往事回首之三十九：古田愛樂

2026年6月20日，飛到了福建晉江，入住了愛樂國際酒店后就想起了這家酒店公司在古田縣投資遭受了挫折，在我和王令律師的努力下，得以調解結案，基本挽回了損失。這個案件成為了2020年的最高法院的典型案例。

古田縣有美麗的翠屏湖，當地領導以此為亮點來泉州招商，引進了福建愛樂公司前來投資大酒店和度假村，解決當地沒有五星級酒店的短處。就在項目進行的途中，卻因為環境保護標準的提高而導致項目停擺。愛樂公司無法接受巨大的損失，而將古田縣政府違反投資協議的行為告上了法院。

訴訟的具體情況我就不另再說了，抄法律文書，因為判決書里都有。

《福建省福州市中級人民法院行政判決書（2018）閩01行初35號》載明:

“ 經審理查明，2014年7月3日，古田縣政府作為甲方、福建愛樂公司作為乙方，就投資開發古田縣翠屏湖高頭嶺片區北側建設項目相關事宜簽訂了《投資框架協議》，約定：項目總投資約50億元，用地總面積約1000畝，項目土地用途為商服用地﹣酒店、商業街、商務金融用地（商場、辦公）,住宅用地﹣城鎮住宅用地。項目擬建成集商業、辦公、五星級度假酒店、四星級養生休閑酒店、居住、旅游為一體的現代化高端生態城市綜合體。甲方負責項目用地范圍內的征地拆遷補償、土地征收報批，及本協議約定的基礎設施建設等工作，并使項目用地具備開發建設要求。乙方競得項目開發建設用地，按照約定方式支付掛牌出讓成交價，等等。次日，雙方又簽訂《補充協議》，對付款方式、獎勵優惠措施等內容作了特別約定。

2015年4月23日，福建愛樂公司委托董事莊少濱通過公開拍賣競得開發建設用地，即古田縣城東街道高頭嶺片區 B 地塊（其中B1地塊為50畝酒店用地、B2地塊為105畝住宅用地），并由莊少濱與古田縣國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，支付120000000元土地出讓金。

2015年5月8日，古田愛樂公司成立。福建愛樂公司決定由古田愛樂公司作為本案"愛樂·翠屏湖莊園項目"的落地公司，進行開發建設。2015年7月13日，古田愛樂公司與古田縣國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》（合同補充條款），同意由古田愛樂公司開發經營古田縣湖城一體項目一期 B 地塊，莊少濱簽訂的原國有建設用地使用權出讓合同由古田愛樂公司承續履行，享有合同規定的權利，承擔合同規定的全部義務；古田愛樂公司可憑本合同和原國有建設用地使用權出讓合同向有關部門辦理該項目后續開發建設的相關手續。

2015年11月12日，古田愛樂公司完成項目總平規劃方案審批，于2016年4月26日履行總平方案變更審批。B1地塊規劃建設五星級標準的酒店及商業配套設施，總建筑面積50907平方米；B2地塊規劃建設75棟低層住宅、2棟高層住宅，總建設面積112987平方米。之后，古田愛樂公司與中建海峽建設發展有限公司簽訂《建設工程施工合同》，簽約合同價暫定375000000元。

2016年7月15日，B2地塊第一批22幢44套低層住宅取得《商品房預售許可證》。2016年8 月15日，古田縣住房和城鄉規劃建設局受理古田愛樂公司提交的第二批住宅的商品房預售許可申請后，告知古田愛樂公司按照古田縣政府的要求暫緩辦證。古田愛樂公司后續又提交了第三批住宅的商品房預售許可申請，但古田縣住房和城鄉規劃建設局未予收件受理。
隨后，古田縣人民政府成立愛樂·翠屏湖莊園整改對接工作小組，分設項目對接組、資產清算組和購房戶對接組。

