)立專項基金、批量披露清單的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)各地把握規(guī)劃實施窗口期、加快項目儲備落地。

經(jīng)濟觀察報從上海、廣州等地城投平臺相關(guān)負責(zé)人獲悉，依托本次十五五城市更新規(guī)劃配套政策，兩地城投配套城市更新子基金目前已進入立項籌劃或主管部門方案報備階段，對應(yīng)片區(qū)改造配套項目清單已完成內(nèi)部梳理，部分片區(qū)清單已面向行業(yè)對外公示。

這也是《城市更新“十五五”規(guī)劃》印發(fā)后，率先集中落地、可公開核驗的城投資本動作。

錢從哪里來？

東部某省發(fā)改委一位處室負責(zé)人結(jié)合本省已摸排落地的片區(qū)城市更新資金拼盤實操樣本，并參考中誠信、中證鵬元頭部評級機構(gòu)分東中西部差異化測算模型，給出經(jīng)區(qū)域加權(quán)后的全國“十五五”城市更新總投資資金分層測算區(qū)間。按照資金屬性劃分，全國加權(quán)平均資金結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下分層特征：

財政類資金（含中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債、地方配套等）區(qū)間占比約25%到30%；國開行、農(nóng)發(fā)行投放的城市更新政策性中長期專項貸款，為項目配套核心資金，占比30%到38%；屬地國資平臺自籌、省級城市更新產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金合計占比20%到25%；民企投資、REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）、ABS（資產(chǎn)支持證券）、居民自籌等社會資本補充占比12%到18%。

“央地國資扛底盤，民企做細分，居民適度自籌。”該發(fā)改委處室負責(zé)人總結(jié)稱，“國資‘扛’公共屬性、長周期大額投入、社會矛盾協(xié)調(diào)，市場化資本賺精細化運營、技術(shù)服務(wù)收益。政策從頂層就把權(quán)責(zé)、風(fēng)險、收益做了切割。”

錢往哪里去？

上述城投企業(yè)業(yè)務(wù)負責(zé)人夏坤所在平臺剛落地的百億級基金，投向有清晰邊界。

他介紹，基金主要聚焦三類項目：城區(qū)連片危舊房改造和老舊小區(qū)整體更新等純民生兜底項目；城市道路、管網(wǎng)、公共綠化、便民配套等基礎(chǔ)性公益設(shè)施項目；存量片區(qū)盤活、產(chǎn)業(yè)載體升級、城市閑置資產(chǎn)改造等具備市場化造血潛力的項目。

三類資金嚴格分類隔離。針對純民生兜底項目，資金主要用于前期拆遷、基建落地、民生配套建設(shè)，回報依靠長期財政統(tǒng)籌和城市增值收益反哺；針對公益配套類項目，不追求短期利潤，同樣依靠財政統(tǒng)籌和城市增值收益；針對市場化運營類項目，基金重點投向智慧社區(qū)改造、商業(yè)街區(qū)活化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套、車位資源盤活等業(yè)態(tài)，明確要求現(xiàn)金流自平衡、具備穩(wěn)定經(jīng)營性收益。

地方財政層面也在做類似的分類操作。

華東某省財政廳與住建廳聯(lián)合下發(fā)的資金管理辦法顯示，該省對專項債、政策性長期貸款、城市更新產(chǎn)業(yè)基金三類資金有明確投向清單，專戶管理、分類記賬。按照專項債管理硬性評審要求，項目整體經(jīng)營性收益覆蓋融資本息倍數(shù)不得低于1.2倍，只用于工程建設(shè)。國開行、農(nóng)發(fā)行投放的城市更新政策性中長期貸款期限普遍15至20年，適配大片區(qū)綜合改造、市政管網(wǎng)系統(tǒng)性更新等大額長周期項目，配套政策性資本金專項貸款可作為項目資本金補充。省級統(tǒng)籌的城市更新基金，側(cè)重存量閑置廠房、老舊街區(qū)市場化盤活、科創(chuàng)園區(qū)改造，財政引導(dǎo)資金托底公益短板，社會募集資金投向市場化盈利業(yè)態(tài)。

