IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺

導語：當前，中國縣域發展格局正在發生深刻變化。有分析指出，我國人口規模在50萬人及以上縣域與50萬人以下縣域在數量占比和人口占比上已出現逆轉，人口整體縮減成為縣域小型化的重要原因。當人口增長放緩、財政資源收緊、房地產市場深度調整，產業和就業機會繼續向優勢區域集中時，中國縣域人口流動正在經歷更深層的空間重組：鄉村人口繼續向縣城集中，而縣域人口又進一步向地級市、省會、都市圈和沿海發達地區流動。區位優勢不足、產業基礎薄弱的縣域，承受的壓力尤為明顯。隨著我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，提升產業支撐能力和公共服務水平，正成為新形勢下推進以人為本的新型城鎮化的重要方向。

本文基于作者對中西部一個人口小縣的實地調研，呈現了縣域社會正在經歷的深層變化。作者指出，在人口、就業機會和產業要素向更具規模效應的區域集中的趨勢下，人口小縣已很難繼續依靠傳統招商、項目投入和行政動員來扭轉發展格局。人口小縣改革不只是機構合并和行政成本壓縮的問題，更關鍵的是如何在資源有限的條件下重新配置治理力量，使考核體系更符合縣域實際，保護真正能夠創造就業的小微經濟，并通過真正為基層減負，激發縣域干部和基層組織的治理自主性。

最近，我調研了中西部地區的一個“人口小縣”。疫情期間，這里常住人口是12萬，而目前常住人口僅為8萬左右，其中大部分集中于新老縣城，總計約4萬人。一些小的鄉鎮人口就更少了，有的只有1000人左右。

人都去哪里了？

從總體趨勢看，這個縣城的人口還在不斷減少，一方面，新增人口從2024年的900人左右下降到2025年的800人上下。另一方面，縣城就業機會快速減少，部分青壯年已經開始新一輪的外流。

目前，縣城的就業機會主要衍生自財政供養人員的消費。整個縣城財政供養人員有9000人左右，包含在編在崗的約5000人，以及退休的4000多人。近年來，地方政府也面臨財政緊縮的情況，僅三公經費就砍掉了60%。在這種情況下，這些財政供養人員的可支配資源減少，消費能力自然也隨之下降，連帶著相關行業的收益減少。最典型的就是餐飲業：目前大部分飯館都處于不賺錢的狀態，更新頻率非常高。

除此之外，項目工程是縣城的另一重要就業機會來源，而財政緊縮必然帶來項目工程的減少。據從業者反映，2025年當地還有100多個項目掛網公開招標，今年就基本沒有了，相關就業機會自然也減少了。原來一些主要靠項目工程為生的人都開始外出，甚至出國尋找新的機會。

地方產業發展方面也沒有什么起色，而且未來也很難看到會有什么起色。這就導致就業機會的增長空間非常有限。農業產業方面，養殖業在非洲豬瘟暴發后就不再成氣候；雖然政府在旅游業上投入了大量資源，但是因為缺乏資源稟賦和區位優勢，旅游業同樣毫無起色；運輸業方面，全縣有1.4萬輛車，涉及4萬人左右的就業，目前雖然處于平穩狀態，不過因為經濟下行，就業機會和收入都呈現出下降的趨勢。

唯一拿得出手的是生物醫藥產業。目前，當地有20多家相關企業，但是真正有影響力的只有2家，一家是低附加值的醫療器械企業，另一家是主攻銀屑病的藥品企業，但因為本地并不具有區位優勢或者資源稟賦，因此也難以形成氣候，集群化發展空間有限。況且，地方上依托稅收優惠等政策推動招商引資的空間也在被迅速壓縮，產業發展后繼乏力，想要扭轉就業形勢的難度也很大。

作為縣城消費的另一主力，在上一輪教育城鎮化推動之下進城的群體，目前也面臨著更大的現實壓力。這些家庭中，大部分都是爺爺奶奶帶著孩子進城，年輕人外出務工支持在家的老人小孩。他們的家底大多不厚實，原本的積累基本都投入到買房（用于求學或者婚嫁）、建房、買車等大件消費中了。大多數家庭從事的都是建筑行業——這兩年房地產下行，他們的收入自然也是減少的。因此，兩位老人中的一位回家務農、通過養雞養鴨和種植果蔬供養進城生活的幾口人以減少開支，也成為了一種常態。

