“十五五”美麗中國建設的時間表、路線圖來了！

日前，國務院印發《美麗中國建設“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），《規劃》提出，到2030年，生態環境質量全面改善，美麗中國建設取得新的重大進展。到2035年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。《規劃》從生態環境質量改善、減污降碳協同、生態系統保護和生態環境風險防控4個領域設置18項“十五五”時期美麗中國建設主要指標，其中約束性指標6項，預期性指標12項。

生態環境部負責同志就《規劃》答記者提問時表示，要完善美麗中國建設中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，按規定實施好美麗中國建設成效考核。推動地方把《規劃》確定的目標、任務、工程等落實到本地區相關專項規劃和年度計劃。

多位業內人士向21世紀經濟報道記者表示，《規劃》采用“2035年目標倒排”方法設定，并通過“目標—任務—工程—資金—督察”全鏈條確保落地。在實施層面，需兼顧剛性考核與正向激勵等方式調動地方積極性。考核體系上，美麗中國建設成效考核比“雙碳”考核覆蓋面更廣。地方落實的關鍵在于因地制宜制定方案，借助綠色金融、碳市場等市場化工具降低轉型成本，同時補齊統計核算、跨部門協同和資金統籌等能力短板。

18項核心指標

“十四五”以來，我國綠色低碳轉型步伐加快，與此同時，我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解。“十五五”時期是美麗中國建設承前啟后、擴面提質，實現生態環境根本好轉的關鍵階段。

生態環境部負責同志就《規劃》答記者提問時介紹，科學制定“十五五”時期美麗中國建設目標指標是《規劃》編制的核心。《規劃》充分銜接“十五五”規劃綱要和美麗中國建設部署，提出到2030年，生態環境質量全面改善，美麗中國建設取得新的重大進展。

具體來看，《規劃》設置生態環境質量改善、減污降碳協同、生態系統保護、生態環境風險防控四大類共18項核心指標。其中，6項約束性指標包括：地級及以上城市細顆粒物濃度、優良水體比例、單位國內生產總值二氧化碳排放降低、非化石能源占能源消費總量比重、主要污染物排放總量下降、森林覆蓋率，是必須落地達標的硬性要求。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛向21世紀經濟報道記者表示，這些指標之所以被列為核心管控對象，一方面，因為它們直接關系到公眾的切身感受；另一方面，它們對應著國家生態安全和“雙碳”底線任務。指標設定采用“2035年目標倒排”的方法，同時兼顧經濟發展階段和氣候年際波動等客觀因素，力求既有約束力又切實可行。

有了清晰的指標，下一步關鍵是落地執行。曾剛表示，《規劃》主要依靠重大工程項目清單、中央和地方兩級實施機制、年度監測評估與動態預警、財政資金和投資政策傾斜，以及中央生態環境保護督察等手段協同發力，形成“目標—任務—工程—資金—督察”的完整鏈條，推動2030年階段性目標和2035年遠景藍圖逐步兌現。

在剛性約束之外，政策激勵同樣不可或缺。中國能源研究會可再生能源專業委員會副秘書長王衛權向21世紀經濟報道記者表示，美麗中國建設目標的實現，需要建立完善的政策保障體系。考核評價是其中最為關鍵的手段之一。除考核約束外，還將配套多元化的激勵措施，例如，開展零碳園區等試點示范工作，探索可復制可推廣的經驗模式；同時綜合運用經濟激勵手段，輔以榮譽稱號等精神鼓勵，從經濟收益與社會榮譽兩個維度調動地方政府和企業的積極性。

能源系統是重要抓手

美麗中國建設的諸多重點任務中，能源綠色低碳轉型成為治理的關鍵抓手。在積極應對氣候變化方面，《規劃》提出，堅持風光水核等多能并舉，深入開展節能降碳改造和控煤減煤，合理控制煤電裝機規模和發電量，全面提升可再生能源電力消費比重，加快推進新增用電量由新增清潔能源電量覆蓋。

