導讀

國務院日前印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是城市更新領域第一部國家級專項規劃，明確了“十五五”時期城市更新工作的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國城市規劃學會特別推出【城市更新“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動，邀請多位專家學者圍繞《規劃》的重點任務與關鍵舉措進行深度剖析與交流探討。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：2837字

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作 者

霍曉衛，中國城市規劃學會歷史文化名城規劃分會副秘書長，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司副總規劃師

近日國務院印發的《城市更新“十五五”規劃》中圍繞現代化人民城市的六大特征之一“文明”，系統提出“促進城市文化繁榮發展”的規劃要求與具體措施要點，措施要點中第一條“推進資源調查”尤為基礎與重要，是對《規劃》總體要求中需堅持的重要原則之一“應保盡保”的保障落實。近些年在中央高度重視城鄉歷史文化保護傳承工作的大背景下，各地仍然偶有城市建設中破壞歷史文化遺產資源的現象發生。這些未能做到應保盡保的遺憾，“不能實現盡保”是結果，“未能明確應保”可能是主要原因。在大量一般城市、一般建成區普遍面臨更新的當下，科學高效地推進城市歷史文化資源的普查、調查、預先保護、認定公示與信息記錄，明確“應保”，是城市更新中重要的前置工作。以下對《規劃》中相關具體內容嘗試予以解讀。

1

調查、潛在保護對象與預保護

面對紛繁蕪雜的城市歷史文化資源存留情況，需要開展不同類型的調查，并形成相應機制。目前來看，重點調查包括面向全國城市建成區的“老城區和街區專項調查”和面向城市更新項目范圍內的“歷史文化資源前置調查”。“老城區和老街區專項調查”已于2025年啟動，面向全國所有市轄區與縣，該調查依據共同標準、于限定時間內、在廣泛空間內開展，要求根據調查形成四個清單即歷史文化名城、名鎮的潛在對象清單，歷史文化街區、歷史地段的潛在對象清單，歷史建筑的潛在對象清單，以及特色保護要素清單，具有非常突出的“普查”特征。該專項調查具有開創性，其重要意義一定會在未來日益彰顯。與“老城區和老街區專項調查”不同，“歷史文化資源前置調查”側重的調查對象是單一更新項目范圍內的老建筑、古民居、歷史環境要素等單點狀資源，是對老城區和老街區專項調查工作可能存在少量遺漏的兜底性調查。據不完全統計，全國半數以上省份已出臺關于城市更新前置調查的明文規定。上述兩類調查確定的所有潛在對象都會按規定得到預保護，即認定公布前不得拆除、遷移，編制相關規劃設計時要充分考慮潛在對象的保護利用等。按計劃“十五五”初期將完成“老城區和老街區專項調查”，預計“十五五”時期會出臺面向全國的城市更新“歷史文化資源前置調查”機制與“預保護”、“影響評估”等相關配套制度。

2

認定與公布

我國城市更新過程中可能遇到的受各級法規保護的對象主要包括國家歷史文化名城、省級歷史文化名城名鎮、省級歷史文化街區，以及市縣認定的歷史地段與歷史建筑等。認定與公布保護對象是法規規定的行政行為，認定還需要專業技術支持，通過認定與公布，各級政府賦予歷史文化資源以法定保護對象的身份，從“值得保護的資源”成為“必須得到保護的遺產”。因為是法定程序，其公布也應具有統一標準，以保障嚴肅性與公信力，因此《規劃》中特別強調標志牌的規范設立，以應對目前存在的掛牌樣式不統一、內容不規范、位置隨意及應掛未掛等問題。可以預見，“十五五”期末全國各地城市的歷史文化街區和歷史建筑等都會擁有一目了然和讓市民自豪的身份標識。此外，歷史文化保護對象的認定有“經指定認定”與“經申報認定”兩種模式，或者兩者兼有但以一種為主。長期以來，與“經指定認定”的文物不同，我國歷史文化名城名鎮、歷史文化街區、歷史地段往往是“經申報認定”，“申報”是權利而非義務，主動權在地方政府，因此受“保護是發展的負擔與束縛”等觀念影響，很長時期內多數地方申報意愿不高，客觀上存在我國具有法定保護身份的城鎮街區類歷史文化遺產總數偏低的現實情況。上文所說到的“老城區和老街區專項調查”作為自上而下有組織的資源普查，能夠起到對于聚落型歷史文化遺產基本摸清家底的重要作用。總而言之，“十五五”時期這些認定公布為保護對象的、列入潛在對象清單的，甚至包括通過調查掌握情況但未列入清單的資源，都會在城市更新過程中得到充分的重視、審慎的保護、積極的利用與傳承。

3

數字化測繪建檔與數據庫建立

記錄是所有各類文化遺產保護的基本動作，支撐遺產的闡釋、展示與監管。對歷史文化資源進行數字化測繪建檔并建立國家到地方打通的數據庫，是順應城市治理數智化趨勢、建設智慧城市數字底座與管理平臺的重要舉措。很多數字化新技術對于歷史文化資源記錄具有良好的技術適配性。以歷史文化街區的無人機傾斜攝影為例，通過多角度拍攝可同時獲取屋頂和立面信息，特別適合街巷狹窄、形體復雜、建筑高低錯落的歷史文化街區與歷史地段，相比傳統單鏡頭或地面測繪，傾斜攝影記錄在效率、精度和完整性上都有明顯優勢，可在不中斷街區日常生活的前提下快速建模，可以成為歷史文化街區、歷史地段三維數字化記錄的核心技術手段，定期多次傾斜攝影可精確記錄歷史文化街區的微小變化，對比歷次修繕利用前后的狀態，支撐歷史文化街區變遷過程中的真實性辨析。“十五五”時期有望從國家層面統一城市歷史文化資源數字化測繪建檔的技術要求，明確采集方式、采集精度及數據格式。數據庫方面，“十五五”時期的工作重點是建立聯通國家、省、市縣三級，涵蓋各類歷史文化資源對象的遺產名錄數據庫，基于已形成的全國城鄉房屋建筑調查數據，形成涵蓋保護對象基礎信息、測繪數據、保護范圍、保護要求、管理數據等核心內容的數字化底賬，實現對城市更新過程中歷史文化敏感地區警示以及歷史文化保護要求的即時匯總提出，并建立互通互聯、動態維護的數據庫管理機制。

從以上三方面可以看出，《城市更新“十五五”規劃》城市文化章節中“推進資源調查”力圖做到城市建成區中歷史文化資源調查的“面上全掌握、點上不遺漏、有序多認定、數字化賦能”，以實現“十五五”時期城市更新中更高水平的歷史文化保護傳承。

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全文發布 | 國務院印發《城市更新“十五五”規劃》

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