投資600萬加油站建成即被責令拆除

鄉鎮說能建、縣里說違法：投資600萬的加油站建成即被拆，商人無奈：到底誰說了算？

“鄉國土所就是縣自然資源局的下屬機構，他們出的證明，我們當然信。”

說這話的，是河南商人張成（化名）。2021年，他響應河南省政府號召，在淮濱縣谷堆鄉朱灣村投資600萬元建設加油站。項目歷經縣商務局公示、信陽市商務局批準，獲得了鄉政府、國土所、規劃部門等多方出具的“建設用地”證明。然而加油站剛建成，淮濱縣自然資源局一紙處罰決定書就送到了他手上：非法占地，責令限期拆除。

同一塊地，鄉鎮相關部門說是“建設用地”，縣自然資源局認定是“耕地”。項目荒廢兩年，張成背負著數百萬元貸款，至今“迫切需要一個準確的定性”。

省級文件鋪路，多部門蓋章認證

事情要從2016年說起。當年，河南省政府辦公廳印發《關于加快農村及偏遠地區加油站建設確保成品油市場供應的實施意見》。文件指出，全省尚有246個鄉鎮沒有正規加油站，要求“在不占用基本農田的前提下，必要時可征用部分一般耕地”，支持依法使用農村集體建設用地建設加油站。

2020年，淮濱縣商務局依據上述文件，向信陽市商務局請示“農村及偏遠地區2家以上加油點合并升級改造建設規劃”，涉及16座加油站，張成的項目名列其中。2022年，信陽市商務局正式發文確認該加油站建設規劃。

在項目籌備階段，張成拿到了厚厚一沓審批文件：2021年12月與朱灣村村委會簽訂20年土地租賃協議，租金50萬元；村委會出具證明，確認土地性質“屬于建設用地”。與此同時，谷堆鄉國土資源所出具意見書，稱土地“屬于集體建設用地，符合淮濱縣谷堆鄉土地規劃要求，同意建設”；谷堆鄉規劃部門也出具意見書，確認土地“屬于集體建設用地，符合淮濱縣谷堆鄉村鎮建設規劃要求，同意建設”。

從村委會到鄉國土所，從鄉規劃部門到縣商務局、市商務局——層層審批，章章齊全。對一個前來投資的商人來說，這些文件意味著什么？意味著合法，意味著安全，意味著可以放心投入真金白銀。

張成說得很直白：“如果前期（知道）是耕地，我們根本不會租這塊地。”

建成即遭查處：一紙“地類鑒定”推翻所有證明

2024年，加油站竣工。然而還沒開始營業，淮濱縣自然資源局的處罰決定書就到了。

2025年4月22日，淮濱縣自然資源局作出《地類鑒定》，認定加油站占地7.89畝，“全部為水田”。鑒定依據是2018年的“土地利用現狀圖”——那時候張成還沒租這塊地，更沒動一鍬土。

張成申請政府信息公開，拿到了2024年的土地利用現狀圖。圖上顯示，他的加油站地塊標注為商業服務業用地，顏色與周邊耕地明顯不同。

對此，淮濱縣自然資源局副局長趙坤俊在接受封面新聞采訪時表示：那塊地在2018年“還是耕地”，“沒有走相應的報批手續”。至于2024年圖上標注的變化，趙坤俊表示，是“衛星拍了以后，根據現狀變更”，但由于沒有相應的合法手續，所以縣自然資源局“按照以前的地類來認定”土地屬性。

翻譯一下就是：衛星看到上面建了房子，在圖上改了顏色，但從法律層面，加油站占用的土地還是耕地。

這套邏輯，讓張成難以接受——鄉鎮各部門的審批意見、村委會的證明、商務部門的規劃確認，難道都不算數嗎？

兩級法院：未辦農轉用手續即屬非法占地

張成先是申請行政復議，被駁回。隨后把官司打到了淮濱縣人民法院。

縣法院認為，案涉土地經自然資源局出具地類證明為“農用地（水田）”，原告“未辦理農用地轉用手續直接進行加油站建設，屬于非法占地行為”。法院同時認定，原告提交的規劃意見書、商務局文件等，“不具備替代農用地轉用審批手續的法律效力。”

張成上訴至信陽市中級人民法院。二審法院維持原判，認定淮濱縣自然資源局作出的行政處罰決定——包括責令張成十五日內退還非法占用的土地，限期十五日內拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施并恢復土地原狀——適用法律正確、處罰適當。

法律層面，塵埃落定。但對于張成來說，600萬投資、數百萬元貸款，換來的是一個即將被拆除的加油站和一片荒廢兩年的土地。

到底誰說了算？

這起案件的核心矛盾并不復雜：鄉鎮說能建，縣里說違法；鄉鎮說是建設用地，縣里認定是耕地。兩個層級的政府部門，對同一塊地的性質給出了截然相反的結論。

而商人按照鄉鎮的指引投入了全部身家。

根據《土地管理法》的規定，建設占用土地涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。這個手續，張成確實沒有辦理——但問題的關鍵在于，他根本不知道自己需要辦理。谷堆鄉國土資源所作為縣自然資源局的下屬機構，出具的“建設用地”意見書，讓他以為土地性質已經明確。

正如有評論所指出的，鄉鎮國土所本身就是縣自然資源局的下屬機構，他們出的證明，商人當然相信。當上下級部門之間出現信息不對稱甚至結論矛盾時，吃虧的永遠是按照指引行事的企業和投資者。

這起案件也折射出一個更深層的問題：在招商引資和優化營商環境的背景下，基層政府如何確保對企業的承諾具有法律效力？當“鄉里說能行”和“縣里說不行”同時存在時，商人該聽誰的？如果連政府部門的蓋章文件都不能作為決策依據，投資者又該如何規避風險？

600萬元的投資、兩年的荒廢、數百萬元的貸款利息——這些代價，最終由一位響應政府號召前來投資的商人獨自承擔。而那個“到底誰說了算”的問題，至今仍沒有答案。