資本對下沉市場的攻略，也是造成縣域就業機會壓縮不可忽視的力量。數字經濟發展帶來的沖擊顯而易見，其中又以服裝等快銷品消費的線上化最具代表性。目前，縣城大部分的年輕人都選擇在線上買衣服，一些主攻下沉市場的電商APP觸達中老年人后，他們也開啟了全面的線上消費，進一步壓縮了縣城零售群體的就業空間。我們在東部地區調研時，就遇到過不少來自西部的小老板，他們就是因為在老家鎮上的服裝店開不下去了，才轉而跟著年輕一代到東部地區做電商。

除了服裝店以外，超市和雜貨鋪等也受到了很大的沖擊。一個鎮上的超市老板告訴我們，現在毛巾只能進5元以下的貨，因為現在來線下買東西的人，都是那些不怎么上網、年紀非常大的老人，他們的日常生活很節省，消費能力也有限。

數字技術發展帶來的就業機會轉移，卻并沒有惠及該縣。事實上，能夠從數字技術發展中受益的縣市區具有一個共同特征，即進入目前正在進行數字化轉型的行業務工，比如服裝產業等等。而且，這些縣市區的外出務工群體大部分采取“同鄉同業”的模式進入市場，利用產業工人的集聚而形成區位優勢。

但即使如此，縣城數字化轉型的機會仍然是有限的。通過在發達地區展開的調研來看，這類正在經歷數字化轉型的產業集群，為了實現整個供應鏈的快速聯動，提升市場反應速度，其核心環節絕大部分會留在東部地區或者周邊郊區，轉移到中西部地區的環節和企業是十分有限的。

此外，要實現人口規模效應，就需要新一輪的人口集中來支撐，而這也意味著新一輪的人口競爭。然而，人口小縣的縣域人口持續流失，令原本就沒有人口規模優勢、區位優勢和資源稟賦的區域，面臨更加激烈的就業機會競爭和人口競爭。在市場經濟高度發達、統一大市場構建加速推進的當下，這種人口與產業競爭的格局和不斷集中的趨勢，即使是區域地方政府乃至更高層級的地方政府也難以扭轉的。各地政府面臨的財力和債務規模的現實約束，也令其難以再利用財政資源的投入來扭轉這一格局。

應該如何進行改革？

在新生人口減少、財政緊縮和技術變遷等結構性力量的推動下，就業機會和人口新一輪的集中，已經成為必然趨勢。

人口小縣會首先承受這些力量的沖擊。因此唯有通過結構性改革，才能夠應對未來可能出現的一系列挑戰——啟動改革是必然之舉。

改革的先鋒，必然是黨政機關和事業單位。2024年，我國就開始推進“人口小縣”的機構改革，其核心思路是整合職能、精簡機構、統籌資源，以應對財政壓力和提升治理效能。

我們調研的這個縣，在總體編制數量不變的情況下，已將職能相近的部門進行合并，例如將工信局、商務局、科技局整合為一個局，住建局、城管局、交通局也進行了“三合一”。

然而，部門合并壓縮了局級（正科級）領導職數，基層干部的上升通道迅速變窄。再加上疫情期間積累的未晉升的干部還沒有消化完，因此造成了大量能力出眾、積極干事的中層領導干部晉升受挫，干部的積極性受阻。

更大的現實問題是，縣域干部正在遭受“自上而下”和“自下而上”的雙重夾擊。

一方面，自上而下的任務、要求并沒有因為人口減少、財政緊縮而降低，反而是越來越多、越來越高，對干部的考核也越來越具剛性。以“群腐（群眾身邊的腐敗問題集中整治）”為例，上級對各縣按照領域和層級進行量化考核和隱性排名，而人口小縣在量化考核面前顯然沒有任何優勢。為此，縣域干部只能通過在特定領域打造亮點來彌補數量上的落后，否則就很容易被上級批評問責。更為嚴峻的是，人口小縣能做出的成績有限，很容易在上級政府要抓“負面典型”的時候被“犧牲”掉，因此也就更容易成為“掛牌摘帽”的重災區。這也意味著，在人口小縣做干部，積極做事的干部反而面臨更高的風險。