王衛權表示，能源既服務于經濟社會發展，其自身也是美麗中國建設中必須重點治理和轉型的對象。推動能源體系向清潔低碳、安全高效方向轉型，本身就是美麗中國建設的重要任務之一。

此外，在加快形成綠色生產生活方式方面，《規劃》還提出，推進西部地區可再生能源就近利用，有序推動符合要求的高載能產業向可再生能源資源富集區域轉移。

這一產業與能源布局的雙向優化調整，將為新能源產業發展和傳統產業綠色轉型帶來雙重機遇。王衛權表示，在非化石能源領域，風電、光伏等新能源的大規模高比例發展是能源轉型的主攻方向。對于能源開發利用企業而言，西部地區風光資源富集，以風光大基地為代表的新能源項目將繼續保持大規模開發態勢，未來市場空間廣闊。

與此同時，推動高載能產業向可再生能源富集的西部地區有序轉移，具有多重積極意義。王衛權表示，從成本角度看，風電、光伏發電成本已逐年下降，在不少地區已具備相較于煤電的價格優勢，企業遷至西部可有效降低用電成本，實現降本增效。從碳排放約束看，西部地區清潔能源消費占比較高，企業轉移后能夠更好地滿足碳排放雙控的考核要求。從區域協調發展看，這一布局調整有助于縮小東中西部發展差距，促進西部地區充分利用自身資源優勢實現經濟發展，推動區域發展更加充分、協調、平衡。綜合來看，新能源的大規模開發和產業向西部轉移，既為能源企業提供了持續增長的市場機遇，也為高載能企業開辟了降低成本、綠色轉型的發展路徑，同時對促進區域協調發展具有積極意義。

如何與“雙碳”考核銜接？

值得關注的是，今年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》設置了包括5項控制指標和9項支撐指標的指標體系，將“雙碳”工作納入地方發展核心考核體系，與地方政績考核“深度掛鉤”。當兩套考核體系同時運行，如何避免重復、實現協同，成為重要問題。

王衛權向21世紀經濟報道記者表示，美麗中國建設考核評價與“雙碳”考核指標體系雖存在交叉，但定位各有不同。“雙碳”考核重點在于降低溫室氣體排放和實現能源轉型，而美麗中國建設成效考核的覆蓋范圍更為廣泛，不僅包含碳排放和能源問題，還涉及水環境、大氣質量、固體廢物治理、海洋生態保護、生物多樣性等多個領域，整體覆蓋面更為系統全面。

曾剛表示，“雙碳”考核核心目的是督促地方扛牢碳達峰碳中和責任，考核對象是省級黨委和政府。美麗中國建設成效考核覆蓋的范圍更寬，包括生態環境質量、生態保護修復、綠色低碳轉型等多個方面，考核對象同樣是各級黨委和政府及相關領導干部，但更看重綜合性生態環境治理成效。兩套體系的銜接主要體現在：美麗中國建設成效考核中涉及綠色轉型的部分與“雙碳”考核指標保持口徑一致、結果互認，避免重復考核和數據打架；同時兩套考核結果都會納入黨政領導干部的綜合考核評價，通過統一的政績觀導向和責任追究機制，實現“一套數據、多頭應用”的統一約束效果。

面對剛性考核要求，地方需要從哪些方面補齊能力短板？曾剛認為，一是建立更精準的碳排放和污染物統計核算體系，解決數據滯后的問題；二是搭建跨部門協同的能碳治理平臺；三是提升產業結構調整和能源轉型的技術與資金統籌能力；四是建立分層分解、上下結合的目標管理機制，避免“一刀切”式的行政指令。如何平衡生態約束與經濟發展，關鍵在于因地制宜制定行動方案，經國家層面銜接審核后再差異化實施，同時借助綠色金融、碳市場等市場化工具來降低轉型成本。