2017年3月4日，古田愛樂公司向中共古田縣委、古田縣政府書面致函，請求盡快確定"愛樂·翠屏湖莊園項目"解決方案。

2017年4月起，古田縣翠屏湖莊園業主提出信訪，要求政府協商解決翠屏湖莊園購房戶相關問題。古田縣住房和城鄉規劃建設局作出信訪答復，稱：對接領導小組已經密集地與愛樂集團進行項目整改洽談，力爭尋求各方利益都能兼顧的最佳整改方案，待整改方案成熟后向社會公開。并將按照縣委、縣政府的工作部署，積極協助房屋預購人做好翠屏湖莊園房地產項目叫停后的后續服務。

2017年5月2日，古田縣住房和城鄉規劃建設局向古田愛樂公司發出《通知》，明確：為了融入省生態文明實驗區建設，必須對翠屏湖高頭嶺片區規劃進行新的調整。新的規劃要求翠屏湖環湖公路內側用地不得開發房地產，土地性質由原來的商服住宅用地調整為公共服務配套建設用地。愛樂．翠屏湖莊園項目原規劃為城鎮住宅用地部分的建設必須調整為公共服務配套建設，已建成并出售的住宅房屋必須收回并調整為公共服務配套用房。

2017年9月20日，古田愛樂公司再次向古田縣政府書面請求依法履行職責，盡快就收回項目及補償事宜作出明確的決定，并對補償事宜作出切實可行的方案，盡快兌付補償款。因古田縣政府未予答復，古田愛樂公司于2017年10月16日向本院起訴古田縣政府不履行法定職責。

2018年3月6日，古田愛樂公司與古田縣政府經多次協商后，就"愛樂·翠屏湖莊園項目"協議收回事宜簽訂《備忘錄》，雙方達成以下意見：一、雙方同意由古田縣政府委托評估機構，對愛樂翠屏湖莊園項目的土地使用權和在建工程進行評估。評估結果按照本備忘錄的約定作為協議收回土地的補償價格依據。二、雙方同意愛樂翠屏湖莊園項目按照市場價值進行評估，評估基準日為2018年2月24日。三、在愛樂公司的參與下，古田縣政府通過公開搖號，國土局的房地產評估機構數據庫中選擇三家評估公司和三家備選評估公司。四、雙方同意采用簡單算術平均的方式，以三家評估機構出具的評估 結果取平均值（ A + B + C )/3,
確定愛樂翠屏湖莊園項目的 價格， 等。

2018年4月29日，福建建友資產評估土地房地產估價有限責任公司出具《房地產估價報告》，估價結果為317269800元。2018年5月8日，福州瑞爾房地產評估有限公司出具《房地產評估報告》，估價結果為305471000元。2018年5月9日，福建財經房地產估價有限公司出具《房地產估價報告》，估價結果為283700000元。

另查明，"愛樂·翠屏湖莊園項目"已出售（含認購）住宅房屋共59套。

又查明，2017年11月9日，福建志立律師事務所接受泉州市三金機電設備有限公司的委托，致函古田愛樂公司要求其在限定期內向泉州市三金機電設備有限公司支付工程款111000元。2018年6月30日，施工單位中建海峽建設發展有限公司向古田愛樂公司致函，要求古田愛樂公司承擔因未按合同約定支付工程款及停工損失合計38407198元。

本院認為，被訴《投資框架協議》及《補充協議》系古田縣政府為發展當地經濟、實行招商引資而與福建愛樂公司簽訂，內容涉及對古田縣內土地進行開發、管理的職責，并約定了相應行政權利義務，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項規定的行政協議，屬于行政訴訟受案范圍。
古田愛樂公司作為福建愛樂公司招商引資項目的落地公司進行項目開發建設，享有本案被訴行政協議和土地出讓合同的權利，履行相應義務，古田縣政府對此予以認可，故古田愛樂公司同樣具有原告的訴訟主體資格。被告關于古田愛樂公司不是適格原告的異議不能成立，本院不予支持。