“從項目入庫階段就鎖定資金配比方案，資金撥付對應(yīng)項目分項進度，財政、住建、審計三方季度聯(lián)合核查。”上述財政系統(tǒng)人士說，公益類和市場化項目分賬核算，從源頭規(guī)避資金跨品類挪用或長期趴在專戶閑置。

人正在各就各位

錢進來了，誰來干？

6月以來，隨著武漢、蘇州、杭州、濟南、青島等地城投相繼披露項目清單和基金方案，連片改造、危舊房安置、公共配套建設(shè)的統(tǒng)籌主體已清晰呈現(xiàn)。其中，屬地城投、工程分包、智慧改造、社區(qū)運營等標(biāo)段，正同步面向市場招標(biāo)。

夏坤明確回應(yīng)了市場上的某些擔(dān)憂。他認為這一模式并非國資壟斷市場、擠壓民企生存空間。他給出了邊界劃分：由國資統(tǒng)籌的環(huán)節(jié)，核心是片區(qū)整體規(guī)劃、征地拆遷統(tǒng)籌、整體資金調(diào)度、公共資源整合、重大民生項目落地、全域風(fēng)險把控。這些環(huán)節(jié)涉及公共利益、區(qū)域統(tǒng)籌、大額資金調(diào)度，市場化企業(yè)很難獨立承接。

而完全向市場開放的環(huán)節(jié)非常廣泛。工程分包、建筑施工、智慧化系統(tǒng)改造、物業(yè)精細化運維、社區(qū)商業(yè)運營、便民業(yè)態(tài)落地、數(shù)字化市政服務(wù)等，開放給專業(yè)民企服務(wù)商。

夏坤介紹，目前頭部城投與民企的合作模式主要分三類：公開招投標(biāo)的工程合作模式；框架協(xié)議入庫的年度戰(zhàn)略合作模式；合資共建的項目運營模式，即城投負責(zé)資產(chǎn)建設(shè)確權(quán)，民企負責(zé)市場化盤活、招商、運維，雙方按收益比例分成。

民企怎么看待這種分工？陜西西安一家城市更新服務(wù)商企業(yè)政企協(xié)調(diào)部負責(zé)人江國清，其業(yè)務(wù)覆蓋老舊小區(qū)工程改造、智慧市政數(shù)字化升級、社區(qū)商業(yè)運維和物業(yè)服務(wù)全鏈條。他給出的判斷比外界想象的更加積極。

“我們從不碰片區(qū)一級開發(fā)、拆遷統(tǒng)籌、整體投融資這類重資產(chǎn)環(huán)節(jié)，這本身也不是民企的優(yōu)勢賽道。”他說，他們的核心定位是國資城投的“配套專業(yè)服務(wù)商”，聚焦國資統(tǒng)籌大框架下的市場化細分落地環(huán)節(jié)，全程做補位、做落地、做精細化運營。

在他看來，《城市更新“十五五”規(guī)劃》明確：“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類存量資源，支持國有企業(yè)、民營企業(yè)參與城市更新”，由此形成分層協(xié)同的落地分工模式，對整個行業(yè)是長期利好。他表示：“‘十四五’時期，城市更新行業(yè)比較混亂，此前“十四五”階段，部分民企跨界涉足片區(qū)一級開發(fā)、重資產(chǎn)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)，受資金體量、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源約束，出現(xiàn)項目停滯、回款滯后等問題。現(xiàn)在政策把賽道分層、權(quán)責(zé)劃清，其實是幫民企規(guī)避了自身不擅長的重風(fēng)險領(lǐng)域。”