這里不得不提及當前地方政治的另一個扭曲狀態：此前一輪的項目資源下鄉，上級領導對各種資源分配都有進度和打造亮點的要求。但是，項目資源流動具有嚴格的流程規范，這就令上級領導的進度要求往往會與項目資源合規的進度要求存在張力，造成基層違規辦事成為常態。而違規辦事必然要找“自己人”配合，這又進一步增加了任人唯親的可能性，衍生出了更多的不合規。這意味著，有能力、想上進的干部，大概率是要違規的。

在問責壓力向人口小縣集中，且“被不合規”普遍化的情況下，縣域范圍內干部相互推諉引發的“內斗”現象愈發嚴重。繼而，推出基層干部充當“替罪羊”來化解成績不足的問責危機，也就成為了“不得已”的選擇——整個縣域的政治生態由此變得更加混亂和渾濁。

另一方面，縣域內部的治理環境也變得愈發復雜。雖然人口數量和治理資源在減少，但是內生的治理事務并沒有減少。例如，上一輪的縣域城鎮化進程中，大量的農民帶著孩子“被動進城”，集中居住在縣城的小區內。但因為被動進城、小區質量參差不齊、居住群體的家庭發展壓力增加等，導致小區物業費收取困難，不少物業公司退出，小區內部的矛盾糾紛數量快速攀升。這又進一步導致治理壓力向社區、鄉鎮（中心鎮）和各個部門轉移。

面對越發復雜的問題，即使是工作經歷豐富的社區干部，也普遍感到力不從心。再加上“12345熱線”向縣城下沉，部分群眾利用AI工具和干部“對線”；“自上而下”的形式主義要求并沒有因為多輪“減負運動”而減少；投入到社區的財政資源不斷被壓縮——除工資以外，社區的運轉需依靠向幫扶部門爭取，財政緊縮的規定又導致每個部門的經費上限從3萬元減少到5000元。這一系列因素，進一步打擊了基層尤其是社區干部的積極性。

干部群眾正在小區院內召開“近鄰奶茶會”。 資料圖：新華社

基層治理問題的解決，需要更加充分的群眾動員。但是，當前“自上而下”的要求與內生的治理事務之間，存在著巨大的沖突。

其中最典型的就是“打造亮點”和群眾工作之間的沖突。對于人口小縣而言，打造亮點是政績的主要表現。但是由于“亮點”對進度、成效的要求往往難以完全契合群眾工作的效果和節奏，政府不得不對特定的群眾工作做出干預。

與此同時，為了滿足加速“打造亮點”的速成要求，倒逼許多干部求著群眾“配合”，最終把“做實事”的初心也異化成了“形式主義”。群眾也淪為了配合干部的“旁觀者”，對干部和政府也失去了信任。群眾對干部的信任危機，進一步導致建立在“弱干預”基礎上的群眾工作和群眾動員不再可能，干部的主體性也難以發揮，最終損耗了基層干部從做工作中獲得積極反饋的可能性。

在這樣的生態下，“躺平”和“內卷”在人口小縣正變得愈發普遍化。但問題是，在巨大的轉型沖擊下，人口小縣的穩定過渡必然要依靠基層干部，依靠他們充分動員群眾，來破解資源緊縮和治理問題增多之間的矛盾。如何在財政資源和編制等外部激勵有限的情況下，利用有限資源來激發縣域干部的積極性，將決定人口小縣能否穩定轉型。

該縣一位有15年工作經驗的老鄉鎮干部告訴筆者，解決上述問題的關鍵在于真正為基層減負，激發基層治理的自主性。機構改革的重點應該在于如何做到“因事設崗”，從而將有限的人力物力資源用于解決當前縣城最核心的問題。

更為關鍵的是，對干部的考核要求亟需科學化的改革。比如：經濟發展是否是評判企業的唯一標準？那些真正符合當地實際、制造就業的小微企業，是否應該成為服務和保護的重點？此外，人口小縣是否要適配統一經濟考核？是否要捆綁發展指標，來激發人口小縣的財政自主性？“打造亮點”的考核方式是否科學？這些問題，不僅在產業轉型期都需要重新進行考量，也是在為當前大部分中西部欠發達縣域的轉型提供方向。

文/觀察者網專欄作者 白車

IPP評論熱門文章

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。