原、被告簽訂的《投資框架協議》及《補充協議》性質上屬于行政協議，但其又屬于協議雙方的合同行為，系雙方的真實意思表示，合法有效，協議內容對雙方均具有約束力，雙方當事人應當按照合同約定全面履行各自的義務。本案中，原告按照協議約定履行了"愛樂·翠屏湖莊園項目"的開發、建設等義務，后被告下屬的古田縣住房和城鄉規劃建設局以規劃調整為由，通知原告翠屏湖環湖公路內側用地不得開發房地產，土地性質由原來的商服住宅用地調整為公共服務配套建設用地，"愛樂·翠屏湖莊園項目"已建成并出售的住宅房屋必須收回并調整為公共服務配套用房。被告已不能按約定繼續履行義務，致使合同目的不能實現。現原告提起訴訟請求解除協議，被告也同意予以解除，故本院對原告請求解除協議應予支持。
《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定："有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。"本案現有證據不能證明被告系因公共利益需要而收回涉案土地的國有土地使用權，對被告的該項答辯意見不予采納。涉案協議項下的土地客觀上無法實現合同約定的用途，涉案協議已無法履行，故原告有權依照《中華人民共和國合同法》第九十七條"合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施、并有權要求賠償損失"的規定，要求被告賠償損失。原告古田愛樂公司經與被告協商，同意由被告按照三家評估機構出具的評估結果取平均值作為協議收回涉案土地的價格依據，金額為302146933元，本院予以支持。但該評估結果的設定前提是在未預售、未欠付工程款、無其他債權債務的條件下作出，而事實上古田愛樂公司已出售（含認購）住宅房屋59套，并欠付泉州市三金機電設備有限公司和中建海峽建設發展有限公司工程款，因此本院認為上述評估價格并不包含造成購房戶及拖欠工程款的違約賠償損失。由于被告的原因致使被訴協議被解除，導致原告后續相關的項目合同、施工合同、商品房買賣合同等無法履行，必然會產生購房戶及拖欠工程款的違約損失，該責任不應歸咎于原告。原告提出在賠償直接損失中先剔除購房款85170060元以及賠償中建海峽建設發展有限公司索賠違約金38407198元的訴請，本院認為，85170060元系古田愛樂公司向購房戶收取的購房款，古田愛樂公司如與購房戶產生商品房買賣糾紛，雙方應按照買賣合同的有關約定解決爭議，該筆購房款不屬于本案行政賠償的審理范圍；中建海峽建設發展有限公司向古田愛樂公司索賠的38407198元也無法確定系實際發生的損失數額，故本院對原告的這兩項訴請均不予支持。但原告可在購房戶的違約賠償損失及相關拖欠工程款的違約賠償損失實際發生后另行向被告主張。

被告單方違約，亦未履行相應賠償義務，客觀上導致原告存在實際的資金占用損失。基于此，考慮到公平原則，對于原告要求支付利息的主張，本院予以支持。該損失應以上述302146933元為基數，從原、被告雙方簽訂《備忘錄》同意協商收回涉案土地國有土地使用權之日起，按照中國人民銀行公布的同期貸款基準利率計算。

綜上，原告主張解除合同并賠償因解除合同所造成損失的理由部分成立，本院依法予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第十二條第一款第（十一）項、《中華人民共和國合同法》第八條、第九十四條（四）項、第九十七條的規定，判決如下：
一、解除原告福建愛樂投資有限公司與被告古田縣人民政府簽訂的《古田縣翠屏湖片區項目投資框架協議書》及《古田縣翠屏湖片區項目投資補充協議書》。
二、被告古田縣人民政府于本判決生效之日起三十日內賠償原告古田翠屏湖愛樂置業有限公司302146933元及利息損失（利息從2018年3月6 日起計算至被告支付完畢之日止，按中國人民銀行公布的同期貸款基準利率計收）。
三、駁回原告福建愛樂投資有限公司及古田翠屏湖愛樂置業有限公司的其他訴訟請求。