江國清的看法在民企中有一定代表性。經(jīng)濟觀察報聯(lián)系過的多家城市更新領(lǐng)域民企服務(wù)商持較為一致的觀點，他們認為，只要分工清晰、收益穩(wěn)定、回款有保障，他們并不抵觸國資統(tǒng)籌主導(dǎo)。

江國清直言，對他這樣的企業(yè)來說，賽道邊界更清晰了，這是行業(yè)良性發(fā)展的信號。真正讓民企感到壓力的，不是國資“擠占空間”，而是項目落地節(jié)奏不穩(wěn)定、回款周期拉長、利潤空間被壓縮等市場化難題。

地方財政層面也在用制度保障這種分工。上述財政系統(tǒng)人士透露，該省已全面落地“國資統(tǒng)籌重資產(chǎn)民生、市場化主體深耕專業(yè)運營”的分層布局。項目入庫時提前劃分清單，一個片區(qū)更新項目打包后，重資產(chǎn)基建歸國資統(tǒng)籌建設(shè)，經(jīng)營性配套和后期運營面向市場招商。

地方發(fā)改委則負責(zé)協(xié)調(diào)落地中的卡點。

上述東部某省發(fā)改委處室負責(zé)人介紹，他們科室已常態(tài)化走訪城投、工程民企、社區(qū)運營服務(wù)商，收集一線堵點，反向優(yōu)化本地落地細則。他表示：“企業(yè)反映比較多的是項目落地節(jié)奏受財政預(yù)算、專項債發(fā)行節(jié)奏牽制，人員和設(shè)備經(jīng)常空轉(zhuǎn)待工。我們正在優(yōu)化審批流程，盡量壓縮間歇期。”

風(fēng)險正在浮出水面

錢進去了，人開工了，但壓力也在顯現(xiàn)。

部分弱區(qū)域城投的資產(chǎn)負債表并不樂觀。依托同花順iFinD、現(xiàn)代咨詢及各大評級機構(gòu)公開財報數(shù)據(jù)，僅部分產(chǎn)業(yè)薄弱、土地出讓持續(xù)下滑的尾部三四線城投和縣域?qū)ｍ棾峭顿~面資產(chǎn)負債率突破85%，全國區(qū)縣城投平均負債率不足60%。

上述東部某省發(fā)改委處室負責(zé)人給出了較為清晰的風(fēng)險排序，對于弱區(qū)域存量高負債城投，當(dāng)前首要顯性風(fēng)險集中于階段性現(xiàn)金流承壓、局部主體現(xiàn)金流斷裂，項目收益不及預(yù)期會進一步放大現(xiàn)金流壓力，屬于連鎖次生風(fēng)險。財政撥付放緩導(dǎo)致項目回款滯后，城投現(xiàn)金流收緊，再融資難度抬升，進而項目收益不及預(yù)期加劇虧損。

他表示，多數(shù)人口流出型中西部縣域、弱財力三四線城投面臨三大現(xiàn)實困境：存量到期債務(wù)集中兌付，每年剛性付息壓力固定；城市更新項目前5年只有大額資本投入，無回款流入；弱區(qū)域人口外流、片區(qū)消費力不足，就算后期市場化子項運營落地，收益也很難覆蓋前期投入成本。

民企端同樣承壓。江國清給出的數(shù)據(jù)是，對比傳統(tǒng)地產(chǎn)、基建工程項目，當(dāng)前城市更新項目的回款周期普遍拉長2到3年。常規(guī)項目回款不再是竣工即結(jié)算，而是分竣工、驗收、績效考評、年度復(fù)盤多階段撥付。利潤空間也在持續(xù)被壓縮，純公益配套工程的毛利率普遍為7%至12%，遠低于傳統(tǒng)工程。