本案一審案件受理費1552535元，由被告古田縣人民政府負擔。

如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于福建省高級人民法院。〞

一審判決后，縣政府不服，提起了上訴。我和王令律師又為此繼續奔波。

律師工作并不像很多人看的那樣光鮮，有的時候還是要忍饑挨餓。

例如，2019年1月13日下午，我在北京沒有開完會就匆忙趕到機場，乘機到了福州。下機后立刻乘車趕到了古田縣已經是半夜12點。14日，在福建省高院行政庭的主持下，進行了一天的協商，但落花有意流水無情，并無結果。政府一方是左請示，右商量，到晚上七點鐘才有了個初步方案，但是要縣里面黨政班子集體研究后才行。

結束協商后，我來不及吃飯，就趕到古田高鐵車站，泡了一碗方便面就上車了。 此行 ???下一站是江西上饒市，我已約了時任上饒市委書記的馬XX第2天早上見面，擬匯報一下某集團公司投資引起的土地使用權爭議協調的問題。1987年，我從北京學習回到景德鎮后到市第一律師事務所實習，馬此時是景德鎮市水利局秘書科的干部（后調入團市委）也考過了律師資格，是一所的兼職律師，我們都是李維俊老師的學生，同門師兄弟。之前我們電話里溝通時他同意見面了解的情況以后商量協調解決爭議的問題。

遺憾的是，晚上我到了上饒之后再與馬聯系，他說第2天他沒空，但可以安排秘書來陪我吃早餐。我一聽就明白了，馬是在推辭，他沒有了見面的意義。于是我說了聲：“謝謝！這就不麻煩您了，我明天上午回景德鎮休息兩天去”。于是第2天清晨在酒店過早后就上了高鐵到了景德鎮，白天走親訪友了一圈，當晚從景德鎮飛回了北京。

在行政糾紛的處理過程中，法律人形成共識對于化解社會矛盾十分重要，正是由于這一次（1月14日）艱苦談判形成了共識，再經過福建省高院多次協調，于2019年4月29日，在福州市中院一審判決基礎上，二審調解結案，案結事了。

2019年11月16日， 福建省高級人民法院發布保護營商環境八大典型行政案例，排在第1位的就是《古田翠屏湖愛樂置業有限公司、福建愛樂投資有限公司訴古田縣人民政府行政協議及行政賠償案》，該通報的內容如下：

“古田翠屏湖愛樂置業有限公司、福建愛樂投資有限公司訴古田縣人民政府行政協議及行政賠償案

【基本案情】2014年7月，經招商引資，福建愛樂投資有限公司（以下簡稱福建愛樂公司）與古田縣人民政府（以下簡稱古田縣政府）簽訂了《投資框架協議》及《補充協議》，約定福建愛樂公司進行古田縣翠屏湖片區房地產開發。2015年4月，福建愛樂公司通過公開拍賣競得首期開發建設用地，與原古田縣國土資源局（以下簡稱古田縣國土局）簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，并支付了土地出讓金。2015年5月，古田翠屏湖愛樂置業有限公司（以下簡稱古田愛樂公司）成立。2015年7月，古田愛樂公司與古田縣國土局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》(合同補充條款)，約定由古田愛樂公司承接《國有建設用地使用權出讓合同》中全部權利義務。隨后，古田愛樂公司進行項目建設，并預售了部分房產。2016年，古田縣政府及有關部門因我省生態文明試驗區建設需要，依照新頒布的水資源、國有林場的有關行政管理規定及省有關主管部門的意見，停止翠屏湖沿線公路內側地產類開發項目的實施，叫停了案涉項目的開發建設和經營銷售。因收回及補償事宜協商未果，古田愛樂公司、福建愛樂公司遂以古田縣政府為被告提起行政訴訟，請求解除其與古田縣政府簽訂的《投資框架協議》及《補充協議》，并要求古田縣政府賠償相關損失。

【審理結果】福州市中級人民法院一審認為，因政策、規劃、用途等調整，案涉行政協議已無法履行。原告請求解除案涉行政協議應予支持，并以相關評估機構對案涉土地使用權及在建工程的評估價格作為賠償依據，確定本案賠償金額。一審判決：1.解除雙方簽訂的《投資框架協議書》及《補充協議》；2.被告應賠償原告人民幣302146933元及相關利息損失；3.駁回原告其他訴訟請求。古田縣政府提起上訴。二審期間，福建省高級人民法院經多方組織調解，促成各方就案涉行政協議的解除、企業損失的賠付、項目建設用地收回、在建工程的交接、相關購房戶及建筑商款項的善后工作等事項自愿達成調解協議。根據調解協議，福建省高級人民法院依法制作了《行政調解書》。

【典型意義】行政協議屬于特殊的行政行為，具有雙方意思表示一致的特點。行政機關與民營企業依法簽訂的行政協議受法律保護。合同訂立后，民營企業對行政機關將依約履行合同義務具有信賴利益。如行政機關需單方解除行政協議，無論其是否存在過錯，均應對因此給民營企業合法權益造成的損失依法予以賠償。人民法院在審理行政協議爭議時，可參照適用與行政法、行政訴訟法強制性規定不相抵觸的相關民事法律規定，并在不損害國家、社會及他人利益的前提下進行調解。二審法院在查明事實、分清責任的基礎上，積極組織各方當事人協商調解，最終促成各方取得共識，達成調解協議。不僅有效化解了案涉行政協議的爭議，保護了民營企業的合同權益及信賴利益，還一攬子實質性解決了因解除案涉行政協議引起的土地使用權出讓合同解除、土地使用權收回、在建工程交接以及有關購房戶解約、工程款糾紛等一系列相關問題。既為生態文明建設大局提供司法服務，又為優化營商環境提供司法保障，并促進了法治政府、誠信政府建設，取得了良好的法律效果和社會效果。〞

在處理這一案件的過程當中，我深深的體會到法律人雖然不直接創造社會財富，但是通過發揮法律的威力，可以做好社會財富的守護者，間接推動社會經濟發展。

本案中， 從企業的角度來說，愛樂公司對于糾紛的產生沒有過錯。而從政府角度來說他們也感到很尷尬。把企業招來了，本想解決當地沒有五星級酒店的的短板，卻因為上級對當地的環境保護提出了更高的要求，尚未建成的酒店以及度假村的項目成了“違法建筑”而停工，招商引資的協議無法履行。

通過一審二審兩級法院的釋法解疑，縣政府認識到了他們在本案中因為違約而應該承擔的責任。在法院的主導下雙方達成調解，不僅對違約損失達成了賠償的一致意見而解決了案涉行政協議的爭議，還經過協商縣政府主動承擔了因解除案涉行政協議引起的土地使用權出讓合同解除、土地使用權收回、在建工程交接以及有關購房戶解約、工程款等糾紛中的相關義務，減輕了愛樂公司的訴累，有利于當地的社會穩定。

近些年來，各地以整治違法建筑的名義，實施強制拆除的現象十分普遍，無論產權人是否獲得了賠償或者補償，但社會財富遭到了極大的浪費，這就與依法行政的初心不符。

這一類案件的根本性錯誤在于混淆了手續不全的建筑與違法建筑的區別，也就是可以糾正的程序性一般違法的建筑與無法糾正的實體上嚴重違法（業內曾叫做根本性違法）的建筑的區別。

對于嚴重違法且無法改正并補辦手續的建筑，從一開始就應該不讓建，在建的要及時喊停，不能等到建成了再來拆。至于手續不全的建筑物，如果符合空間規劃則可以補辦手續，而不是一拆了之。一拆了之的做法與法律的立法本意相悖，也是對社會財富的極大浪費。對于這個問題，我是寫書發表文章作了無數次呼吁，無奈“劉項從來不讀書”，類似的事情依舊頻繁的發生。

權力，無論是行政權，還是司法權，掌握者都不直接創造社會財富，但都靠勞動者的創造的財富而生活。古人有云：鋤禾日當午，汗滴禾下土。誰知盤中餐，粒粒皆辛苦。建筑物也是這樣，一磚一瓦來之不易，當珍惜之。 所以，無論是行政執法，還是司法工作人員，作為社會管理者應該是社會財富的守護者，而不是毀滅者。

包括媒體人人在內的社會大眾，應當為守護社會財富者鼓與呼，譴責那些毀滅社會財富的行為。