“我們的盈利壓力不是所謂‘國資擠占空間’。”江國清說，真正的痛點是三類市場化固有難題：項目績效掛鉤扣款常態(tài)化，服務(wù)不達標(biāo)就會扣減費用；片區(qū)項目分期落地，單年度工程量分散，規(guī)模化收益難實現(xiàn)；大量配套運維工作屬于持續(xù)性服務(wù)，人力成本逐年上漲，但服務(wù)定價基本固定，長期利潤被持續(xù)攤薄。

另一個痛點是項目節(jié)奏不穩(wěn)定。江國清反映，國資平臺統(tǒng)籌的大片區(qū)項目，受財政預(yù)算、專項債額度、審批流程影響很大，落地節(jié)奏時快時慢，“我們的設(shè)備、人員、團隊很難穩(wěn)定排布，經(jīng)常出現(xiàn)階段性停工、待工，造成閑置成本浪費。”他說。

地方層面已經(jīng)在對風(fēng)險做出反應(yīng)。

上述財政系統(tǒng)人士介紹，該省已按地方債務(wù)率、財政自給率劃分高、中、低風(fēng)險三類區(qū)縣清單。對列入高債務(wù)管控清單的區(qū)縣，從嚴審批無經(jīng)營性收益的大面積連片公益性更新項目，原則上暫緩新上此類大額項目，只允許申報危房改造、燃氣水管老舊改造等剛需小型民生工程，嚴控新增大額固投。中等負債區(qū)域?qū)嵭小胺适堇墶保陥笠粋€公益配套必須搭配一個可盤活經(jīng)營性資產(chǎn)項目。財力穩(wěn)健區(qū)域放開連片改造申報額度。

在投放節(jié)奏上，高負債區(qū)縣項目分年度分批落地，當(dāng)年落地投資額不超過地方可用財力核定上限，杜絕一次性大額舉債上馬項目。資金實行專戶封閉運行，項目經(jīng)營性收益優(yōu)先歸集還本付息，不得抽調(diào)資金補充平臺其他存量債務(wù)。

夏坤所在的頭部城投也建立了全流程風(fēng)控機制。在項目前置篩選階段，對負債率偏高、回報周期過長、完全無造血能力的純公益項目，嚴格控制投放規(guī)模，優(yōu)先落地“民生剛需+輕度造血”的項目。分節(jié)奏投放，根據(jù)項目建設(shè)進度、回款節(jié)奏、政策落地情況分批投放，匹配項目現(xiàn)金流。最重要的是風(fēng)險隔離，公益項目和市場化項目賬務(wù)完全隔離，專項基金專款專用，經(jīng)營性項目收益單獨核算，絕不以市場化項目利潤兜底無序的公益投入。

上述東部某省發(fā)改委處室負責(zé)人對未來五年的行業(yè)格局給出了預(yù)判。區(qū)域?qū)用妫痪€和省會城市主打連片綜合開發(fā)，市場化項目占比超40%。普通地級市聚焦老舊小區(qū)成套改造，公益項目占60%。縣域和人口流出型三四線城市只落地危舊房改造和基礎(chǔ)民生微更新，市場化投資逐步退出。

主體層面，頭部省會城投將依托優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)和低成本融資優(yōu)勢，做片區(qū)統(tǒng)籌、資產(chǎn)運營和產(chǎn)業(yè)基金投資，市場化營收占比逐年突破40%。區(qū)縣級中小城投逐步退出開發(fā)投資業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型本地項目代建和資產(chǎn)托管。民企端，頭部專業(yè)服務(wù)商綁定頭部城投，深耕智慧改造和連片社區(qū)運營。中型企業(yè)聚焦單一細分做區(qū)域深耕。

小微服務(wù)商將逐步退出片區(qū)工程總包賽道，轉(zhuǎn)向零散物業(yè)維保和便民配套零星施工。

“行業(yè)會加速出清、專業(yè)化集中。”上述東部某省發(fā)改委處室負責(zé)人說，“短期陣痛集中在弱區(qū)域平臺和中小民企，5年后行業(yè)格局會基本清晰固化。”

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